احیای منابع درآمدی شهرداری‌ها

  لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها سرانجام با اصلاحاتی به تأیید شورای نگهبان رسید؛ قانونی که قرار است درآمدهای پایدار مدیریت شهری را افزایش دهد. سال‌هاست شهرداری‌های کشور برای تأمین مخارج خود به درآمدهایی چشم دارند که محقق‌شدن آنها هیچ ضمانتی ندارد و بیشتر بر حوزه شهرسازی و فروش تراکم و عوارض ساختمانی و تخلفات ساختمانی اتکا دارد. با این قانون اما شهرداری‌ها می‌توانند به منابع درآمدی از قبل تعیین‌شده‌ای تکیه کنند که می‌توان برایش برنامه‌ریزی کرد. هدف این قانون، کاهش سهم درآمدهای ناپایدار شهرداری‌ها مانند عوارض ساختمانی و افزایش سهم درآمدهای پایدار شامل ارزش افزوده، عوارض نوسازی ماده ۴ قانون نوسازی و سایر عوارض بهره‌برداری از خدمات شهری بوده است. هنوز از قانون مصوب رونمایی نشده است، اما بررسی‌کنندگان لایحه درآمدهای پایدار در جریان بررسی آن اعلام کرده بودند بسیاری از منابعی که شهرداری‌ها در سال‌های قبل دریافت می‌کردند، باید دوباره احیا شود.

  نکات مثبت لایحه که باید دیده شود

پروانه مافی، نماینده سابق مردم تهران در مجلس و مشاور پارلمانی شهردار در دوره پنجم مدیریت شهری، به تاریخچه تدوین این لایحه در دولت اشاره می‌کند و به «شرق» می‌گوید: لایحه در سال 1363 از سوی دولت به مجلس آمد و مقرر شد ظرف سه ماه در مجلس تصویب شود. این اتفاق در آن سال نیفتاد و این بی‌توجهی از سال 63 تا سال 95 که ما وارد مجلس شدیم، ادامه داشت. بر اساس حضور در کمیسیون شوراها و شهرداری‌ها، با شکایت و گلایه‌های متعدد شهرداری‌ها (به جهت نبود منابع درآمدی و فروش تراکم و به‌اصطلاح شهرفروشی) مواجه بودیم و اینکه حتی این نوع درآمدها نیز نمی‌تواند تأمین‌کننده نیازها باشد. در کمیسیون به این نیاز مهم شهرداری‌ها پرداختیم و آن را به صورت یک طرح در یک کمیسیون مشترک با حضور افرادی از کمیسیون‌های شوراها و شهرداری‌ها، برنامه و بودجه، اقتصاد و عمران تهیه کردیم. از هر‌کدام از این کمیسیون‌ها، نمایندگانی که علاقه‌مند بودند، به کمیسیون مشترک -‌که هیئت‌رئیسه مجلس دهم آن را تصویب کرد- وارد شدند. انتخابات هیئت‌رئیسه برگزار شد و بنده به‌عنوان رئیس کمیسیون مشترک انتخاب شدم و کار پیگیری این طرح را دنبال کردم. مدتی روی این طرح کار می‌کردیم و کار کمیسیون هم به خوبی پیش می‌رفت تا اینکه سال 97 لایحه دولت در این زمینه به مجلس آمد که ما همان لایحه را در کمیسیون مشترک مجددا ضمن تطبیق با طرح، مورد بررسی قرار دادیم و لایحه مشترکی از آن را آماده کردیم.

او ادامه می‌دهد: لایحه بعد از دقت نظر زیاد در کمیسیون مشترک، به صحن مجلس آمد و در صحن هم با دفاعی که از لایحه داشتیم،‌ توانست رأی خیلی خوبی بیاورد؛ رأی درخور ‌توجهی که کمتر لایحه‌ای در مصوبات مجلس به آن می‌رسید.

به گفته او، نکات مثبتی در این لایحه وجود دارد از‌جمله اینکه منابع درآمدی شهرداری‌ها و مصادیق آن -خصوصا از بُعد کمّی‌- توسعه پیدا کرده است، یک درصد از مالیات‌های مستقیم به شهرداری‌ها می‌رود و می‌تواند منابع درآمدی را افزایش دهد و همچنین نرخ عوارض نوسازی افزایش داده شده که این هم مثبت است. ضمانت اجرائی عدم‌ پرداخت عوارض شهرداری‌ها در قالب جریمه تقویت شده که گفته شده سالی دو درصد است که سطح نهایی آن 24 درصد تعیین شده که شایان تأمل است.

