در نقد پاسخ ساترا؛ وقتی اقتدار خود را صلاحیت مینامد
مونتسکیو میگفت «هرکس قدرت دارد، میل به توسعه آن نیز در او وجود دارد». شاید هیچ گزارهای به اندازه این هشدار کلاسیک، وضعیت امروز منازعه بر سر ساترا و نمایش خانگی را توضیح ندهد.
سعید دلفانی - سرپرست پیشین دادسرای فرهنگ و رسانه و قاضی دیوان عدالت اداری
مونتسکیو میگفت «هرکس قدرت دارد، میل به توسعه آن نیز در او وجود دارد». شاید هیچ گزارهای به اندازه این هشدار کلاسیک، وضعیت امروز منازعه بر سر ساترا و نمایش خانگی را توضیح ندهد. مسئله اصلی این اختلاف، صرفا نزاع میان چند نهاد اداری نیست؛ مسئله بر سر یک پرسش بنیادین است: آیا میتوان از دل مفهومی مبهم و محل اختلاف به نام «صوت و تصویر فراگیر»، صلاحیتی انحصاری و توسعهپذیر استخراج کرد و سپس آن را به تمام قلمرو رسانههای نوین تسری داد؟ پاسخ اخیر ساترا، بیش از آنکه اثبات یک صلاحیت روشن قانونی باشد، تلاشی است برای تبدیل «تفسیر» به «بداهت».
متنی سرشار از اصول قانون اساسی، نظریات تفسیری، ابلاغیهها، مصوبات شورایی، قوانین بودجه و آرای قضائی که در ظاهر میکوشد یک صلاحیت قطعی و غیرقابل تردید را تصویر کند، اما در واقع بر یک پیشفرض اثباتنشده استوار است؛ اینکه نمایش خانگی و خدمات VOD اساسا مصداق «صوت و تصویر فراگیر» هستند. حال آنکه اگر این مفهوم را نه سیاسی و نهادی، بلکه حقوقی و فنی تحلیل کنیم، دقیقا همین نقطه، محل اصلی اختلاف و تردید است. در حقوق عمومی، صلاحیت اصل نیست، استثناست. نهاد عمومی تنها در حدود نص روشن و مضیق حق مداخله دارد، بهویژه زمانی که این مداخله با آزادی بیان، آزادی هنر و آزادی فعالیت اقتصادی مرتبط باشد. به همین دلیل، هرجا در حدود صلاحیت تردید وجود داشته باشد، اصل بر عدم توسعه آن است، نه گسترش اقتدار اداری. اما مسئله دقیقا از جایی آغاز میشود که ساترا میکوشد مفهوم «فراگیر» را آنقدر توسعه دهد که تقریبا هر محتوای ویدئویی در فضای مجازی را در بر گیرد، در حالی که نزاع اصلی اساسا بر سر همین واژه است؛ «فراگیر».
اگر این قید را از عبارت «صوت و تصویر فراگیر» حذف کنیم، تمام ساختار استدلال فرو میریزد. زیرا محل اختلاف حقوقی، اصل وجود محتوای صوتی و تصویری در فضای مجازی نیست؛ اختلاف دقیقا ناظر بر این پرسش بنیادین است که آیا خدمات نمایش خانگی و رسانههای مبتنی بر تقاضا، از حیث ماهیت فنی و حقوقی، اساسا در قلمرو مفهوم «فراگیر» قرار میگیرند یا خیر. این پرسش، صرفا یک اختلاف لغوی یا فنی نیست؛ مرز میان «صلاحیت» و «فقدان صلاحیت» دقیقا از همینجا آغاز میشود. در حقوق عمومی، واژهها قلمرو اقتدار را تعیین میکنند و هر توسعهای در معنای الفاظ میتواند به توسعه دامنه مداخله حاکمیت بینجامد.
