سراب خصوصی‌سازی

به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،

علی جعفری‌شهرستانی-  پژوهشگر اقتصادی

خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی در ایران از سال 1368 و در دولت سازندگی آغاز شده و تا به امروز جزء ثابتی از سیاست‌های نظام اقتصادی کشور با وجود گرایش‌های سیاسی متفاوت دولت‌ها و مجالس قانون‌گذاری بوده است. بر اساس اطلاعات موجود، تا پایان سال 1403 بالغ بر 847 هزار میلیارد تومان به قیمت جاری، سهام شرکت‌های دولتی واگذار شده که سهم بخش خصوصی از آن بسیار اندک است: بر مبنای گزارش سازمان خصوصی‌سازی، متوسط سهم بخش خصوصی از کل واگذاری‌های انجام‌شده در دوره 1403-1380 حدود 11 درصد بوده و بر اساس گزارش شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی در سال 1399 سهم بخش خصوصی واقعی از واگذاری‌ها حدودا 13 درصد است. حدود 57 درصد از واگذاری‌ها به شیوه رد دیون انجام شده و درواقع سهام شرکت‌های دولتی بابت بدهی دولت به بخش‌های عمومی غیردولتی به‌ویژه صندوق‌های بازنشستگی به آنها پرداخت شده است. حدود چهار درصد واگذاری‌ها نیز به سهام عدالت منتقل شده که در این چارچوب اگرچه مالکیت به مردم منتقل شده، اما مدیریت کماکان در اختیار دولت است. 39 درصد از کل ارزش سهام واگذارشده نیز به روش مزایده (92 درصد بلوکی) در بازار عرضه شده که قریب به 30 درصد آن توسط بخش عمومی غیردولتی خریداری شده است. درواقع در مجموع سهم بخش عمومی غیردولتی قریب به 86 درصد از کل واگذاری‌ها بوده است.

درباره خصوصی‌سازی‌های صنعت پتروشیمی نکته قابل توجه این است که تا پیش از دولت چهاردهم، بیشترین میزان واگذاری‌ها در دولت‌های نهم و دهم با سهم 67.3 درصد به قیمت ثابت 1395 بالغ بر 338 هزار میلیارد تومان انجام شده است. سهم دولت‌های یازدهم و دوازدهم 14.7درصد (حدود 74 هزار میلیارد تومان به قیمت ثابت 1395)، دولت سیزدهم 10.4درصد (حدود 52 هزار میلیارد تومان به قیمت ثابت 1395)، دولت‌های هفتم و هشتم 4.9 درصد (حدود 25 هزار میلیارد تومان به قیمت ثابت 1395) و دولت‌های پنجم و ششم 2.7 درصد (حدود 13 هزار میلیارد تومان به قیمت ثابت 1395) بوده است.

در حوزه شرکت‌های پتروشیمی نیز واگذاری‌ها از همین رویه تبعیت کرده است. قریب به 90 درصد سهام شرکت‌های واگذارشده به بخش عمومی غیردولتی (عمدتا صندوق‌های بازنشستگی) واگذار شده و بخش عمده واگذاری‌ها نیز مربوط به نیمه دوم دهه 1380 بوده است.

این شکل از واگذاری شرکت‌های پتروشیمی، آنها را با مسائل قابل توجهی مواجه کرده که از بسیاری جهات آثاری مخرب‌تر از شکل سابق اداره آنها توسط دولت دارد:

1) این شکل از واگذاری شرکت‌های پتروشیمی منجر به جدایی زنجیره‌های میان‌دستی این صنعت و تفکیک مالکیتی این زنجیره‌ها شده است: تفکیک مالکیتی واحدهای تولیدکننده پلی‌‌پروپیلن از واحدهای تولیدکننده پروپیلن یا واحدهای زنجیره اتیلن از الفین‌ها از مصادیق این ایراد در خصوصی‌سازی این صنعت است که به زنجیره‌های ارزش و کارایی سرمایه‌های ملی آسیب‌های جدی وارد کرده است. این وضعیت منجر به ایجاد رقابت‌های مخرب به جای همگرایی در خلق ارزش اقتصادی شده و منافع ملی را با خسران مواجه کرده است.