سرانجام این لایحه از گذرگاه مجلس عبور کرد و به شورای نگهبان رفت. البته این نکته را نباید فراموش کرد که لایحه نسبت به چیزی که در مجلس دهم تصویب شد، با تغییراتی روبه‌رو شد که مهم‌ترین این تفاوت‌ها در ماده 4 لایحه است. مافی با اشاره به اینکه در شورای نگهبان مخالفت‌هایی با بعضی از بندهای این مصوب شد، می‌گوید: یکی از بندهای مورد مخالفت شورای نگهبان، ماده 4 بود که در آن به اختیارات شوراها درخصوص تصویب عوارض و تعیین خدمات می‌پرداخت و این اختیاراتی بود که ما در لایحه به شوراها داده بودیم. با تغییراتی که در نظر داشتند، لایحه دوباره به مجلس برگشت و کمیسیون مشترک مجددا برای اصلاحات وارد شور و مشورت شد.

او در توضیح بیشتر درباره ماده 4 می‌گوید: به موجب بند الف ماده 4 این لایحه، شوراها می‌توانستند عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن را تعیین کنند و در حقیقت شهرداری‌ها به‌راحتی با ارتباط با شورای عالی استان‌ها و شوراها می‌توانستند عوارض و بهای خدمات را تعیین کنند و این‌گونه روند انجام کارها سریع‌تر و راحت‌تر می‌شد. با مخالفت شورای نگهبان، تغییراتی در آن ایجاد شد؛ به این ترتیب که عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن را شوراها تعیین می‌کنند، ولی با تأیید شورای عالی استان‌ها و تصویب وزیر کشور قانونی و اجرائی می‌شد و از سویی وظیفه تصویب عوارض محلی توسط شوراهای شهر تقریبا حذف شد.

مافی معتقد است این تغییر از یک جهت مفید است و از یک جهت مشکلاتی را برای اداره شهرداری‌ها به‌ وجود می‌آورد. بر اساس این قانون، اختیار در وضع عوارض و بهای خدمات از شوراها سلب شده و در نظر نهایی شخص وزیر کشور متمرکز شده است. حال باید ببینیم این تمرکزگرایی وسیع که در این زمینه صورت می‌گیرد، چقدر می‌تواند گره‌گشا باشد.

او اضافه می‌کند:هزارو 250 شهرداری در کل کشور داریم؛ آیا وزیر کشور که 90 درصد وقتش در حوزه سیاسی و مشکلاتی که در مجموعه‌ بخش‌های مختلف کشور وجود دارد، صرف می‌شود، این فرصت را دارد که به تعیین عوارض و بهای خدمات این هزارو 250 شهرداری رسیدگی کند؟ به‌طور کلی وزیر کشور می‌تواند روی مصادیق محلی‌بودن در کل کشور تصمیم‌گیری نهایی داشته باشد؟ آن‌هم در شرایطی که کل اختیارات محلی در کل کشور به وزیر کشور محول شده است؟

به گفته مافی در 9 بند ذیل ماده 4 لایحه هم شرایط وضع عوارض و بهای خدمات تعریف‌شده و عدول از آنها مشمول مجازات درجه 6 ماده 19 قانون مجازات اسلامی است. این قابل‌توجه است که شوراها اگر عوارضی را قبلا وضع کردند و در دیوان باطل شده، اگر مجددا وضع کنند و باطل شود، جرم‌انگاری می‌شود و مجازات آن هم مجازات درجه 6 ماده 19 قانون مجازات اسلامی است که به نظر می‌آید بسیار هم سنگین باشد. شوراها نهاد تأمینی هستند و در حقیقت با این شرایط دیگر نمی‌توانند در تصمیمات اختیاری داشته باشند و اختیار قانون‌گذاری‌شان از آنها سلب می‌شود.

  تداوم یا تغییر وضع موجود؟

مجید فراهانی رئیس کمیته برنامه و بودجه شورای شهر پنجم نیز با اشاره به اینکه در دهه 50 تا سال 60 تقریبا نیمی از بودجه شهرداری‌های کشور توسط دولت تأمین می‌شد و از سال 63 به بعد حذف شد و شهرداری‌ها به سمت این رفتند که به لحاظ مالی خودکفا شوند؛ به «شرق» می‌گوید: در عمل تصویب نهایی لایحه درآمدهای شهرداری که تاکنون به تعویق افتاده بود، آن هم بعد از چند سال رفت و برگشت میان شورای نگهبان و مجلس، نویدبخش این است که تکلیف شهرداری‌ها از حیث درآمدها و شوراها از حیث وضع ردیف‌های درآمدی مشخص شده است.