ساترا در پاسخ خود، نظریه تفسیری شماره ۹۷۹/۲۱/۷۹ شورای محترم نگهبان را مهمترین پشتوانه حقوقی ادعای خویش معرفی میکند؛ بااینحال، نکتهای که عمدا یا سهوا نادیده گرفته میشود، بستر تاریخی و فنی این نظریه است. نظریه مذکور در سال ۱۳۷۹ صادر شده؛ زمانی که اساسا فهم حقوقی از رسانه بر مدار broadcast کلاسیک میچرخید؛ پخش عمومی، همزمان، یکسویه و فراگیر. حتی متن خود نظریه نیز دقیقا همین معنا را بازتاب میدهد؛ آنجا که از «سیستمهای فنی قابل انتشار فراگیر» مانند فرستنده، ماهواره و شبکههای کابلی سخن میگوید؛ یعنی مدل سنتی پخش عمومی؛ مدلی که ماهیت آن بر انتشار همزمان برای عموم مردم استوار است.
اما خدمات نمایش خانگی و پلتفرمهای VOD اساسا بر مدل دیگری استوار هستند. در این خدمات، کاربر زمان مشاهده را خودش انتخاب میکند، محتوا را بهصورت فردی برمیگزیند، رابطهای مبتنی بر درخواست میان او و پلتفرم شکل میگیرد و چیزی به نام «پخش همزمان عمومی» وجود ندارد. این ساختار، از حیث فنی و حقوقی، تفاوتی بنیادین با broadcast کلاسیک دارد.
بنابراین مسئله اصلی این نیست که «صوت و تصویر» وجود دارد یا نه؛ مسئله این است که آیا این خدمات اساسا «فراگیر» هستند یا خیر.
اگر بنا باشد هر محتوای ویدئویی آنلاین، صرفا به اعتبار تصویریبودن، ذیل مفهوم «فراگیر» قرار گیرد، دیگر قید «فراگیر» در عبارت «صوت و تصویر فراگیر» هیچ اثر حقوقی نخواهد داشت. در این صورت، واژهای که باید مرز صلاحیت را محدود کند، عملا به ابزاری برای توسعه بیپایان صلاحیت تبدیل میشود. حال آنکه در حقوق، الفاظ زائد نیستند؛ قانونگذار وقتی قیدی را وارد متن میکند، قصد محدودسازی دارد، نه توسعه نامحدود مفهوم. حذف اثر حقوقی قید «فراگیر»، در واقع حذف مرز صلاحیت است.
ساترا سپس به ابلاغیه سال ۱۳۹۴ مقام معظم رهبری استناد میکند و آن را دلیل قطعی صلاحیت انحصاری خود میداند. بیتردید ابلاغیههای رهبری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی واجد اعتبار و آثار مهم حقوقیاند؛ اما مسئله دقیقا از جایی آغاز میشود که میان «تعیین سیاست کلان» و «ایجاد رژیم تفصیلی صلاحیت» خلط صورت میگیرد. در دولت حقوقی، تحدید آزادیها باید مستند به قانون عادی روشن، دقیق و قابل پیشبینی باشد.
ابلاغیه میتواند مرجع سیاستگذار را مشخص کند، ولی تعریف قلمرو صلاحیت، تعیین ضمانت اجرا، حدود مداخله و سازوکار اعمال اقتدار، همگی نیازمند چارچوب قانونی صریح هستند.
مهمتر آنکه در همان ابلاغیه نیز تعبیر بهکاررفته «صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی» است، نه مطلق محتوای تصویری در فضای مجازی. اگر مقصود همه اشکال محتوای ویدئویی آنلاین بود، اساسا نیازی به استفاده از قید «فراگیر» وجود نداشت. وجود همین قید نشان میدهد که موضوع ابلاغیه، نوع خاصی از رسانههای صوتی و تصویری بوده است، نه تمام اشکال خدمات محتوایی آنلاین.
در واقع، استناد ساترا به همین ابلاغیه، ناخواسته مهمترین پرسش علیه خود این نهاد را برجسته میکند: آیا نمایش خانگی اساسا «فراگیر» است؟ اگر پاسخ مثبت باشد، باید توضیح داده شود که چگونه رسانهای مبتنی بر انتخاب فردی، فاقد پخش همزمان عمومی، بدون کنداکتور و وابسته به درخواست کاربر، ناگهان در همان طبقه حقوقی
broadcast کلاسیک قرار گرفته است. و اگر پاسخ منفی باشد، بخش مهمی از بنیان استدلال فرو میریزد.
