سه ضلعی نامتوازن توسعه شهری پایتخت

هرچند با تشکیل شورای اسلامی شهر و تفویض برخی از وظایف به شوراها، حرکتی جدید در راستای تمرکززدایی در شهرها شروع شد، اما به خاطر سیستم پیچیده ساختار مدیریتی و برنامه‌ریزی کشور، هنوز در زمینه تمرکززدایی توفیق چندانی حاصل نشده و به همین دلیل سیستم مدیریت شهری با چالش‌های بزرگی همراه است. تمرکززدایی در ساختار مدیریتی ایران باعث تکوین رویکرد بخشی و دولت‌محور نسبت به شهر و مسائل مختلف شهری شده که حاصل آن چیزی غیر از تضعیف جایگاه شهرداری‌ها در سیستم مدیریت شهری نبوده است. همچنین این مسئله، چالش‌هایی (محتوایی و رویه‌ای) را در حوزه مدیریت شهری ایران ایجاد کرده است.

بعد از به‌سرآمدن زمان طرح جامع اول شهر تهران، مصوب 1347 و با وجود مصوب‌شدن طرح جامع دوم، موسوم به طرح ساماندهی در سال 1371، اجرای آن توسط شهرداری پذیرفته نشد و وضعیت بغرنج و پیچیده‌ای بر حوزه شهرسازی حاکم شد. از‌این‌رو جلساتی بین شهرداری تهران و وزارت مسکن و شهرسازی برای رفع مسائل و تنگناهای ایجادشده برگزار شد و این جلسات در سال 1382 منتج به انعقاد تفاهم‌نامه بین دو دستگاه مذکور شد. بر اساس این تفاهم‌نامه، نهادی سه‌رکنی با حضور رئیس شورای اسلامی شهر و شهردار تهران از یک سو و وزیر مسکن و شهرسازی از سوی دیگر ایجاد شد که وظیفه اساسی آن تهیه طرح جامع شهر تهران بود.

نهاد برنامه‌ریزی و مدیریت طرح‌های توسعه شهری در چارچوب تفاهم‌نامه یادشده، طرح جامع شهر تهران را تهیه کرده و در سال 1386 به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رساند. این طرح در حال حاضر حاکم بر شهرسازی تهران است. در سال 1389 به موجب تصمیم شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، به فعالیت‌های نهاد خاتمه داده شد، اما در سال‌های 1393 و 1395 به واسطه انحرافات اساسی از مفاد طرح جامع و نیز طرح تفصیلی، مجددا تشکیل آن مورد درخواست شورای عالی قرار گرفت و در نهایت در سال 1398 با انعقاد تفاهم‌نامه جدید میان ارکان سه‌گانه، نهاد بار دیگر تشکیل شد، اما به دلیل عدم تثبیت جایگاه حقوقی – قانونی آن همواره در معرض انحلال، ادغام یا حذف قرار داشته است.

خوشبختانه در سال 1400 آیین‌نامه‌ای به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رسید که شکل‌گیری نهاد یادشده را نه‌تنها برای تهران بلکه برای شهرهای با جمعیت بیش از 50 هزار نفر کشور مورد تأیید قرار داده و برای شهرهای دیگر کشور به «کارگروه‌های هماهنگی» بسنده شد. بااین‌حال، نکته مهم این مصوبه عدول از مفاد تفاهم‌نامه‌های سال‌های 1382 و 1398 است.

به عبارت دیگر آنچه این تفاهم‌نامه به دنبال آن بود، تهیه طرح جامع توسط این نهاد با محوریت شهرداری تهران بود. موضوعی که در سه دهه منتهی به تفاهم‌نامه مورد توجه شهرسازان و مدیران شهری بوده و منجر به جدایی طرح‌های شهری از واقعیت‌های شهری شده بود؛ چراکه شهرداری‌ها به‌عنوان دستگاه اجرائی اصلی و مسئول در اجرای طرح‌های جامع شهری هیچ‌گونه نقشی در تهیه این طرح‌ها نداشته و صرفا پس از تصویب و ابلاغ متوجه آنها می‌شد. ازاین‌رو هیچ‌گونه دلبستگی و تعلق خاطری به این طرح‌ها در مدیریت و بدنه کارشناسی شهرداری‌ها وجود نداشت و در نتیجه، درصد کمی از طرح‌های یادشده محقق می‌شدند و به عبارت دیگر از نقش و اثر این طرح‌ها در هدایت و توسعه  «کالبدی – فضایی» به‌شدت کاسته شده بود.