او ادامه می‌دهد: تنظیم‌کنندگان لایحه و تصویب‌کنندگان آن در مجلس اهدافی را برای این لایحه برمی‌شمارند از جمله اینکه برای افزایش درآمد شهرداری‌ها یک‌سری راهکار مانند سامان‌دهی وضع عوارض توسط شوراها، اصلاح نرخ عوارض نوسازی، افزایش ضمانت وصول، تعیین تکلیف مطالبات شهرداری‌ها و همچنین تعریف مدل‌های مختلف و متنوع مشارکت و سرمایه‌گذاری و ایجاد مشوق‌های لازم برای جلب مشارکت سرمایه‌گذار در شهرها را با معرفی منابع درآمدی جدید انجام دادند؛ اما با لایحه‌ای که تصویب شده اگرچه در نهایت شهرداری‌ها دارای یک لایحه رسمی و یک قانون رسمی برای درآمدهایشان شدند، این لایحه از کارآمدی لازم برای تعیین تکلیف درآمد شهرداری برخوردار نیست.

به گفته فراهانی اتفاقی که در چهار دهه گذشته افتاده این است با توجه به اینکه کمک‌های دولتی به شهرداری‌ها به‌ویژه شهرداری کلان‌شهرها از 50 درصد به کمتر از پنج درصد کاهش یافته و سهم عوارض نوسازی هم از 35 درصد به دو درصد در بودجه کاهش پیدا کرده، بنابراین شهرداری‌ها برای آنکه بتوانند خود را اداره کنند چاره‌ای نداشتند تا درآمدهای خودشان را روی ساخت‌وسازهای شهری متمرکز کنند و با فروش تراکم، تغییر کاربری و درآمدهای شهرسازی تلاش کردند این خلأ درآمدی خود را پر کنند؛ یعنی اینکه بند ناف بودجه را از دولت بریدیم و به دوش خود شهرداری انداختیم که شهرداری‌ها را به سمتی برد که درآمدهای خود را از منابع دیگر تأمین کنند.

او یادآوری می‌کند: بار توسعه حمل‌ونقل عمومی از جمله مترو و اتوبوس را بر این هزینه‌ها بیفزایید. مترو در شهر تهران در زیرمجموعه وزارت کشور راه‌اندازی شد اما بعد از اینکه معلوم شد این توسعه، هزینه‌های بسیار زیادی دارد، به دوش شهرداری تهران افتاد. در ادامه هم حمایت‌های لازم و مقتضی برای توسعه حمل‌ونقل عمومی از سوی دولت اتفاق نیفتاد و در این مصوبه نیز جای این مسئله همچنان خالی است.

فراهانی با اشاره به اینکه این لایحه که از سوی شورای نگهبان بعد از چند بار رفت و برگشت برای تصویب نهایی به مجلس ابلاغ شد می‌گوید: پس از اصلاحات متعدد باید بررسی کرد که آیا این قانون می‌تواند شهرداری‌ها را از حیث درآمدهای ناشی از پروانه ساخت‌وساز بی‌نیاز کند، آنها را به سمت ردیف‌های درآمدی جایگزین سوق دهد و مشکلات حادشان را برطرف کند یا خیر؟

او در نقد قانونی که به تأیید شورای نگهبان رسیده نیز می‌گوید: اولین مسئله این است که حق وضع و وصول عوارض که در قانون شوراها به صراحت به عنوان یک حق شوراهای شهر گذاشته شده و شوراها با وضع عوارض شهری بخش مهمی از درآمدهای شهری را محقق می‌کردند، در این قانون وضع عوارض شهری را منوط کردند به اینکه شوراها وقتی قوانین، لوایح و طرح‌هایی را برای عوارض تصویب کردند باید در سلسله‌مراتب به شورای عالی استان‌ها برود و شورای عالی استان‌ها هم پس از اینکه تصویب کرد باید به تأیید وزارت کشور برسد، همچنان بحث تعیین تکلیف، کنترل و نظارت نهایی‌شدن وضع عوارض شهری و اجازه‌دادن برای این کار به دولت واگذار شده؛ یعنی حقی که شوراها به‌عنوان نمایندگان مردم برای وضع عوارض دارند در این لایحه با پیچ‌وخم‌های زیاد به دولت واگذار شده است.

