وقتی جنگ قواعد بازی را عوض میکند
تحلیلی نهادی از تجربه جنگهای سه دهه اخیر
جنگ -چه داخلی چه میان دولتها- همیشه تیتر داغ رسانههاست؛ اما پیامدهای واقعی آن، آنچه آرام و بیصدا در لایههای اقتصاد و نهادهای یک کشور رخ میدهد، معمولاً در هیاهوی اخبار گم میشود. درست همانجاست که آینده اقتصادی یک ملت رقم میخورد. دگرگونی حاصل از جنگها لزوماً محدود به خسارت فیزیکی یا تحریمهای اقتصادی نیست؛ بلکه معمولاً قواعد بازی اقتصادی، روابط میان دولت و بخش خصوصی، انگیزههای سرمایهگذاری، ساختار مالیاتستانی، و کیفیت حکمرانی تغییر میکند. رویکرد نهادگرایانه، جنگ را نقطهای بحرانی میداند که ممکن است مسیر توسعه اقتصادی را به سمت انسداد نهادی، تمرکز قدرت، کاهش اعتماد اجتماعی، یا برعکس، بازسازی نهادی و اصلاحات ساختاری سوق دهد.
عباد تیموری . پژوهشگر حوزه توسعه و مدرس دانشگاه
جنگ -چه داخلی چه میان دولتها- همیشه تیتر داغ رسانههاست؛ اما پیامدهای واقعی آن، آنچه آرام و بیصدا در لایههای اقتصاد و نهادهای یک کشور رخ میدهد، معمولاً در هیاهوی اخبار گم میشود. درست همانجاست که آینده اقتصادی یک ملت رقم میخورد. دگرگونی حاصل از جنگها لزوماً محدود به خسارت فیزیکی یا تحریمهای اقتصادی نیست؛ بلکه معمولاً قواعد بازی اقتصادی، روابط میان دولت و بخش خصوصی، انگیزههای سرمایهگذاری، ساختار مالیاتستانی، و کیفیت حکمرانی تغییر میکند. رویکرد نهادگرایانه، جنگ را نقطهای بحرانی میداند که ممکن است مسیر توسعه اقتصادی را به سمت انسداد نهادی، تمرکز قدرت، کاهش اعتماد اجتماعی، یا برعکس، بازسازی نهادی و اصلاحات ساختاری سوق دهد.
شواهد تجربی از پیامدهای اقتصادی-اجتماعی جنگها
در سه دهه گذشته، از بالکان تا خاورمیانه و از قفقاز تا اروپای شرقی، جنگهایی رخ داده که دادههای تجربی ارزشمندی در اختیار تحلیلگران حوزه علوم اجتماعی قرار دادهاند. این دادهها تصویری روشن ارائه میدهند از اینکه جنگ چگونه مسیر اقتصاد، ساختار حکمرانی و حتی روحیه جمعی یک جامعه را تغییر میدهد. دادههای بانک جهانی، آنکتاد، صندوق بینالمللی پول و سایر نهادهای بینالمللی نشان میدهد که جنگ در اغلب موارد اثرات شدید ولی متفاوتی بر تولید، ساختار مالی دولت، تجارت، سرمایهگذاری خارجی، بازار کار، و شاخصهای حکمرانی دارد. نگاهی اجمالی به این یافتهها، ابعاد اقتصادی-اجتماعی جنگ را نمایان میکند.
سقوط تولید ناخالص داخلی: در اکثر جنگها سفره اقتصاد در سال اول بین ۴ تا ۱۲ درصد کوچک میشود. در جنگهای گستردهتر این عدد گاه بیشتر از ۳۰ درصد است: برای مثال اوکراین در سال ۲۰۲۲ هنگام مواجهه با تهاجم روسیه، ۲۹ درصد؛ عراق پس از حمله امریکا در سال ۲۰۰۳ حدود ۴۰ درصد و سوریه در دوران جنگ داخلی بین سالهای ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۶ تقریباً ۶۰ درصد متحمل کاهش تولید ناخالص داخلی شدند.