استناد به اصول ۴۴ و ۱۷۵ قانون اساسی نیز برخلاف آنچه در پاسخ ساترا القا میشود، مسئله را حل نمیکند. اصل ۴۴، صداوسیما را در قلمرو بخش دولتی قرار میدهد؛ یعنی آن را در جایگاه یک متصدی و بازیگر اقتصادی مینشاند، نه یک تنظیمگر مستقل و بیطرف. در ادبیات حقوق تنظیمگری، تفکیک میان «متصدی» و «تنظیمگر» از بنیادیترین اصول است. نهادی که خود تولیدکننده محتوا، دارنده پلتفرم، برخوردار از بودجه عمومی و بازیگر اصلی بازار رسانه است، اگر همزمان مرجع صدور مجوز، نظارت و اعلام تخلف رقبا نیز باشد، مسئله صرفا اعمال صلاحیت نیست؛ مسئله شکلگیری تعارض منافع ساختاری است. تنظیمگر زمانی معنا دارد که بیرون از میدان رقابت بایستد، نه در مرکز آن.
اصل ۱۷۵ نیز اساسا درباره سازمان صداوسیما و نحوه اداره و نظارت بر آن سخن میگوید، نه درباره تمام اشکال رسانه در فضای مجازی. نه در متن اصل، نه در مذاکرات تدوین قانون اساسی و نه در منطق تاریخی آن، سخنی از خدمات رسانهای مبتنی بر اینترنت و نمایش خانگی وجود ندارد. توسعه قلمرو این اصل به همه اشکال محتوای آنلاین، بیش از آنکه تفسیر حقوقی باشد، توسعه نهادی صلاحیت است. در حقوق اساسی، سکوت قانون اساسی را نمیتوان با تفسیر موسع به صلاحیت انحصاری تبدیل کرد؛ بهویژه زمانی که موضوع مستقیما با آزادیهای بنیادین جامعه ارتباط دارد.
ساترا در ادامه به مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی استناد میکند و آن را «نص صریح» مینامد، اما حتی با پذیرش اعتبار هنجاری مصوبات شورا، همچنان این پرسش اساسی پابرجاست که آیا میتوان محدودسازی گسترده آزادیهای فرهنگی و رسانهای را بدون قانون عادی جامع و شفاف توجیه کرد؟ تفاوت مهمی وجود دارد میان «اعتبار مقرره» و «کفایت آن برای تحدید حقوق بنیادین». هرچند شورای عالی انقلاب فرهنگی واجد جایگاه خاص در ساختار حقوقی کشور است، اما صلاحیت آن ماهیتا سیاستگذارانه و موضوعمحور است، نه قانونگذاری عام به معنای مقرر در اصول ۷۱ و ۷۲ قانون اساسی.
به همین دلیل، حتی اگر مصوبات شورا را لازمالاتباع بدانیم، باز هم این مصوبات نمیتوانند جایگزین قانون عادی شفاف و مضیقی شوند که قرار است حدود مداخله در آزادی بیان، آزادی هنر و فعالیت رسانهای را تعیین کند. هرچه دامنه مداخله حاکمیت در حوزه آزادیهای عمومی وسیعتر شود، ضرورت اتکای آن به قانون مصرح و مضیق نیز بیشتر خواهد شد. در غیر این صورت، اصل قانونیبودن محدودیتها که از بنیادهای دولت حقوقی است، عملا تهی از معنا خواهد شد.
استناد به قوانین بودجه نیز از حیث حقوقی چندان راهگشا نیست. قانون بودجه ذاتا قانونی موقت و یکساله با کارکرد مالی است، نه ابزار تأسیس نهاد حاکمیتی و نه منشأ اعطای صلاحیت انحصاری. ذکر نام یک نهاد در تبصرههای بودجه یا پیشبینی اعتبار برای آن، در نهایت به معنای شناسایی اجرائی و مالی آن نهاد است، نه اعطای صلاحیتی که بهطور مستقیم با آزادی بیان، آزادی هنر و حقوق فرهنگی شهروندان گره خورده باشد.
