نگاهي بر «نظارت استصوابي»

براي مجموعه فعاليت‌هايي که نهادهاي ناظر به‌منظور اطمينان از اجراي دقيق و صحيح فرايند انتخابات در انطباق با قوانين انجام مي‌دهند، از حيث ضمانت اجرا دو فرض نظارت اطلاعي و نظارت استصوابي قابل تصور است. در فرض نظارت اطلاعي، نهاد ناظر صرفا از اعمال و فعاليت‌هاي مجريان انتخابات و همه‌پرسي مطلع مي‌شود و سپس بدون داشتن حق تأييد يا رد، در صورت مشاهده تخلف به مقامات ذي‌صلاح ديگر اطلاع مي‌دهد. درحالي‌که در فرض نظارت استصوابي نهادهاي مجري فرايند انتخابات و همه‌پرسي داراي صلاحيت تأييد و رد اقدامات مجريان بوده و هرگونه عمل انجام‌شده که با نظر مقام ناظر مخالف باشد، غيرقانوني و فاقد اعتبار و اثر حقوقي است؛ براي نمونه چنانچه نهاد ناظر بر انتخابات در فرايند اخذ رأي تخلفاتي مانند خريد و فروش رأي يا تهديد و تطميع رأي‌دهندگان را مشاهده كند، درصورتي‌كه صلاحيت نظارت استصوابي را داشته باشد، مي‌تواند با بررسي موضوع، ادامه روند برگزاري انتخابات را متوقف و آرائي را كه مبتني بر تخلفات به ‌دست ‌آمده است، ابطال کند؛ اما در فرضي كه نهاد ناظر داراي صلاحيت نظارت اطلاعي است، پس از مشاهده تخلفات، صرفا موظف است موضوع را به ساير نهادهاي قانوني اطلاع دهد و نمي‌تواند در روند برگزاري انتخابات دخالت کند.
درباره سابقه‌ نظارت استصوابي شوراي نگهبان بايد بيان کرد كه هرچند پيش از صدور نظريه‌ تفسيري شوراي نگهبان از اصل «99» قانون اساسي، اصطلاح نظارت استصوابي به‌وسيله‌ قانون‌گذار عادي در قوانين مرتبط با انتخابات ذکر نشده بود، اما در قوانين و مقررات مختلف بر وجود صلاحيت نظارت استصوابي شوراي نگهبان در فرايند انتخابات تأکيد شده بود. دراين‌باره بايد گفت با وجود عدم تصريح به لفظ نظارت استصوابي، اين موضوع که نهادهاي مجري فرايند انتخابات و همه‌پرسي بايد با تصويب نهاد شوراي نگهبان عمل کنند و هرگونه عمل انجام‌شده که بدون تأييد نهاد ناظر باشد، غيرقانوني و فاقد اعتبار و اثر حقوقي است، در موضوعات مختلف و در قوانين گوناگون مرتبط با انتخابات مورد اشاره قرار گرفته بود. در حقيقت قانون‌گذار در قوانين مختلف بدون استفاده از اصطلاح «نظارت استصوابي»، حدودي از صلاحيت‌هاي نظارتي را براي شوراي نگهبان طراحي کرده بود كه بيانگر استصوابي‌بودن نظارت شوراي نگهبان بر فرايند انتخابات بود. در همه قوانين و مقررات مرتبط با انتخابات‌هاي خبرگان رهبري، مجلس شوراي اسلامي و رياست‌جمهوري بر این امر تأكيد شده بود؛ براي نمونه اولين قانون درباره صلاحيت نظارتي شوراي نگهبان بر انتخابات‌ها در نظام جمهوري اسلامي ايران «قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي» مصوب 3/7/1359 مصوب كميسيون داخلي مجلس شوراي اسلامي است. ماده «20» اين قانون مقرر مي‌داشت: «چون طبق قانون اساسي نظارت بر انتخابات با شوراي نگهبان است، هر قانون و آيين‌نامه و هر گونه تصميم و نظارت كه معارض يا مخالف با نظارت و تصميم شوراي نگهبان باشد، اعتبار قانوني ندارد». براساس اين ماده هر تصميم، اقدام، قانون و مقرره‌اي كه مخالف با تصميم شوراي نگهبان در امر نظارت بر انتخابات باشد، اعتبار قانوني ندارد. اين عبارت دقيقا بيان‌کننده مفهوم نظارت استصوابي است. به ‌عبارت ديگر قانون‌گذار بدون استفاده از لفظ نظارت استصوابي، صلاحيت تأييد و رد همه اقدامات و تصميمات انتخاباتي را به نهاد ناظر واگذار کرده بود. مضاف بر حكم كلي بيان‌شده كه شامل همه فرايندهاي ناظر بر انتخابات و همه‌پرسي مي‌‌شود، درباره برخي از فرايندها نيز به‌طور خاص بر صلاحيت نظارت استصوابي شوراي نگهبان بر آن فرايند تأكيد شده است. «قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي» (مصوب 9/5/1365) نيز درباره نظارت اين نهاد بر نحوه برگزاري انتخابات مجلس شوراي اسلامي و انطباق آن با قوانين و مقررات مربوطه، صلاحيت ابطال و توقف انتخابات را به شوراي نگهبان اعطا کرده است.