تجارت: جنگ معمولاً در نخستین قدم، زلزلهای در تجارت داخلی و خارجی ایجاد میکند. جنگ لبنان در سال ۲۰۰۶ باعث افزایش ۶۰ درصدی هزینه بیمه دریایی شد؛ لیبی در سال ۲۰۱۱ ، ۸۵ درصد از ظرفیت صادرات نفت خود را از دست داد؛ و شروع جنگ روسیه و اوکراین در سال ۲۰۲۲، با ایجاد اختلال در صادرات غلات جهانی، قیمت جهانی گندم را بیش از ۶۰ درصد بالا برد. بهطور میانگین، جنگهای بینالمللی باعث کاهش ۳۰ تا ۵۰ درصدی تجارت خارجی میشوند. اما نمونههای استثنایی وجود دارد. در جنگ بوسنی، هنگامی که مناطق مختلف درگیری وارد دورههای آتشبس شدند، به دلیل نیاز فوری به کالاهای اساسی و شکلگیری شبکه «بازارهای مبادله اضطراری»، تجارت محلی میان گروهها بیشتر شد.
سرمایهگذاری خارجی و ریسک مالی: هیچ شاخصی به اندازه سرمایهگذاری خارجی نسبت به جنگ حساس نیست. با بروز تنشهای شدید داخلی یا شعلهور شدن جنگ با دولتهای دیگر، سرمایهگذاری خارجی در سال اول بهطور متوسط بین ۶۰ تا ۹۰ درصد کاهش مییابد و ریسک سیستماتیک بازارهای مالی دستِکم ۲ تا ۳ برابر میشود. برای مثال در سال ۲۰۱۴ در افغانستان پس از خروج نیروهای ناتو و تشدید درگیری دولت با طالبان، میزان سرمایهگذاری خارجی تاحدود ۷۰ درصد کاهش یافت. سقوط این شاخص در سال ۲۰۰۳ در عر اق، ۹۰ درصد و در سال ۲۰۲۲ در اوکراین ۹۵ درصد بوده است.
ساختار مالی دولت: تقریباً همه جنگهای بزرگ باعث سه تحول میشوند: افزایش هزینههای نظامی بین ۵۰ تا ۳۰۰ درصد، کاهش درآمدهای مالیاتی بین ۱۰ تا ۳۰ درصد و افزایش کسری بودجه و بدهی عمومی. برای نمونه کسری بودجه عراق پس از سال 2003 به بیش از ۹۰ درصد تولید ناخالص داخلی آن رسید؛ یمن پس از سال 2015 با سقوط ۷۰ درصدی در درآمدهای مالیاتی مواجه شد؛ و در اوکراین نسبت مخارج نظامی به تولید ناخالص داخلی از 3 درصد به بیش از 13 درصد افزایش یافت.
سرمایه انسانی و مهاجرت: جنگها بهطور مستقیم و غیرمستقیم سرمایه انسانی را تضعیف میکنند. در جنگهای شدید شاخص سرمایه انسانی معمولاً بین ۰.۱ تا ۰.۲۵ واحد افت دارد. بهطور مثال در افغانستان، نرخ مهاجرت تحصیلکردگان پس از سال 2014 حدود ۲۵ درصد افزایش یافت؛ سوریه بین سالهای 2011 تا 2018 حدود ۵ میلیون مهاجر و ۶ میلیون آواره داخلی داشت؛ و در جنگهای بالکان، میانگین سالهای تحصیل تقریباً ۱.۲ سال کاهش یافت.
جنگ چگونه به نهادها ضربه میزند؟
داگلاس نورث، اقتصاددان برجسته، نهادها را «قواعد بازی» میداند. نهادها، ساختار انگیزهها را میسازند، از اینرو رفتارها و انتخابهای افراد را شکل میدهند و به نوعی قوانین بازی در اجتماع را مشخص میکنند. جنگ، این قواعد را زیر و رو میکند. از منظر نهادگرایی، پدیده جنگ به کارکردهای تخصیص، هماهنگی و انگیزش نهادها شوک وارد میکند. در این چارچوب، پیامدهای اقتصادی نهتنها تابع شدت جنگ، بلکه تابع ظرفیت نهادی کشور پیش از جنگ، تداوم حمایت بینالمللی، و نوع ائتلافهای سیاسی پساجنگ است. وقوع جنگ، معمولاً برخی عواقب نهادی در پی دارد:
افول نهادهای رسمی: جنگها معمولاً باعث تمرکز قدرت در نهادهای اجرایی، کاهش کارایی بوروکراسی، افت شاخص شفافیت و افزایش تعارض منافع می شوند. نماگرهای حکمرانی بانک جهانی نشان میدهند کشورهایی که وارد جنگ شدهاند، در سال نخست، شاخص «کارآمدی دولت» معمولاً بین ۲۰ تا ۴۵ درصد نسبت به مقدار پیش از جنگ افت میکند و شاخص «حاکمیت قانون» معمولاً ۳۰ درصد کاهش مییابد.