البته شایسته‌تر آن بود که چون گذشته قبل از قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351 و بر اساس قانون شهرداری مصوب سال 1334، شهرداری‌ها کارفرمای تهیه طرح‌های جامع می‌شدند، اما مقاومت دولت و به‌ویژه وزارت مسکن و شهرسازی، مسئولان وقت مدیریت شهری تهران و وزارت یادشده را بر آن داشت که با انعقاد تفاهم‌نامه، تهیه و نظارت بر اجرای این طرح‌ها را به نهادی مشترک بسپرند که حاصل آن نیز تهیه طرح جامع مصوب سال 1386 بود.

اما در مصوبه اخیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران وظیفه اصلی این نهاد یعنی «راهبری و هدایت» بر طرح‌های توسعه و عمران حذف شده و صرفا بر پایش و نظارت توسط این نهادها تأکید شده است. به عبارت دیگر، وزارت راه و شهرسازی با اصرار بر دولتی‌بودن تهیه طرح‌های یادشده و عدم مشارکت شهرداری‌ها در تهیه طرح‌هایی که تماما شهری است، صرفا با شکل‌گیری نهادی موافقت کرده است که با نیروی انسانی مستخدم شهرداری‌ها و نیز اعتبارات آنها ایجاد می‌شود و صرفا به پایش و نظارت طرح‌های توسعه و عمران می‌پردازد و حاصل این نظارت‌ها را دو‌ دستی تقدیم وزارتخانه مذکور می‌کند و در واقع وزارت یادشده، تشکیلاتی را در شهرداری‌ها ایجاد می‌کند برای اینکه انجام وظایف خود را از این نهادها بخواهد و بر آن اساس بر شهرداری‌ها در اجرای طرح‌های یادشده نظارت کند.

هرچند تصویب این آیین‌نامه توسط شورای عالی شهرسازی و معماری، از بابت شکل‌گیری نهاد، گامی رو به جلو است، اما در عمل دچار نارسایی‌های جدی می‌شود و مهم‌ترین آن وجود تعارض منافع است. به این معنی که چگونه ممکن است تشکیلاتی در درون شهرداری شکل بگیرد که ریاست آن را شهردار بر اساس همفکری و هماهنگی با وزیر راه و شهرسازی و ریاست شورای شهر تعیین می‌کند و حقوق خود را از شهرداری‌ها دریافت می‌کند و پرسنل آن، پرسنل شهرداری هستند و بودجه آن را نیز شهرداری و شورای شهر تعیین می‌کند، اما گزارش‌های پیمایش و نظارت خود را از اجرای طرح‌های جامع، تفصیلی، موضوعی و موضعی به وزارت راه و شهرسازی منعکس می‌کند؛ گزارش‌هایی که می‌تواند نشان‌دهنده اشکالات و انحرافات شهرداری در اجرای طرح‌های یادشده باشد و شهرداری را پاسخ‌گو در مقابل شورای عالی شهرسازی و معماری کشور می‌کند. اموری که چندان خوشایند مدیریت شهرداری نخواهد بود و در صورت ارسال گزارش از سوی این نهاد که مغایرت‌ها را گزارش دهد، با نگرانی یا برخورد مدیران شهرداری و شورا روبه‌رو خواهد شد.

از سوی دیگر، در کشور ما اغلب پایش به عنوان وظیفه‌ای کم‌اهمیت شناخته شده و جایگاه درخوری برای آن در نظر گرفته نشده است. فقدان پایش و ارزیابی طرح‌های توسعه شهری نقش مهمی در عدم تحقق طرح‌ها در کشور دارد. یکی از اهداف مهم تشکیل نهاد، ایجاد زمینه‌ای مشترک بین ذی‌مدخلان در هدایت و پایش طرح‌های شهری تهران بود که در آیین‌نامه نیز مورد تأکید قرار گرفته است؛ اما آنچه آسیب‌زا به نظر می‌رسد این است که نبود نظارت واحد و تعدد ناظران بدون تبیین دقیق جایگاه آنان در پایش و ارزیابی می‌تواند منجر به موازی‌کاری، هدررفت منافع و تضارب آرا شود. در ماده 12 آیین‌نامه، شهرداری‌های کشور موظف شده‌اند به منظور نظارت مستمر بر اجرای طرح‌های تفصیلی، با مشاور تهیه‌کننده طرح قرارداد منعقد کنند که از منظر تداوم مسئولیت مشاور تهیه طرح در مرحله اجرا امری پسندیده است، اما با توجه به اینکه مسئولیت «پایش دائمی و نظارت بر تحقق طرح‌های جامع، تفصیلی، موضوعی و موضعی مصوب» در حوزه وظایف نهادهای پایش و ارزیابی نیز قرار دارد، در این بخش هم‌پوشانی وظایف به وجود آمده که نیاز به تبیین، شفافیت و هماهنگی بیشتر وظایف برای جلوگیری از موازی‌کاری و تعارضات دارد و بهتر است پایش و ارزیابی مشاور در هماهنگی  با نهاد صورت پذیرد.