مدیریت بحران نیازمند فرماندهی واحد؛ معاونت ریاستجمهوری یا وزارتخانه؟
جراحی بزرگ در مدیریت بحران
در کشور ما تقریبا هیچ سالی بدون تجربه تلخی از بحران سپری نمیشود؛ از سیل و زلزله تا فرونشست زمین، آتشسوزیهای گسترده، خشکسالی، گردوغبار، حوادث صنعتی و حتی جنگ. تکرار این رخدادها یک پیام روشن دارد: مدیریت بحران دیگر نمیتواند صرفا به حضور پس از وقوع حوادث و سوانح، امداد و نجات و بازسازی خرابیها محدود باشد. جهان امروز مدیریت بحران را یک فرایند مستمر و یکپارچه میداند؛ فرایندی که از پیشگیری، کاهش خطر و آمادگی آغاز میشود و با پاسخ و بازیابی تکمیل میشود.
به گزارش گروه رسانهای شرق،
سید امیرحسین گرکانی-رئیس مؤسسه پژوهشی سوانح طبیعی و کرسی یونسکو در مدیریت سوانح طبیعی: در کشور ما تقریبا هیچ سالی بدون تجربه تلخی از بحران سپری نمیشود؛ از سیل و زلزله تا فرونشست زمین، آتشسوزیهای گسترده، خشکسالی، گردوغبار، حوادث صنعتی و حتی جنگ. تکرار این رخدادها یک پیام روشن دارد: مدیریت بحران دیگر نمیتواند صرفا به حضور پس از وقوع حوادث و سوانح، امداد و نجات و بازسازی خرابیها محدود باشد. جهان امروز مدیریت بحران را یک فرایند مستمر و یکپارچه میداند؛ فرایندی که از پیشگیری، کاهش خطر و آمادگی آغاز میشود و با پاسخ و بازیابی تکمیل میشود.
تجربههای گذشته نشان میدهد که بخش مهمی از خسارتها نهفقط ناشی از خود سوانح، بلکه نتیجه ضعف هماهنگی، بیتوجهی به پیشگیری و کاهش خطر، و ناتوانی در اعمال الزامات ایمنی بوده است. در بسیاری از موارد، هشدارها جدی گرفته نشده، بودجههای پیشگیرانه در اولویت قرار نگرفته و مسئولیتها میان دستگاههای متعدد پراکنده ماندهاند؛ مسائلی که ما را بارها با هزینههای سنگین مواجه کرده است.
اگر قرار است پارادایم مدیریت بحران از یک الگوی «واکنشی و پس از حوادث و سوانح» به یک الگوی «پیشگیرانه و مبتنی بر کاهش خطر» تغییر کند، این تحول صرفا با تدوین قوانین و اسناد، صدور بخشنامه، اصلاح آییننامهها یا افزایش هماهنگیهای موردی محقق نمیشود. چنین تغییری پیش و بیش از هر چیز، نیازمند اصلاح ساختار حکمرانی بحران است. بدون یک نهاد منسجم، مقتدر، اثرگذار و دارای جایگاه متناسب با مأموریتهای ملی، مدیریت فرایندی بحران عملا به نتیجه نمیرسد.
اصرار بر حفظ ساختارهای کموزن و با اختیارات محدود، به معنای پذیرش ادامه همان الگوی پرهزینه گذشته است. زمانی که بحرانها پیچیدهتر شدهاند، مخاطرات طبیعی و انسانساخت افزایش یافتهاند و توسعه بدون توجه به ظرفیت سرزمین خود میتواند خطرها را تشدید کند، ارتقای جایگاه و اقتدار سازمان مدیریت بحران کشور دیگر یک انتخاب اداری یا تشریفاتی نیست؛ ضرورتی قطعی برای حفاظت از جان مردم، زیرساختهای حیاتی و سرمایههای ملی است.
تناقضی که کارآمدی را از بین میبرد
یکی از مسائل بنیادین در ساختار فعلی آن است که جایگاه سازمان مدیریت بحران کشور با سطح وظایف و اختیاراتی که قانون برای آن تعیین کرده، تناسب ندارد. این سازمان در وضعیت فعلی، در سطح یکی از معاونتهای وزارت کشور تعریف شده است؛ حال آنکه براساس قوانین موجود، دامنه مأموریت و اختیارات آن به گونهای طراحی شده که باید بتواند میان همه دستگاههای اجرائی کشور هماهنگی ایجاد کند و حتی آنها را به اجرای تکالیف پیشگیرانه ملزم کند.