علاوه بر اين براساس «قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي» (مصوب 1362) هيئت‌هاي اجرائي در مواردي كه پس از بررسي شكايات و گزارش‌ها تشخيص دهند، امور انتخابات در يك يا چند شعبه از جريان عادي خارج شده و صحيح انجام نشده، صرفا هنگامي مي‌توانند اقدام به ابطال آرا کنند كه ناظران شوراي نگهبان تخلفات انجام شده را تأييد کنند و در غير اين صورت امكان ابطال انتخابات وجود ندارد. در اين راستا ماده «14» قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مقرر مي‌دارد نظر شوراي نگهبان درباره ابطال يا توقف فرايند انتخابات قطعي و لازم‌الاجراست و علاوه بر اين هيچ مقام و مرجع ديگري حق توقف يا ابطال انتخابات را ندارد. علاوه بر اين، تأييد نهايي صحت انتخابات مجلس شوراي اسلامي نيز بر عهده شوراي نگهبان قرار داشت. بر اين اساس شوراي نگهبان در مقام اعمال نظارت بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي پس از نظارت بر همه فرايندهاي انتخاباتي چنانچه اعمال و تصميم‌های مجريان را مطابق با قوانين انتخاباتي تشخيص مي‌داد، انتخابات را تأييد و مقدمات صدور اعتبارنامه را فراهم مي‌كرد و در غير اين صورت حق ابطال انتخابات را داشت.
«قانون انتخابات رياست‌جمهوري اسلامي ايران» (مصوب 5/4/1364) نيز بر صلاحيت نظارتي شوراي نگهبان بر اين انتخابات تأكيد کرده است. ماده (8) اين قانون مقرر مي‌داشت: «نظارت بر انتخابات رياست‌جمهوري برعهده شوراي نگهبان مي‌باشد. اين نظارت عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است». ماده (80) و (82) اين قانون درباره رسيدگي به شکايات انتخاباتي و ماده (7) «قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات رياست‌جمهوري اسلامي ايران» (مصوب 1364) درباره قطعي و لازم‌الاجرا‌بودن نظر شوراي نگهبان و توقف و ابطال انتخابات، نظر شوراي نگهبان را لازم‌الاتباع و قطعي مي‌دانست. بر‌اساس اين مواد شوراي نگهبان در فرايند انطباق عملكرد مجريان با قوانين مرتبط با انتخابات رياست‌جمهوري، مستند به گزارش‌هاي واصله از ناظران خود در سراسر كشور يا در مقام بررسي شكايات، چنانچه روند برگزاري فرايندهاي انتخاباتي را مطابق با معيارهاي قانون تشخيص ندهد، حق توقف و ابطال انتخابات را دارد و نظر شوراي نگهبان در‌اين‌باره قطعي و لازم‌الاجرا‌ است. ضمنا تأييد نهايي نتيجه انتخابات پس از بررسي و كسب اطمينان از برگزاري قانوني انتخابات بر‌عهده شوراي نگهبان قرار داده شده بود. مطالعه صلاحيت‌هاي مذكور اعم از بررسي شكايات و اختيار توقف يا ابطال انتخابات و صلاحيت تأييد نهايي انتخابات بيان‌کننده وجود مفهوم نظارت استصوابي شوراي نگهبان بر انتخابات رياست‌جمهوري پيش از نظريه تفسيري است.