درخصوص رأی شماره ۱۰۵۶۹۷۱ هیئت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری نیز باید از قرائتهای اغراقآمیز پرهیز کرد. این رأی صرفا به معنای آن است که هیئت تخصصی، دستورالعمل ساترا را در آن مقطع واجد مغایرت آشکار و صریح با قوانین ندانسته است، نه اینکه بهطور قطعی و مطلق، صلاحیت انحصاری ساترا بر نمایش خانگی را تأسیس کرده باشد. تفاوت میان «ابطالنشدن یک دستورالعمل» و «احراز صلاحیت انحصاری قانونی»، تفاوتی بنیادین است؛ بهویژه آنکه خود موضوع اختلاف، دقیقا بر سر همین پرسش است که آیا «صوت و تصویر فراگیر» شامل خدمات مبتنی بر تقاضا میشود یا خیر؟ وقتی مفهوم اصلی محل اختلاف تفسیری است، طبیعی است که رأی هیئت تخصصی نیز نتواند این اختلاف نظری را به قطعیت تقنینی تبدیل کند. حتی در متن رأی نیز استدلال اصلی بر همان نظریه تفسیری سال ۱۳۷۹ و مفهوم «پخش فراگیر» استوار شده است؛ مفهومی که خود محل اختلاف و موضوع اصلی نزاع است. بنابراین رأی هیئت تخصصی بیش از آنکه پاسخ نهایی به مسئله باشد، بازتاب همان اختلاف تفسیری موجود است.
حتی استناد به دادنامه شماره ۳۱۴۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز برخلاف آنچه در پاسخ ساترا القا میشود، پایانبخش اختلاف نیست. دیوان عدالت اداری مرجع کنترل مشروعیت مقررات اداری است، نه مرجع نهایی تعیین مرز آزادی رسانه یا توسعه صلاحیتهای انحصاری. اینکه دیوان در پروندهای خاص مقررهای را خلاف قانون تشخیص نداده، به معنای حل قطعی همه اختلافات تفسیری درباره حدود صلاحیت ساترا نیست؛ بهویژه در حوزهای که اساسا قانون جامع و صریح درباره آن وجود ندارد.
در بخش پایانی پاسخ ساترا، تلاش شده نقد حقوقی نسبت به حدود صلاحیت این نهاد، بهنوعی بیاعتنایی به قوه قضائیه تعبیر شود؛ استدلالی که بیش از آنکه حقوقی باشد، احساسی و سیاسی است. نقد یک نهاد اداری، تعرض به دستگاه قضائی نیست، بلکه دقیقا دفاع از شأن قاضی و اصل حاکمیت قانون است. قاضی صرفا دریافتکننده گزارش مقام اداری نیست؛ مرجع احراز مشروعیت همان مقام نیز هست.
استناد به ماده ۶۴ قانون آیین دادرسی کیفری نیز زمانی معنا پیدا میکند که صلاحیت مقام اعلامکننده روشن، قانونی و غیر مورد مناقشه باشد. وقتی اصل حدود صلاحیت محل اختلاف جدی حقوقی است، گزارش مقام اداری نمیتواند خودبهخود منشأ مشروعیت شود. اتفاقا شأن قاضی اقتضا میکند که چنین صلاحیتی را مستقلا و با تکیه بر اصل قانونیبودن محدودیتها، اصل تفسیر مضیق صلاحیتها و سلسلهمراتب منابع حقوقی بررسی کند.
در نهایت، پرسش اصلی همچنان پابرجاست: آیا قانون، با صراحت و شفافیت لازم، نمایش خانگی و خدمات VOD را مصداق «صوت و تصویر فراگیر» دانسته است؟ پاسخ حقوقی منصفانه آن است که خیر. آنچه امروز مشاهده میشود، بیش از آنکه محصول یک قانونگذاری شفاف باشد، نتیجه توسعه تدریجی تفسیرها برای گسترش قلمرو اقتدار اداری است.
و شاید دقیقا همینجا باید نگران شد؛ زیرا آزادیها معمولا یکباره از میان نمیروند؛ ابتدا فقط یک واژه، کمی موسعتر تفسیر میشود، بعد یک مفهوم، اندکی کشدارتر معنا میشود و سرانجام، نهادی که روزی قرار بود صرفا ناظر بر «رسانه فراگیر» باشد، آرامآرام خود را مرجع همه چیز میبیند؛ نه چون قانون صریحا چنین گفته، بلکه چون در سایه تفسیرهای موسع، اقتدار اداری آنقدر گسترش یافته که کمکم میکوشد خودِ تفسیر را جایگزین قانون کند.