تضعیف نهادهای غیررسمی: در اغلب جنگها، نظم غیررسمی بازارها و سرمایه اجتماعی – اعتماد میان مردم، همکاری داوطلبانه، روحیه همیاری – کاهش مییابد. برای نمونه در سوریه پس از سال ۲۰۱۱، اعتماد میان گروهها حتی در سال ۲۰۲۰ همچنان پایینتر از دوران قبل بود؛ در لیبی پس از سال ۲۰۱۱، چندپارگی سیاسی باعث سقوط شدید اعتماد اجتماعی شد؛ در یمن، مطالعات برنامه توسعه سازمان ملل نشان میدهد حس «بیاعتمادی افقی» میان گروهها از سال ۲۰۱۵ تا ۲۰۲۰ بیش از دو برابر شد؛ و در مطالعات مربوط به جنگ بوسنی مشاهده شده است که سطح اعتماد میان گروهها حتی دو دهه پس از جنگ هنوز ۴۰ درصد کمتر از دوران پیش از جنگ بود. باید به این نکته مهم توجه داشت که همهچیز همواره رو به زوال نیست. در برخی جنگها سرمایه اجتماعی افزایش کوتاهمدت دارد. طی جنگ جهانی دوم، همبستگی اجتماعی و اعتماد به دولت در بریتانیا افزایش یافت. همچنین دادههای گالوپ از جهش احساس «وحدت ملی» و «اعتماد افقی» در اوکراین سال ۲۰۲۲ خبر میدهد. شواهد نشان میدهد سرمایه اجتماعی معمولاً در جنگهای داخلی به شدت کاهش مییابد، اما در جنگهای خارجی یا جنگهای با شدت بالا، گاهی افزایش کوتاهمدت نشان میدهد. موضوع مهم، تداوم این انسجام است. معمولاً پس از مدتی، اگر نهادها قادر به مدیریت بحران نباشند یا وعدههای اصلاحی دادهشده اجرا نشوند، همان سرمایه اجتماعی افزایشیافته فرو میریزد.
شکلگیری رانت: در بسیاری از موارد، جنگ موجب شکلگیری بازارهای شبهانحصاری، شبکههای رانت مرتبط با اقتصاد امنیتی، گروههای ذینفع جدید و گسترش اقتصاد زیرزمینی میشود. بهعنوان مثال، در افغانستان، حجم اقتصاد مواد مخدر طی سالهای 2002 تا 2020 بین 10 تا 15 درصد از تولید ناخالص داخلی بود. در عراق نیز پس از سال 2003 شبکههای رانت مرتبط با بازسازی شکل گرفتند که طبق گزارشهای نهادهای نظارتی، میلیاردها دلار اتلاف منابع را در پی داشتهاند.
دوراهی سرنوشت کشورها پس از جنگ
لحظهای که آتشبس برقرار میشود، یک نبرد دیگر آغاز میگردد: نبردی برای تعیین اینکه یک کشور در مسیر زوال نهادی قرار میگیرد یا بازسازی نهادی. دادهها و نمونههای تاریخی نشان میدهند چرا بعضی کشورها پس از جنگ سالها در گرداب بیثباتی ماندهاند و برخی دیگر توانستهاند دوباره روی پای خود بایستند.
زوال نهادی؛ ادامه بحران پس از جنگ
در برخی کشورها، پایان جنگ آغاز دورهای از فروپاشی تدریجی نهادهای رسمی است. زوال نهادی اتفاقی نیست؛ محصول رشتهای از فرایندهاست که اگر بلافاصله مهار نشود، کشور را وارد چرخه فروپاشی میکند.