2) ازمیان‌رفتن زنجیره‌های تولید و فروش از دیگر آسیب‌های جدی خصوصی‌سازی در صنعت پتروشیمی است که مصداق بازر آن در واگذاری شرکت بازرگانی پتروشیمی مشاهده شد؛ شرکتی که از ظرفیتی قابل توجه برای خلق ارزش افزوده و برندی شناخته‌شده برخوردار بود اما با تفکیک مالکیت آن از سایر شرکت‌های تولیدی در اواخر دهه 80 عملا استفاده از توان آن به‌واسطه ایجاد تضاد منافع در زنجیره تولید و زنجیره بازرگانی بلاوجه شد.

3) تداوم کژکارکردی ساختاری شرکت‌های پتروشیمی واگذارشده به دلیل عدم اصلاح ساختار پیش از واگذاری، از دیگر آسیب‌های جدی این شکل واگذاری‌هاست: تقریبا در تمامی واگذاری‌ها، شرکت‌ها از تورم نیروی انسانی، نظامات مدیریتی و مالی کژکارکرد و... رنج برده‌اند، اما با وجود صراحت قانون، اصلاح ساختار پیش از واگذاری انجام نشده است. این امر به ویژه باتوجه به اینکه صندوق‌های بازنشستگی به واسطه بحران‌های مالی خود قادر به حل‌وفصل مشکلات مالی این بنگاه‌ها نیستند، تبعات متعددی داشته است که مهم‌ترین آنها عبارت بودند از: 1. عدم توانایی صندوق‌ها برای اصلاح ساختاری و مالی شرکت‌ها 2. عدم توانایی در تأمین نقدینگی برای پرداخت حقوق کارکنان و طلب طلبکاران شرکت‌ها 3. ناتوانی در تأمین مالی پروژه‌های در اختیار این شرکت‌ها. بررسی بیشتر حاکی از این است که با وجود صراحت قانون، اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی بر ضرورت اصلاح ساختار و مشخص‌کردن منابع آن از محل بخشی از درآمد حاصل از واگذاری‌ها، تخصیص این ردیف در عموم سال‌های گذشته صفر بوده و عملا دولت منابعی را به این منظور در نظر نگرفته است.

4) صندوق‌های بازنشستگی اگرچه نهادهایی غیردولتی محسوب می‌شوند اما به دلیل وابستگی ساختار به وزارتخانه‌های مربوطه، همواره با فشارهای قابل توجه از ناحیه سایر ذی‌نفوذان به‌ویژه ذی‌نفوذان منطقه‌ای از جمله نمایندگان مجلس، ائمه جمعه و... مواجه‌ هستند. این وضعیت منجر به ایجاد عدم تعادل ساختاری در شرکت‌های پتروشیمی شده است: جذب نیروی انسانی مازاد به میزان قابل توجه، اجرای طرح‌های توسعه‌ای بدون توجیه و فشارهای سیاسی برای تعیین مدیران عامل و اعضای هیئت‌مدیره و مدیران شرکت‌ها از میان وابستگان اشخاص و گروه‌های ذی‌نفوذ از جمله مهم‌ترین مسائل این شرکت‌ها هستند. عدم تمکین مدیران شرکت‌ها و صندوق‌های بازنشستگی نیز با توجه به مخاطراتی که از ناحیه استیضاح وزیر و یا فشار برای عزل آنان وجود دارد، عملا امکان‌پذیر نیست. بدیهی است در این شرایط مهم‌ترین اهداف خصوصی‌سازی که توانایی شرکت برای تجدید ساختار متناسب با مکانیزم عرضه و تقاضای بازار در راستای ارتقای کارایی و بهره‌وری است، محقق نخواهد شد. درواقع شرکت‌های پتروشیمی واگذارشده به بخش‌های غیردولتی-غیرخصوصی در این شرایط قادر به بهره‌مندی از مزایای نهادی بازار برای تجدید ساختار و توسعه مبتنی بر آینده تقاضای واقعی نیستند.

5) با این شکل از واگذاری‌ها، نظارت تخصصی و به نسبت کارآمد یک نهاد تنظیم‌گر (شرکت ملی صنایع پتروشیمی) که در قالب آن حداقلی از ملاحظات تخصصی به‌ویژه در زمینه انتصابات رعایت می‌شد، از میان رفت و همان‌طور که در بخش قبل اشاره شد، جای خود را به مناسبات رانتی و سفارشات ذی‌نفوذان داد. بنابراین انبوهی از افراد فاقد صلاحیت تخصصی در مناصب شرکت‌های واگذارشده روی کار آمده و این جریان اداره غیرتخصصی، با تصمیمات نادرست، راه را برای اضمحلال شرکت‌ها بیش از پیش باز کرد. نکته تأسف‌آور اینکه این افراد فاقد صلاحیت حتی بعد از عزل نیز به‌پشتوانه سابقه و رزومه‌ای که تحصیل کرده‌اند، در شرکت‌های دیگر به‌عنوان مدیر ارشد مشغول به فعالیت می‌شوند و عناصر اصلی چرخه ناکارآمدی را می‌سازند.