در اینجا یک تناقض آشکار شکل میگیرد: چگونه میتوان از وزارتخانههای بزرگ، سازمانهای ملی، نهادهای مستقل و دستگاههای متعدد انتظار داشت که در همه سطوح، خود را با نهادی هماهنگ کنند که از نظر سلسلهمراتب اداری، در سطح معاونت یک وزارتخانه قرار دارد؟ این پرسش صرفا یک بحث تئوریک یا غیرضروری نیست؛ بلکه مستقیم به قدرت اجرائی و الزامآوری تصمیمات سازمان مدیریت بحران مربوط میشود.
واقعیت آن است که در بسیاری از حوزهها، بهویژه در مرحله پیشگیری، مدیریت بحران نیازمند اعمال نظر مؤثر بر برنامهریزی دستگاههاست؛ از ایمنسازی زیرساختها و مقاومسازی ساختمانها تا پیشبینی اعتبارات، تدوین پیوستهای ایمنی، اصلاح الگوهای توسعه شهری و روستایی، کنترل ساختوساز در پهنههای پرخطر، و آمادگی شبکههای خدماتی و امدادی. وقتی نهادی که باید چنین هماهنگی و نظارتی را اعمال کند، از جایگاه متناسب برخوردار نباشد، طبیعی است که تصمیمات آن در بهترین حالت به توصیههایی غیرالزامآور تقلیل پیدا کند.
نقطه ضعف اصلی: مرحله پیشگیری و کاهش خطر
در مدیریت بحران، آنچه بیش از همه اهمیت دارد، پیشگیری و کاهش خطر است؛ چراکه هر ریالی که پیش از بحران برای کاهش خطر هزینه میشود، چندین برابر از خسارتهای انسانی و مالی آینده جلوگیری میکند. با این حال، پیشگیری دقیقا همان بخشی است که بیش از سایر مراحل، به اقتدار ساختاری نیاز دارد. در زمان وقوع حوادث و سوانح، دستگاهها ناچار به واکنش میشوند و افکار عمومی نیز بر عملکرد آنها نظارت میکند؛ اما در مرحله پیش از بحران، معمولا انگیزه کافی برای سرمایهگذاری، اصلاح رویهها و پذیرش محدودیتهای توسعهای وجود ندارد، مگر آنکه یک نهاد بالادستی مقتدر بتواند دستگاهها را ملزم کند. مشکل اینجاست که ساختار فعلی سازمان مدیریت بحران، در این بخش کلیدی دچار ضعف است. این سازمان زمانی میتواند نقش واقعی خود را ایفا کند که قادر باشد دیگر نهادها را به رعایت استانداردهای ایمنی، تخصیص بودجه برای کاهش خطر، و اجرای برنامههای تابآوری وادار کند. اما هنگامی که جایگاه آن پایینتر از سطح تصمیمسازی ملی است، این مأموریت راهبردی عملا تضعیف میشود.
به بیان سادهتر، ما نمیتوانیم از سازمانی با وزن اداری محدود انتظار داشته باشیم که در برابر وزارتخانهها و دستگاههای بزرگ، نقش تنظیمگر، ناظر و هماهنگکننده کلان را بازی کند. نتیجه این نبود تناسب، همان چیزی است که سالها شاهد آن بودهایم: غلبه واکنش بر پیشگیری، غلبه مدیریت بحران بر مدیریت ریسک، و غلبه جبران خسارت بر کاهش خطر.
مدیریت بحران موضوعی فرابخشی است، نه بخشی
بحران ماهیتی فرابخشی دارد. سیل فقط مسئله وزارت نیرو نیست؛ با شهرسازی، راه، کشاورزی، محیط زیست، ارتباطات، بهداشت، آموزش، امداد، امور اجتماعی و حتی امنیت عمومی پیوند دارد. زلزله نیز صرفا یک موضوع فنی یا امدادی نیست؛ از کیفیت ساختوساز و تابآوری زیرساختها تا آمادگی بیمارستانها، مدارس، حملونقل، انرژی و مدیریت شهری را در بر میگیرد. همین ویژگی نشان میدهد که مدیریت بحران اساسا نمیتواند در چارچوب یک وزارتخانه خاص محصور شود.
قانونگذار نیز دقیقا با همین نگاه، مدیریت بحران را موضوعی تخصصی، چندوجهی و فرابخشی تلقی کرده و برای آن وظایف و اختیارات گستردهای پیشبینی کرده است. اما وقتی موضوعی فرابخشی است، نهاد متولی آن نیز باید جایگاهی فرابخشی داشته باشد. در غیراینصورت میان ماهیت مأموریت و موقعیت سازمانی، شکاف ایجاد میشود؛ شکافی که سرانجام خود را در ناکارآمدی، تعارض بیندستگاهی، کندی تصمیمگیری و فرسایش مسئولیتپذیری نشان میدهد.