قوانين و مقررات مربوط به انتخابات خبرگان نيز عملکرد مجريان در فرايند‌هاي گوناگون انتخاباتي را منوط به تصويب نهاد ناظر مي‌دانست. بر‌اساس ماده (73) «قانون انتخابات و آيين‌نامه داخلي مجلس خبرگان مربوط به اصول پنجم و صد‌و‌هفتم و صد‌و‌هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران» (مصوب مورخ 18/7/1361 فقهاي شوراي نگهبان) همه‌ نظرات و تصميمات شوراي نگهبان كه به وزارت کشور و هيئت مرکزي نظارت بر انتخابات ابلاغ مي‌شود، قطعي و لازم‌الاجرا است. بر‌اساس‌این امكان تخطي از نظرات شوراي نگهبان در هيچ‌يك از فرايندهاي انتخاباتي انتخابات مجلس خبرگان رهبري وجود نداشته و نظارت نهاد ناظر داراي ضمانت اجرا بوده است. براي نمونه توقف يا ابطال انتخابات از‌جمله صلاحيت‌هايي بود كه مبتني بر مفهوم صلاحيت نظارت استصوابي بر انتخابات به شوراي نگهبان اعطا شده بود. علاوه‌بر‌اين صلاحيت تأييد صحت نهايي انتخابات و صدور اعتبارنامه منتخبان نيز به شوراي نگهبان داده شده بود كه اين نهاد در صورت مشاهده فرايندهاي خلاف قانون اين صلاحيت را داشت كه انتخابات را تأييد نكند و از صدور اعتبارنامه خودداري کند. ذكر اين نكته ضروري است كه مبتني بر قانون انتخابات و آيين‌نامه داخلي مجلس خبرگان مربوط به اصول پنجم و صد‌و‌هفتم و صد‌و‌هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي، نظارت بر انتخابات خبرگان بر طبق «قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي» مصوب سوم مهر 59 كميسيون امور داخلي مجلس شوراي اسلامي انجام مي‌شد كه در اين قانون نيز به اعتبار‌نداشتن تصميمات و اقدامات مغاير با نظر شوراي نگهبان تصريح شده و ماده (20) اين قانون مقرر مي‌داشت: «هر قانون و آيين‌نامه و هر‌گونه تصميم و نظارت كه معارض يا مخالف با نظارت و تصميم شوراي نگهبان باشد، اعتبار قانوني ندارد».

براي مجموعه فعاليت‌هايي که نهادهاي ناظر به‌منظور اطمينان از اجراي دقيق و صحيح فرايند انتخابات در انطباق با قوانين انجام مي‌دهند، از حيث ضمانت اجرا دو فرض نظارت اطلاعي و نظارت استصوابي قابل تصور است. در فرض نظارت اطلاعي، نهاد ناظر صرفا از اعمال و فعاليت‌هاي مجريان انتخابات و همه‌پرسي مطلع مي‌شود و سپس بدون داشتن حق تأييد يا رد، در صورت مشاهده تخلف به مقامات ذي‌صلاح ديگر اطلاع مي‌دهد. درحالي‌که در فرض نظارت استصوابي نهادهاي مجري فرايند انتخابات و همه‌پرسي داراي صلاحيت تأييد و رد اقدامات مجريان بوده و هرگونه عمل انجام‌شده که با نظر مقام ناظر مخالف باشد، غيرقانوني و فاقد اعتبار و اثر حقوقي است؛ براي نمونه چنانچه نهاد ناظر بر انتخابات در فرايند اخذ رأي تخلفاتي مانند خريد و فروش رأي يا تهديد و تطميع رأي‌دهندگان را مشاهده كند، درصورتي‌كه صلاحيت نظارت استصوابي را داشته باشد، مي‌تواند با بررسي موضوع، ادامه روند برگزاري انتخابات را متوقف و آرائي را كه مبتني بر تخلفات به ‌دست ‌آمده است، ابطال کند؛ اما در فرضي كه نهاد ناظر داراي صلاحيت نظارت اطلاعي است، پس از مشاهده تخلفات، صرفا موظف است موضوع را به ساير نهادهاي قانوني اطلاع دهد و نمي‌تواند در روند برگزاري انتخابات دخالت کند.
