سیاست صنعتی برای توسعه در قرن 21

به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،

امیررضا انگجی، پژوهشگر اقتصاد: گزارش پژوهشی بانک جهانی با عنوان «سیاست صنعتی برای توسعه: رویکردهایی برای قرن بیست‌ویکم» به قلم آنا مارگاریدا فرناندز و تریستان رید، تحلیلی جامع و نوین از بازگشت جهانی به سیاست‌های صنعتی ارائه می‌دهد و تأکید می‌کند که در فضای اقتصادی فعلی که با کاهش رشد جهانی و حمایت‌گرایی فزاینده روبه‌رو است، دولت‌ها بیش از هر زمان دیگری به دنبال ابزارهایی برای شکل‌دهی به ساختار تولیدی خود هستند. این گزارش با رویکردی واقع‌گرایانه بیان می‌کند که اگرچه سیاست صنعتی به ابزاری فراگیر تبدیل شده و کشورهای با درآمد متوسط رو به بالا اکنون رکورددار تخصیص یارانه‌های تجاری هستند، اما بسیاری از کشورهای در حال توسعه در معرض خطر شکست قرار دارند؛ زیرا اغلب از ابزارهای فراتر از ظرفیت خود و هزینه‌بر مانند تعرفه‌های سنگین و یارانه‌های مستقیم گسترده استفاده می‌کنند. نویسندگان گزارش استدلال می‌کنند که موفقیت در سیاست صنعتی مستلزم گذار از این ابزارهای سخت به سمت ابزارهای ظریف و هدفمندتر است که مستقیما شکست‌های بازار و مشکلات هماهنگی را بدون تحمیل هزینه‌های گزاف به مصرف‌کننده یا ایجاد انحراف در کل اقتصاد هدف قرار می‌دهد.

نوآوری اصلی این سند در ارائه یک «چارچوب امکان‌سنجی» است که به سیاست‌گذاران توصیه می‌کند انتخاب ابزارهای خود را بر اساس سه متغیر کلیدی ظرفیتی تنظیم کنند که ما در ادامه به آن بازمی‌گردیم. این گزارش همچنین تأکید دارد که سیاست صنعتی نباید به عنوان جایگزینی برای اصلاحات بنیادی در آموزش، زیرساخت و ثبات کلان اقتصادی نگریسته شود، بلکه باید به‌عنوان مکمل این اصلاحات و در قالب یک فرایند یادگیری مستمر بین دولت و بخش خصوصی، با تکیه بر داده‌های دقیق و مکانیسم‌های پاسخ‌گویی شفاف اجرا شود تا از تله رانت‌جویی و اتلاف منابع جلوگیری شده و مسیر واقعی برای تنوع‌بخشی به اقتصاد و ایجاد اشتغال پایدار فراهم شود.

بازگشت به سیاست صنعتی

مفهوم سیاست صنعتی در قرن جدید از مدل‌های سنتی که صرفا بر جایگزینی واردات متمرکز بودند، فاصله گرفته و اکنون به مجموعه‌ای از ابزارهای سیاستی اطلاق می‌شود که دولت‌ها برای شکل‌دهی به ساختار تولیدی اقتصاد، فراتر از مکانیسم‌های بازار، به کار می‌گیرند. گزارش بانک جهانی تأکید می‌کند که در دهه‌های اخیر، فرمول ساده رشد اقتصادی که بر مدیریت کلان اقتصادی و آزادسازی بازارها استوار بود، تحت تأثیر کاهش رشد جهانی، شکست‌ها در جهانی‌سازی و موج جدیدی از حمایت‌گرایی در کشورهای پیشرفته، کارایی سابق خود را از دست داده است. به همین دلیل، دولت‌ها در سراسر جهان، از کشورهای با درآمد پایین تا اقتصادهای پیشرفته، دوباره به ابزارهای سیاست صنعتی روی آورده‌اند تا مسیرهای جدیدی برای رشد و ایجاد اشتغال بیابند.

برخلاف تصور رایج، کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای با درآمد متوسط رو به بالا، بیشترین استفاده را از سیاست‌های صنعتی و یارانه‌های تجاری دارند. آمارها نشان می‌دهد کشورهای با درآمد متوسط رو به بالا، به‌طور متوسط ۴.۲ درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP) خود را صرف یارانه‌های تجاری می‌کنند که بالاترین میزان ثبت‌شده در تاریخ است. همچنین، بررسی برنامه‌های توسعه ملی در ۱۸۳ کشور نشان می‌دهد که تمام این کشورها حداقل یک صنعت خاص را برای حمایت هدف‌گذاری کرده‌اند، در حالی که کشورهای کم‌درآمد به‌طور متوسط 

۱۳ صنعت را هدف قرار داده‌اند که این رقم بیش از دو برابر تعداد صنایع هدف در کشورهای پردرآمد است.