این لایحه خلاقیت‌های چندانی به منظور تأمین درآمدهای جدید برای شهرداری‌ها ندارد و فرصت چندانی برای شهرداری به منظور تأمین مالی ایجاد نکرده است؛ به‌ویژه از تجارب جهانی برای تأمین مالی شهرها که امروز در دسترس ماست در این لایحه کمتر مطلبی می‌بینیم؛ به‌طور مثال 90 درصد مالیات بر خانه‌های خالی که می‌شود به شهردار‌‌ها واگذار کرد؛ چون ابزار تشخیص این خانه‌های خالی به دست شهرداری‌هاست این کار می‌توانست از دولت به شهرداری‌ها واگذار شود و شهرداری‌ها این مالیات را وصول کنند و 10 درصدش به دولت و 90 درصد به شهرداری‌ها برسد و می‌توانست تحول خوبی در درآمدهای شهری ایجاد کند. یا سوختی که خودروها می‌سوزانند و گازوئیل و بنزین که بخش زیادی از آلودگی هوای کلان‌شهرها را ایجاد می‌کند. درصدی از فروش سوخت در شهرها می‌توانست به شهرداری‌ها برای گسترش حمل‌ونقل عمومی و کاهش آلودگی هوا اختصاص یابد. در بحث حمل‌ونقل عمومی شهر تهران به 250 کیلومتر دیگر خط مترو نیاز دارد و همچنین نیاز به دوهزار واگن آماده دارد برای اینکه بتواند سرفاصله قطارها را کم کند که اینها هزینه هنگفتی را می‌طلبد. با هزینه‌های امروز هزینه هر واگن 20 میلیارد تومان است که تأمین مالی اینها و حل دو مشکل اصلی شهر که بحث گسترش حمل‌ونقل عمومی و کاهش آلودگی هواست در این لایحه جایگاه چندانی ندارد.

او اضافه می‌کند: یکی از مسائلی که در این لایحه می‌توانست به آن پرداخته شود و بخش عمده‌ای از مشکلات شهرداری‌ها را حل کند، مسئله تعیین تکلیف وصول بهای خدمات و عوارضی است که در طلب شهرداری‌هاست؛ اما شهرداری‌ها ابزاری برای وصولش ندارند. دولت از طریق قبوض آب، برق، تلفن، گاز و... می‌توانست به شهرداری‌ها –به‌خصوص شهرداری در کلان‌شهرها- برای وصول این درآمدها کمک کند. در‌حال‌حاضر حدود شش هزار میلیارد تومان عوارض عقب‌مانده خدمات پسماند است که شهرداری هیچ تضمین و هیچ ابزاری برای وصولش در اختیار ندارد. می‌شد در این لایحه دولت با هماهنگی به شهرداری‌ها برای تضمین وصول عوارض شهری یاری رساند.

به گفته او از مهم‌ترین تجارب جهانی برای بحث تأمین مالی شهرها مسئله وضع شارژ شهری و واگذاری مالیات بر نقل‌و‌انتقالات به شهرداری‌هاست که جای این مسئله نیز خالی است. اگر بخواهم قضاوت کنم عملا شاهد این خواهیم بود که همچنان بیماری مزمن تراکم‌فروشی و تأمین مالی شهرها از طریق درآمدهای شهرسازی با وجود یک گام به جلویی که با تصویب این قانون برداشته‌ایم، تداوم پیدا می‌کند.

اقتصاد شهری به‌شدت به اقتصاد ملی وابسته است و در شرایطی که اقتصاد ملی پر‌رونق نباشد و شاهد یک اقتصاد رانتی، اقتصاد توأم با رکود و اقتصاد دولتی باشیم و تا زمانی که تولید، تجارت، گردشگری و خلق ثروت در جامعه شکل نگیرد و اقتصاد ملی متأثر از تحریم‌ها و عوامل متعدد مدیریتی باشد، طبیعی است که وضع بد اقتصاد ملی تأثیر خود را بر اقتصاد شهرها خواهد گذاشت و به‌همین‌دلیل پکیج اقتصاد ملی و اقتصاد محلی باید در نظر گرفته شود. واگذاری اختیارات اداره شهرها از سوی دولت به شهرها و رفتن به سمت اداره یکپارچه شهرها و تفکیک اقتصاد محلی از اقتصاد ملی یکی از مهم‌ترین راهکارهایی است که می‌شود برای حل مشکلات مالی شهرها دنبال شود. امیدواریم بتوانیم از تجارب جهانی درس بگیریم و بیش‌از‌پیش به سمت اداره یکپارچه شهرها و واگذاری اختیارات دولتی به شهرداری‌ها برای حل مشکلات‌شان برویم.