چندپارگی قدرت: وقتی دولت بهطور کامل قلمرو را کنترل نمیکند، گروههای مسلح محلی یا نیروهای شبهنظامی میتوانند جایگزین نهادهای رسمی شوند. عواقب این وضعیت میتواند مالیاتگیری چندگانه، ناامنی گسترده و سقوط مشروعیت دولت مرکزی باشد. از نمونههای این چندپارگی میتوان به لیبی بین سالهای ۲۰۱۱ تا ۲۰۲۰ اشاره کرد که در آن بیش از ۲۵ گروه مسلح کنترل بخشهایی از کشور را در دست داشتند؛ یمن پس از سال ۲۰۱۵ دستکم هفت حکومت محلی غیررسمی را تجربه کرده است؛ و در سومالی از سال ۱۹۹۱ تاکنون، طی هر دهه به طورمیانگین ۳ تا ۵ گروه مسلح قدرت را در دست داشته است.
تثبیت اقتصاد جنگ: وقتی خشونت به منبع درآمد تبدیل شود، انگیزهای برای بازگشت به صلح باقی نمیماند. اقتصاد جنگ یعنی تولید و توزیع کالا و خدمات توسط شبکههایی که مالیات نمیدهند، پاسخگو نیستند و از خشونت برای انحصار استفاده میکنند. هنگامی که این نوع اقتصاد تثبیت شود دولت از نظر مالی ضعیف میشود، فساد ساختاری افزایش مییابد و رانت جنگی تبدیل به منبع درآمد پایدار برای برخی گروهها میشود. برای مثال، در سوریه بین سالهای ۲۰۱۲ تا ۲۰۱۸، اقتصاد غیررسمی بیش از ۷۰ درصد تولید ناخالص داخلی تخمین زده شده است؛ در لیبی، شبکههای غیررسمی فروش سوخت روزانه حدود ۱۵ میلیون دلار گردش مالی داشتهاند؛ و در افغانستان پیش از سال ۲۰۲۱، حدود ۲۲ درصد اقتصاد در زنجیرههای غیرقانونی مواد مخدر بود.
فرار سرمایه انسانی: یکی از نیرومندترین علامتهای زوال نهادی، خروج سرمایه انسانی از کشور است. این وضعیت نهتنها نیروی کار متخصص را کاهش میدهد، بلکه «هزینه فرصت برگشت» را بالا میبرد. در سوریه حدود ۵ میلیون نیروی متخصص بین سالهای ۲۰۱۱ و ۲۰۱۸ مهاجرت کردند؛ در دهه ۲۰۰۰، بیش از ۳۵ درصد پزشکان عراق از این کشور خارج شدند؛ و صنعت انرژی لیبی پس از جنگ حدود ۸۰ درصد مهندسان خود را از دست داد. چنین روندهایی باعث قفلشدگی بحران میشود، چون ظرفیت اداری و فنی کشور کاهش مییابد.
فروپاشی بوروکراسی: وقتی دولت نتواند حقوق کارمندان را پرداخت کند یا خدمات عمومی ارائه دهد، جای آن را شبکههای غیررسمی میگیرند. در این حالت، آنچه اقتصاددانها «بازارهای شخصیسازیشده» مینامند، شکل میگیرد: کالا، امنیت و خدمت فقط از طریق «شخص خاص» قابل دریافت است. بهعنوان مثال، در یمن، در سال ۲۰۱۶ حقوق بخش بزرگی از کارکنان دولت ماهها پرداخت نشد؛ در سال ۲۰۱۷ در سودان جنوبی، ۴۰ درصد مدارس به دلیل نبود معلم یا حقوق، تعطیل شدند؛ و در لیبی، ثبت رسمی مالکیت زمین در برخی شهرها عملاً متوقف شده است. در چنین وضعیتی کارکرد رسمی دولت از دست میرود و یک «نظام شخصمحور» به جای آن شکل میگیرد.