از همین منظر، باقیماندن سازمان مدیریت بحران در ساختار یک وزارتخانه، نهتنها کمکی به تقویت آن نمیکند، بلکه بهنوعی مأموریت ذاتی آن را محدود میکند. سازمانی که باید در سطح ملی میان دهها دستگاه هماهنگی ایجاد کند، نمیتواند صرفا در قامت زیرمجموعه یک بخش از دولت ظاهر شود.
ضرورت توجه به بحرانهای ناشی از جنگ
قابل توجه است که مدیریت بحران ناشی از جنگ نیز لازم است در زمره وظایف سازمان مدیریت بحران کشور قرار گیرد؛ چراکه این حوزه متولی قانونی مشخصی ندارد و از سوی دیگر، مرز روشنی میان مخاطرات طبیعی و موارد نظامی-امنیتی و اجتماعی، که در قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸ مستثنا شدهاند، وجود ندارد.
این نکته از آن نظر اهمیت دارد که اگر مدیریت بحران را فرایندی جامع و فرابخشی بدانیم، نمیتوان بخشی از بحرانهای مؤثر بر امنیت، زیرساخت و حیات عمومی جامعه را بیرون از قلمرو مأموریت سازمان نگه داشت. ازاینرو بازنگری در دامنه وظایف این نهاد، باید همزمان با بازنگری در جایگاه ساختاری آن انجام شود.
کدام ساختار برای مدیریت بحران ایران کارآمدتر است؟
بررسی سه الگوی راهبردی
تجربه مدیریت این حوادث در دهههای گذشته نشان داده است که یکی از مهمترین حلقههای مفقوده در پیشگیری، کاهش خطر، آمادگی، پاسخ، بازسازی و بازتوانی، مسئله «هماهنگی میاندستگاهی» و «فرماندهی واحد» است. بهتازگی با طرح موضوع تصویب طرح تشکیل «وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» در نشست کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس، بحث بر سر انتخاب بهترین جایگاه ساختاری برای این نهاد حیاتی بالا گرفته است. درحالحاضر سه الگوی ساختاری عمده برای مدیریت بحران کشور مطرح است که بررسی دقیق ابعاد آنها میتواند مسیر تصمیمگیری را روشنتر کند.
۱. وضعیت فعلی: سازمان بهعنوان نهاد زیرمجموعه وزارت کشور
در الگوی نخست که همان وضعیت فعلی است، سازمان مدیریت بحران در سطح یکی از معاونتهای وزارت کشور فعالیت میکند. مهمترین نقطه قوت این الگو، اتصال سازمان به شبکه گسترده استانداران، فرمانداران و بخشداران در سراسر کشور است که بازوان اجرائی قدرتمندی برای وزارت کشور محسوب میشوند و از نظر اداری هم نیازی به تغییرات زمانبر ساختاری نیست.
با این حال، پاشنهآشیل این الگو، تقلیل یک نهاد اساسا فرابخشی به یک نهاد بخشی است. مدیریت بحران نیازمند پای کار آوردن همه وزارتخانهها اعم از راه و شهرسازی، نیرو، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، ارتباطات و فناوری اطلاعات و بسیاری نهادها و دستگاههای دیگر است؛ درحالیکه سازمان مدیریت بحران کشور از لحاظ سلسلهمراتب اداری، قدرت و نفوذ لازم برای دستوردادن به دیگر وزرا و ایجاد هماهنگی در سطح ملی را ندارد. این محدودیت ساختاری در نهایت منجر به کندی تصمیمگیری در ساعات طلایی بحران و تضعیف جایگاه و اختیارات مالی سازمان شده است. از طرفی سهم بالای تولید ریسک در وزارت کشور، امکان پاسخگویی این وزارتخانه را به سازمان سلب میکند.
۲. الگوی دوم: ارتقا به سطح وزارتخانه (طرح تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران)
الگوی دوم که بهتازگی با عنوان طرح تشکیل «وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» و با الگوبرداری از معدود کشورهایی مانند چین مطرح شده، ارتقای این نهاد به یک وزارتخانه مستقل است. تبدیلشدن به یک وزارتخانه میتواند استقلال کامل بودجهای و تشکیلاتی به همراه داشته باشد و با حضور وزیر در کابینه دولت و پاسخگویی مستقیم او به مجلس شورای اسلامی، بعد نظارتپذیری را تقویت کند.