درباره سابقه‌ نظارت استصوابي شوراي نگهبان بايد بيان کرد كه هرچند پيش از صدور نظريه‌ تفسيري شوراي نگهبان از اصل «99» قانون اساسي، اصطلاح نظارت استصوابي به‌وسيله‌ قانون‌گذار عادي در قوانين مرتبط با انتخابات ذکر نشده بود، اما در قوانين و مقررات مختلف بر وجود صلاحيت نظارت استصوابي شوراي نگهبان در فرايند انتخابات تأکيد شده بود. دراين‌باره بايد گفت با وجود عدم تصريح به لفظ نظارت استصوابي، اين موضوع که نهادهاي مجري فرايند انتخابات و همه‌پرسي بايد با تصويب نهاد شوراي نگهبان عمل کنند و هرگونه عمل انجام‌شده که بدون تأييد نهاد ناظر باشد، غيرقانوني و فاقد اعتبار و اثر حقوقي است، در موضوعات مختلف و در قوانين گوناگون مرتبط با انتخابات مورد اشاره قرار گرفته بود. در حقيقت قانون‌گذار در قوانين مختلف بدون استفاده از اصطلاح «نظارت استصوابي»، حدودي از صلاحيت‌هاي نظارتي را براي شوراي نگهبان طراحي کرده بود كه بيانگر استصوابي‌بودن نظارت شوراي نگهبان بر فرايند انتخابات بود. در همه قوانين و مقررات مرتبط با انتخابات‌هاي خبرگان رهبري، مجلس شوراي اسلامي و رياست‌جمهوري بر این امر تأكيد شده بود؛ براي نمونه اولين قانون درباره صلاحيت نظارتي شوراي نگهبان بر انتخابات‌ها در نظام جمهوري اسلامي ايران «قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي» مصوب 3/7/1359 مصوب كميسيون داخلي مجلس شوراي اسلامي است. ماده «20» اين قانون مقرر مي‌داشت: «چون طبق قانون اساسي نظارت بر انتخابات با شوراي نگهبان است، هر قانون و آيين‌نامه و هر گونه تصميم و نظارت كه معارض يا مخالف با نظارت و تصميم شوراي نگهبان باشد، اعتبار قانوني ندارد». براساس اين ماده هر تصميم، اقدام، قانون و مقرره‌اي كه مخالف با تصميم شوراي نگهبان در امر نظارت بر انتخابات باشد، اعتبار قانوني ندارد. اين عبارت دقيقا بيان‌کننده مفهوم نظارت استصوابي است. به ‌عبارت ديگر قانون‌گذار بدون استفاده از لفظ نظارت استصوابي، صلاحيت تأييد و رد همه اقدامات و تصميمات انتخاباتي را به نهاد ناظر واگذار کرده بود. مضاف بر حكم كلي بيان‌شده كه شامل همه فرايندهاي ناظر بر انتخابات و همه‌پرسي مي‌‌شود، درباره برخي از فرايندها نيز به‌طور خاص بر صلاحيت نظارت استصوابي شوراي نگهبان بر آن فرايند تأكيد شده است. «قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي» (مصوب 9/5/1365) نيز درباره نظارت اين نهاد بر نحوه برگزاري انتخابات مجلس شوراي اسلامي و انطباق آن با قوانين و مقررات مربوطه، صلاحيت ابطال و توقف انتخابات را به شوراي نگهبان اعطا کرده است.
علاوه بر اين براساس «قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي» (مصوب 1362) هيئت‌هاي اجرائي در مواردي كه پس از بررسي شكايات و گزارش‌ها تشخيص دهند، امور انتخابات در يك يا چند شعبه از جريان عادي خارج شده و صحيح انجام نشده، صرفا هنگامي مي‌توانند اقدام به ابطال آرا کنند كه ناظران شوراي نگهبان تخلفات انجام شده را تأييد کنند و در غير اين صورت امكان ابطال انتخابات وجود ندارد. در اين راستا ماده «14» قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مقرر مي‌دارد نظر شوراي نگهبان درباره ابطال يا توقف فرايند انتخابات قطعي و لازم‌الاجراست و علاوه بر اين هيچ مقام و مرجع ديگري حق توقف يا ابطال انتخابات را ندارد. علاوه بر اين، تأييد نهايي صحت انتخابات مجلس شوراي اسلامي نيز بر عهده شوراي نگهبان قرار داشت. بر اين اساس شوراي نگهبان در مقام اعمال نظارت بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي پس از نظارت بر همه فرايندهاي انتخاباتي چنانچه اعمال و تصميم‌های مجريان را مطابق با قوانين انتخاباتي تشخيص مي‌داد، انتخابات را تأييد و مقدمات صدور اعتبارنامه را فراهم مي‌كرد و در غير اين صورت حق ابطال انتخابات را داشت.