قفلشدگی نهادی: وقتی گروههایی از بیثباتی سود میبرند، ساختار جدیدی شکل میگیرد که تغییر آن بسیار سخت است. بهعبارت دیگر، اگر بازیگران قدرتمند در «نظم غیررسمی» سود بیشتری ببرند، مسیر اصلاحات بسته میشود و کشور در چرخه زوال باقی میماند. برای مثال، افغانستان، با وجود کمکهای گسترده خارجی، درگیر شبکههای غیررسمی باقی ماند و سومالی، حتی با وجود نیروهای بینالمللی، به دلیل قفلشدگی نهادی هنوز نتوانسته ساختار مرکزی قدرتمند بسازد.
بازسازی نهادی؛ نقطه آغاز تحول
بازسازی نهادی به این معناست که حکومت و جامعه پس از جنگ فرصتی برای تعریف دوباره نظم سیاسی، اقتصادی و اجتماعی به دست میآورند. این مسیر بهمراتب دشوارتر از بازسازی زیرساختی است، اما اگر موفق شود، میتواند مسیر توسعه را متحول کند. این بازسازی تابع چندین تحول نهادی است.
بازتنظیم قرارداد اجتماعی: هنگامی که همه طرفها از فرسایش جنگ خسته میشوند، زمینه برای توافقهای ریشهایتر ایجاد میشود. بازسازی قرارداد اجتماعی معمولاً با سه تغییر همراه است:پذیرش سهم بیشتر گروههای بهحاشیهراندهشده،کاهش توان بازیگران شبهنظامی و شکلگیری قوانین اساسی جدید یا بازنگریشده. از نمونههای موفق بازسازی قرارداد اجتماعی میتوان به این موارد اشاره کرد: در بوسنی پس از سال ۱۹۹۵، چارچوب دیتون، نظام جدیدی برای توزیع قدرت ایجاد کرد؛ جامعه رواندا در سال ۱۹۹۴ دچار شکافی عمیق شده بود، اما بعد از فروکش جنگ داخلی، ساختار سیاسی تازه بر شمولپذیری تأکید کرد؛ و در گواتمالا پس از پایان جنگ داخلی در سال ۱۹۹۶، بستهای از اصلاحات انتخاباتی و حقوق اقوام به اجرا درآمد. نکته مهم این است: کشورهایی که در پنج سال اول پس از جنگ اصلاحات قانون اساسی را انجام دادهاند، احتمال بازگشت به جنگ در آنها ۵ برابر کمتر بوده است.
بوروکراسی کارآمد: یکی از قویترین پیشبینیکنندههای موفقیت پس از جنگ، ظرفیت اجرایی دولت است. نهادهای اجرایی ستون فقرات دوران پساجنگ هستند. کشورهایی که پس از جنگ توانستهاند یک بوروکراسی کمفساد و قابل پیشبینی ایجاد کنند، سریعتر به مسیر رشد اقتصادی بازمیگردند. برای مثال در گرجستان پس از سال ۲۰۰۸، خدمات دولتی دیجیتالی شد و زمان صدور مجوزهای کسبوکار از ۲۳ روز به کمتر از ۳ روز کاهش یافت. بوسنی با اصلاح ساختار قضایی، زمان رسیدگی به اعتراضات تجاری را از ۴۰۰ روز به ۱۲۰ روز کاهش داد. موزامبیک پس از سال ۱۹۹۲ با بازسازی اداری توانست در کمتر از چهار سال سرمایهگذاری خارجی را از ۳۰ میلیون دلار به ۲۷۰ میلیون دلار افزایش دهد. دلیل عمده این بازگشت سرمایه خارجی، کاهش ریسک نهادی بوده است. دادههای مقایسهای بانک جهانی نشان میدهد کشورهایی که در سه تا پنج سال پس از جنگ حداقل ۰.۵ واحد بهبود در شاخص کارآمدی دولت داشتهاند، در دهه بعد میانگین رشد حدود ۴ درصد را تجربه کردهاند. در مقابل، کشورهایی که با افت این شاخص روبرو شدهاند، عموماً رشد زیر یک درصد داشتهاند.