6) در تمامی شرکت‌های پتروشیمی واگذارشده به بخش غیردولتی-غیرخصوصی، نظام تصمیم‌گیری به دلیل بروکراسی پیچیده دچار اخلال شده و از کارایی لازم برای مواجهه با تحولات کاسته شده است. درصورتی‌که یکی از اهداف واگذاری‌ها، ارتقای کارایی در نظام تصمیم‌گیری بنگاه‌ها بوده است. در شرایط حاضر، اتخاذ تصمیمات کلان به‌ویژه در امور توسعه‌ای نیازمند تأیید ارکان شرکت، هلدینگ بالاسری، صندوق بازنشستگی مربوطه، هیئت امنای صندوق‌های بازنشستگی و در موارد ارکان بالاتر است. قابل توجه است که موازی با طی این روند، بررسی‌های نهادهای نظارتی در هر مرحله نیز صورت می‌پذیرد. این وضعیت طول دوره تصمیم‌گیری را بسیار طولانی‌مدت کرده، طوری که تبعات آن از منظر فرایندهای بروکراسی و نظارتی عمدتا از نظر مدیران شرکت دارای تبعات و هزینه‌هایی است که درمجموع عدم ورود به آن از منظر فردی، به‌صرفه‌تر است؛ بنابراین عملا بی‌تصمیمی، خروجی این وضعیت است و نتیجه آن استهلاک شرکت و عدم حفظ و گسترش توان رقابتی و تولیدی آنهاست. نکته جالب توجه اینکه این نظام سلسله‌مراتبی در دوران تصدی‌گری دولت، کوتاه‌تر و چابک‌تر بود به‌گونه‌ای که با تصویب ارکان شرکت، شرکت ملی صنایع پتروشیمی و در برخی مواقع وزارت نفت، طرح به سرانجام می‌رسید.

6) نیاز مبرم صندوق‌های بازنشستگی به تقسیم سود برای پرداخت حقوق بازنشستگان، منجر به خروج سود انباشته از شرکت‌ها شده و عملا توانایی تأمین مالی آنها را برای توسعه و نگهداشت محدود کرده است. ارزان‌ترین منبع تأمین مالی شرکت‌ها سود انباشته است چراکه نیازی به پرداخت بهره ندارد. در شرایط تقسیم سود حداکثری، شرکت‌ها برای تأمین مالی مجبور خواهند بود از نظام بانکی و یا بازار سرمایه استقراض کنند که عملا هزینه‌های مالی هنگفتی را برای آنها در پی خواهد داشت. این امر منجر به افزایش هزینه تمام‌شده طرح‌های توسعه‌ای شده و در بسیاری مواقع پروژه‌ها غیرسودآور می‌نماید. در مواقعی نیز که اجرای پروژه با وجود تحمیل هزینه‌های مالی سودآور است، دوره بازگشت سرمایه طولانی‌تر و میزان سودآوری کمتر است. لذا از جذابیت اجرای پروژه کاسته خواهد شد. درمجموع این شرایط، در کنار نکات قبل، منجر به تعلیق توسعه و حتی نگهداشت در شرکت خواهد شد.

برای اصلاح این وضعیت نخست لازم است از رد دیون ممانعت شود. با وجود اصلاح ماده 6 قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و ابلاغ ممنوعیت رد دیون در بند 4 آن، دولت هر سال در قالب لایحه بودجه از مجلس مجوز اجرای رد دیون را اخذ می‌کند و متأسفانه این رویه ناصواب کماکان ادامه دارد. لازم است از این عمل ممانعت شود.

از این گذشته بر اساس بند 3 این ماده (اصلاحی 1397) مجموع حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم سهام و عضو (کرسی در هیئت‌مدیره) در هر بنگاه اقتصادی تا سقف 40 درصد برای نهادهای غیردولتی-غیرخصوصی، که قانونا مجوز فعالیت اقتصادی دارند، مجاز است. مازاد بر این میزان می‌بایست تا سال 1400 واگذار می‌شد که این مهم متأسفانه تحقق نیافته است. بدیهی است اجرای این ماده، فضا را برای فعالیت بخش خصوصی در صنعت پتروشیمی هموار خواهد کرد.

آخرین مطالب منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.