  بی‌نیازی شهرداری‌ها از درآمدهای شهری؟

ناصر امانی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر ششم، هم درخصوص قانون مصوبه درآمدهای پایدار می‌گوید: ظاهرا تغییری که در جریان تأیید این قانون رخ داده، این است که تأیید نرخ عوارضی را که سالانه شوراهای شهر در کشور وضع می‌کنند، از فرمانداری گرفتند و به شورای عالی استان‌ها و وزارت کشور دادند که اگر این اتفاق افتاده باشد، یک روند بوروکراسی جدی ایجاد می‌کند؛ چرا‌که شورای عالی استان‌ها باید عوارض هزارو 200 شهر را بررسی کند و با قوانین تطبیق دهد و تأیید کند که زمان‌بر است و به‌همین‌دلیل هم بودجه سالانه را از دی‌ماه به آذر‌ماه یعنی دو ماه عقب کشیدند.

او تأکید می‌کند: البته این مواردی است که شنیده‌ایم و باید اجازه دهیم قانون بیاید و رسما ابلاغ شود و آن‌گاه می‌توانیم درمورد آن اظهارنظر کنیم.

امانی هم مانند فراهانی چندان به تأثیرگذاری قانون مصوب درباره بی‌نیازی شهرداری‌ها از درآمدهای حوزه شهری خوش‌بین نیست و می‌گوید: تصور کارشناسان حوزه مدیریت شهری این است که این قانون به‌هیچ‌عنوان نمی‌تواند درآمدهای پایداری را که در ابتدای طرح آن به دولت رفت، تأمین کند و به‌هیچ‌عنوان جایگزین آن نخواهد شد؛ ضمن آنکه بعید است این قانون مسیر شهرها را از فروش فضای شهر به درآمدهای پایدار تغییر بدهد و این برآورد بدبینانه‌ای است که قبل از اینکه قانون آن بیاید، انجام می‌گیرد. باید قانون بیاید و بعد درباره آن اظهارنظر کنیم.

  این قانون نیازمند گذشت زمان است

اما احمد صادقی، عضو دیگر کمیسیون برنامه و بودجه شورای ششم شهر تهران، به تصویب این قانون و تأثیر‌گذاری‌اش در حوزه افزایش درآمدهای شهرداری‌ها امیدوار است و می‌گوید: تصویب این قانون، اتفاق بسیار خوبی بوده و گستره درآمدها را برای مدیریت شهری بیشتر کرده است. بر‌اساس قانون هم شورای شهر و هم شورای بخش باید عناوین درآمدی خود را به تأیید شورای عالی و وزارت کشور برسانند؛ یعنی باید همه شوراهای شهر و شوراهای بخش بر‌اساس این مصوبه مجلس درآمدهای خود را احصا کنند و جداول خود را ارسال کرده و همه‌ساله بر‌اساس‌آن به شورای عالی استان‌ها و وزارت کشور تأیید و ابلاغ کنند. قضاوت نتیجه‌بخشی این قانون قدری زود است. اصل قانون در راستای افزایش درآمدهای پایدار است تا شهرداری‌ها به شهر‌فروشی و تراکم‌فروشی روی نیاورند و اینکه چنین مصوبه‌ای ما را به اینجا می‌رساند، نیازمند زمان است و باید زمان را لحاظ کنیم؛ اما اصل بر این است که چنین اتفاقی بیفتد.

لایحه «درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» برای تقویت بنیه مدیریت شهری و روستایی و شناسایی درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از سوی وزارت کشور تهیه و پس از 37 سال کلیات و جزئیات آن در آذر‌ماه سال 1398 به تصویب مجلس رسید.

به گفته تنظیم‌کنندگان لایحه درآمدهای پایدار، در این لایحه برای افزایش درآمد شهرداری‌ها، راهکارهایی مانند ساماندهی وضع عوارض از سوی شوراهای شهرها، اصلاح نرخ عوارض نوسازی و افزایش ضمانت وصول آن، تعیین تکلیف مطالبات شهرداری‌ها، تعریف مدل‌های مختلف و متنوع مشارکت و سرمایه‌گذاری و ایجاد مشوق‌های قانونی لازم برای جلب مشارکت سرمایه‌گذاران در شهرها، معرفی منابع درآمدی جدید که منشأ قانونی داشته؛ ولی از کارآمدی لازم برخوردار نبوده و نیز اصلاح مکانیسم پرداخت درآمدهای قانونی شهرداری‌ها به حساب آنان و شفافیت‌بخشی به امور هزینه‌ای آنان چاره‌اندیشی شده‌ است.

اما با تغییراتی که در جریان بررسی لایحه در کمیسیون‌های زیر‌بنایی دولت و مجلس ایجاد شد و در نهایت در رفت‌و‌برگشت‌ها میان مجلس و شورای نگهبان کارشناسان چندان به اثر‌گذاری بالای این قانون خوش‌بین نیستند.