مهار اقتصاد جنگ: بازسازی واقعی زمانی امکانپذیر است که اقتصاد مبتنی بر سلاح و شبکههای غیررسمی کنترل شود. مطالعات برنامه توسعه سازمان ملل نشان میدهد اگر دولتها بتوانند ظرف سه سال نخست پس از جنگ ۵۰ درصد از درآمدهای غیررسمی (قاچاق نفت، مالیاتهای غیرقانونی، استخراج معادن غیرمجاز) را مهار کنند، احتمال موفقیت اقتصادیشان سه برابر میشود. سیرالئون با ایجاد نظام شفاف برای معادن الماس، کوزوو با کنترل شبکههای مالی شبهنظامی و لیبریا با اصلاحات در صادرات چوب، نمونههایی موفق از وضعیت کنترل اقتصاد جنگ هستند.
بازسازی سرمایه اجتماعی: جنگ اعتماد را فرسایش میدهد، اما بازسازی نهادی میتواند این ریزش را متوقف کند. سازوکارهای تقویت اعتماد عبارتند از: شوراهای محلی و سازوکارهای مشارکت مردمی، دادگاههای محلی حقیقتیاب، رسانههای مستقل و نظام اطلاعاتی شفاف و برنامههای آشتی ملی و بازگشت آوارگان. برای نمونه در رواندا، نرخ مشارکت در نهادهای محلی از ۲۲ درصد در سال ۱۹۹۵ به ۷۰ درصد در سال ۲۰۰۵ رسید؛ در کرواسی، ۸ سال پس از پایان درگیریها، ۶۰ درصد مردم احساس «اعتماد بیشتر نسبت به دوره جنگ» داشتند؛ و در عراق، برنامههای بازگشت آوارگان در استانهای شمالی باعث افزایش ۳۰ درصدی همکاریهای محلی شد.
امنیت همهجانبه؛ نه فقط امنیت نظامی: کشورهایی که توانستند «امنیت اجتماعی و اقتصادی» را بازسازی کنند موفقتر بودهاند. موارد مهم برای ایجاد امنیت، تضمین مالکیت خصوصی، کنترل شبهنظامیان و جلوگیری از «اقتصاد جنگ» (قاچاق سوخت، سلاح و آدمربایی) است. مهمترین درس از منظر نهادگرایی این است که اگر اقتصاد جنگ ادامه پیدا کند، نهادهای رسمی هرگز قدرت نمیگیرند.
اقتصاد شفاف و فضای رقابتی: بازسازی نهادی بدون اقتصاد شفاف پایدار نمیماند. اصلاحات مؤثر در این حوزه شامل سامانههای شفاف برای قراردادهای دولتی، سیستم مالیاتی ساده، قوانین ضدانحصار و استقلال بانک مرکزی است. از نمونههای موفق برای ایجاد فضای شفاف و رقابتی میتوان به این موارد اشاره کرد: گرجستان در سال ۲۰۱۰ به رتبه ۱۱ جهان در شاخص سهولت کسبوکار رسید؛ رواندا با اجرای برنامههای ضد فساد در سطوح محلی، از اواسط دهه ۲۰۰۰ جزو سه کشور برتر آفریقا از نظر فضای رقابتی شد؛ و بوسنی و کوزوو با نظارت اتحادیه اروپا فساد دولتی را کاهش دادند.
سخن پایانی
جنگ درون کشورها یا میان دولتها پیامدهایی بسیار فراتر از شاخصهای اقتصادی کوتاهمدت دارد و شوک اصلی از ناحیه نهادها منتقل میشود. هسته اصلی اثر جنگ، تغییر در کیفیت نهادها و انگیزههای بازیگران اقتصادی است. با بررسی جنگهای دهههای اخیر میتوان الگوی مشترکی را مشاهده کرد: کاهش شدید در کیفیت حکمرانی، فرسایش اعتماد اجتماعی، افت سرمایهگذاری، افزایش ریسک، تضعیف ظرفیت مالیاتی، و شکلگیری رانتهای جنگی. کشورهایی که موفق به بازسازی نهادی شدهاند معمولاً چنین ویژگیهایی داشتهاند: تمرکز بر شفافیت و مهار رانت، بازسازی بوروکراسی، ادغام مجدد در اقتصاد جهانی، برنامههای بلندمدت برای سرمایه انسانی و توافقات سیاسی پایدار. جنگها به ما یاد میدهند که سرمایه واقعی یک کشور منابع و زمین نیست؛ نهادهای خوبکارکرد و اعتماد حکومت و مردم به یکدیگر است. این همان چیزی است که مسیر آینده را تعیین میکند.