گزارش بانک جهانی هشدار می‌دهد که علی‌رغم اشتیاق زیاد، بسیاری از کشورهای در حال توسعه در اجرای این سیاست‌ها ناکام می‌مانند؛ زیرا به‌جای استفاده از ابزارهای دقیق و متناسب با ظرفیت خود، به ابزارهای سخت و هزینه‌بر مانند تعرفه‌های سنگین و یارانه‌های مستقیم گسترده متوسل می‌شوند. 

این ابزارهای «سخت» اغلب باعث افزایش هزینه‌ها برای مصرف‌کنندگان و سایر کسب‌وکارها شده، ایجاد شغل را کند می‌کنند و ریسک تلافی تجاری از سوی سایر کشورها را به همراه دارند. در مقابل، بانک جهانی پیشنهاد می‌کند که کشورها باید از ابزارهای «ظریف‌تر» مانند توسعه شهرک‌های صنعتی و برنامه‌های ارتقای مهارت استفاده کنند که مستقیما شکست‌های بازار را هدف قرار می‌دهند.

یکی از نوآوری‌های اصلی این گزارش، ارائه «چارچوب امکان‌سنجی» است که انتخاب ابزارهای سیاستی را به سه ویژگی کلیدی ملی گره می‌زند: اندازه بازار داخلی، ظرفیت اداری دولت و ظرفیت مالی برای پذیرش ریسک و خطا.

بر اساس این رویکرد، کشورهایی با بازار کوچک و ظرفیت دولتی پایین باید با ابزارهای کم‌هزینه و ساده شروع کنند، در حالی که اقتصادهای بزرگ‌تر با توانمندی نهادی بالاتر می‌توانند به سراغ ابزارهای پیچیده‌تر و پرخطرتر بروند. این رویکرد واقع‌بینانه به دولت‌ها کمک می‌کند تا از افتادن در تله سیاست‌هایی که فراتر از توان اجرائی یا مالی آنهاست، اجتناب کنند.

بانک جهانی ۱۵ ابزار مختلف سیاست صنعتی را شناسایی کرده است که در سه دسته کلی جای می‌گیرند: ورودی‌های عمومی سفارشی (مانند شهرک‌های صنعتی و آموزش مهارت)، مشوق‌های بازاری (مانند یارانه‌های تولید و نوآوری) و مداخلات کلان اقتصادی (مانند کاهش ارزش پول ملی برای رقابت‌پذیری). حمایت از توسعه شهرک‌های صنعتی به عنوان یکی از موفق‌ترین ابزارها معرفی شده‌اند، زیرا می‌توانند مشکلات هماهنگی را حل کرده و فضایی برای همکاری بخش خصوصی و دولتی فراهم کنند، بدون اینکه هزینه‌های گزافی به کل اقتصاد تحمیل کنند. «ورودی‌های عمومی سفارشی» نیز به دسته‌ای از ابزارهای سیاست صنعتی اشاره دارد که دولت در آنها به جای توزیع پول یا وضع تعرفه، اقدام به فراهم‌کردن کالاها، خدمات یا زیرساخت‌هایی می‌کند که دقیقاً برای رفع نیازهای خاص یک صنعت یا گروهی از شرکت‌ها طراحی شده‌اند.

در نهایت، گزارش بانک جهانی نتیجه می‌گیرد که هرچند سیاست صنعتی می‌تواند به رشد اقتصادی کمک کند، اما نباید به آن به عنوان یک معجزه یا جایگزین دائمی برای اصلاحات نهادی نگریست. موفقیت در گرو سنجش دقیق توانمندی‌های دولت و انتخاب ابزارهایی است که با واقعیت‌های اقتصادی و اداری هر کشور همخوانی داشته باشند، در غیر این صورت هزینه‌های این مداخلات ممکن است بسیار فراتر از منافع اندک آنها باشد. نویسندگان گزارش تأکید می‌کنند که دوران تقلید از مدل‌های یکسان برای همه کشورها به پایان رسیده و هر دولت باید بر اساس «مثلث امکان‌سنجی» یعنی ظرفیت اداری، توان مالی و اندازه بازار خود، بین مداخلات متمایز حرکت کند. سیاست صنعتی تنها زمانی می‌تواند به موتور محرک توسعه تبدیل شود که در چارچوب یک دولت پاسخ‌گو، همراه با یادگیری مداوم از شکست‌ها و در تعامل شفاف با بخش خصوصی اجرا شود تا به جای ایجاد رانت و اتلاف منابع، به افزایش واقعی بهره‌وری و توان رقابتی اقتصاد در سطح جهانی منجر شود.

منبع:

Industrial Policy for Development, APPROACHES IN THE 21ST CENTURY, Ana Margarida Fernandes and Tristan Reed, 2026, World bank