اما این الگو در نظام اداری ایران با چالشهای جدی و اساسی روبهرو است. نخست آنکه ایجاد یک وزارتخانه جدید با سیاستهای کلان نظام مبنی بر کوچکسازی و چابکسازی دولت در تضاد آشکار است. دوم اینکه وزارتخانهها ذاتا کارکردی بخشی دارند، درحالیکه مدیریت بحران یک مأموریت کاملا فرابخشی است. در نتیجه، تبدیل سازمان به وزارتخانه، آن را درگیر یک بوروکراسی عریض و طویل و کند کرده و به جای ایجاد همافزایی، رقابتهای بینوزارتخانهای را تشدید میکند.
نکته دیگر این است که هر دستگاه، خود در حوزه وظایف قانونیاش مکلف به کاهش خطر است و تمرکز همه این اقدامات در یک وزارتخانه، با ساختار اجرائی کشور سازگار نیست.
۳. الگوی سوم: ارتقا به سطح معاونت ریاستجمهوری
گزینه سوم که عموما بهعنوان پیشنهاد کارشناسان حوزه مدیریت بحران مطرح است، خروج سازمان از زیرمجموعه وزارت کشور و ارتقای آن به سطح «معاونت ریاستجمهوری» است. این الگو دقیقا همان نقطه ضعف ساختار فعلی، یعنی کمبود قدرت هماهنگی فرابخشی را هدف قرار میدهد. زمانی که رئیس سازمان بهعنوان معاون رئیسجمهور منصوب شود، از اختیارات و جایگاه عالیترین مقام اجرائی کشور برای ایجاد هماهنگی میان همه وزرا و دستگاههای لشکری و کشوری برخوردار خواهد شد.
علاوهبراین الگوی معاونت ریاستجمهوری نیازی به ایجاد تشکیلات سنگین مانند یک وزارتخانه جدید ندارد و چابکی سازمان را برای واکنش سریع در برابر سوانح حفظ میکند. استقلال در تخصیص اعتبارات بحران و پاسخگویی شفاف رئیس سازمان نیز از دیگر دستاوردهای این الگوست. یک چالش متصور در این مدل، تغییر رویکرد نظارتی مجلس است که با توجه به اصل پاسخگویی رئیسجمهور در قبال معاونتهای خود، این مسئله نیز در چهارچوب قانون اساسی کاملا حلشدنی است.
نقدهای دیگری نیز به این الگو وارد میشود؛ ازجمله اینکه استانداران و فرمانداران در سطوح محلی ذیل وزارت کشور فعالیت میکنند و ممکن است از این معاونت فرمانبرداری لازم را نداشته باشند. در پاسخ به این انتقاد، دو نکته را میتوان مطرح کرد. نکته مهم اینکه استانداران نمایندگان دولت در همه امور هستند و در حوزه مدیریت بحران نیز باید مانند دیگر حوزهها پاسخگوی معاونت ریاستجمهوری مربوطه باشند. افزون بر این، لازم است ساختار محلی نیز متناسب با این ارتقا اصلاح شود؛ به نحوی که ارتقای جایگاه «مدیرکل مدیریت بحران استان» به «معاون استاندار (جانشین استاندار در مدیریت بحران)» و «مدیر بحران شهرستان» به «معاون فرماندار (جانشین فرماندار در مدیریت بحران)» میتواند این خلأ سلسلهمراتبی را پوشش دهد.
لزوم هماهنگسازی جایگاه سازمان مدیریت بحران متناسب با مأموریتها
مدیریت زمان در بحرانها با جان و مال مردم گره خورده است و نظام اداری کند و ناهماهنگ، بزرگترین مانع در برابر تابآوری ملی است. مقایسه سه الگوی فوق بهروشنی نشان میدهد که حفظ وضعیت فعلی موجب استمرار ناهماهنگیهاست و تأسیس «وزارت پیشگیری و مدیریت بحران»، نیز برخلاف ظاهر جذاب آن، به فربهتر شدن دولت و کندی بیشتر تشکیلات میانجامد.
دراینمیان الگوی «معاونت ریاستجمهوری» بهعنوان یک ساختار چابک، مقتدر و فرابخشی، معقولترین و کارآمدترین گزینه برای عبور از بنبستهای فعلی در مدیریت بحران کشور به شمار میرود. تصویب نهایی این الگو، گامی بلند به سوی حکمرانی هوشمندانه و واکنش سریع در برابر حوادث و سوانح خواهد بود.
کلام آخر اینکه سازمان مدیریت بحران کشور برای انجام مأموریتی که قانون و واقعیت بر دوش آن گذاشتهاند، به جایگاهی در سطح معاونت رئیسجمهور نیاز دارد، نه کمتر.