«قانون انتخابات رياست‌جمهوري اسلامي ايران» (مصوب 5/4/1364) نيز بر صلاحيت نظارتي شوراي نگهبان بر اين انتخابات تأكيد کرده است. ماده (8) اين قانون مقرر مي‌داشت: «نظارت بر انتخابات رياست‌جمهوري برعهده شوراي نگهبان مي‌باشد. اين نظارت عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است». ماده (80) و (82) اين قانون درباره رسيدگي به شکايات انتخاباتي و ماده (7) «قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات رياست‌جمهوري اسلامي ايران» (مصوب 1364) درباره قطعي و لازم‌الاجرا‌بودن نظر شوراي نگهبان و توقف و ابطال انتخابات، نظر شوراي نگهبان را لازم‌الاتباع و قطعي مي‌دانست. بر‌اساس اين مواد شوراي نگهبان در فرايند انطباق عملكرد مجريان با قوانين مرتبط با انتخابات رياست‌جمهوري، مستند به گزارش‌هاي واصله از ناظران خود در سراسر كشور يا در مقام بررسي شكايات، چنانچه روند برگزاري فرايندهاي انتخاباتي را مطابق با معيارهاي قانون تشخيص ندهد، حق توقف و ابطال انتخابات را دارد و نظر شوراي نگهبان در‌اين‌باره قطعي و لازم‌الاجرا‌ است. ضمنا تأييد نهايي نتيجه انتخابات پس از بررسي و كسب اطمينان از برگزاري قانوني انتخابات بر‌عهده شوراي نگهبان قرار داده شده بود. مطالعه صلاحيت‌هاي مذكور اعم از بررسي شكايات و اختيار توقف يا ابطال انتخابات و صلاحيت تأييد نهايي انتخابات بيان‌کننده وجود مفهوم نظارت استصوابي شوراي نگهبان بر انتخابات رياست‌جمهوري پيش از نظريه تفسيري است.
قوانين و مقررات مربوط به انتخابات خبرگان نيز عملکرد مجريان در فرايند‌هاي گوناگون انتخاباتي را منوط به تصويب نهاد ناظر مي‌دانست. بر‌اساس ماده (73) «قانون انتخابات و آيين‌نامه داخلي مجلس خبرگان مربوط به اصول پنجم و صد‌و‌هفتم و صد‌و‌هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران» (مصوب مورخ 18/7/1361 فقهاي شوراي نگهبان) همه‌ نظرات و تصميمات شوراي نگهبان كه به وزارت کشور و هيئت مرکزي نظارت بر انتخابات ابلاغ مي‌شود، قطعي و لازم‌الاجرا است. بر‌اساس‌این امكان تخطي از نظرات شوراي نگهبان در هيچ‌يك از فرايندهاي انتخاباتي انتخابات مجلس خبرگان رهبري وجود نداشته و نظارت نهاد ناظر داراي ضمانت اجرا بوده است. براي نمونه توقف يا ابطال انتخابات از‌جمله صلاحيت‌هايي بود كه مبتني بر مفهوم صلاحيت نظارت استصوابي بر انتخابات به شوراي نگهبان اعطا شده بود. علاوه‌بر‌اين صلاحيت تأييد صحت نهايي انتخابات و صدور اعتبارنامه منتخبان نيز به شوراي نگهبان داده شده بود كه اين نهاد در صورت مشاهده فرايندهاي خلاف قانون اين صلاحيت را داشت كه انتخابات را تأييد نكند و از صدور اعتبارنامه خودداري کند. ذكر اين نكته ضروري است كه مبتني بر قانون انتخابات و آيين‌نامه داخلي مجلس خبرگان مربوط به اصول پنجم و صد‌و‌هفتم و صد‌و‌هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي، نظارت بر انتخابات خبرگان بر طبق «قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي» مصوب سوم مهر 59 كميسيون امور داخلي مجلس شوراي اسلامي انجام مي‌شد كه در اين قانون نيز به اعتبار‌نداشتن تصميمات و اقدامات مغاير با نظر شوراي نگهبان تصريح شده و ماده (20) اين قانون مقرر مي‌داشت: «هر قانون و آيين‌نامه و هر‌گونه تصميم و نظارت كه معارض يا مخالف با نظارت و تصميم شوراي نگهبان باشد، اعتبار قانوني ندارد».