اصل شفافیت در نظام مالیاتی؛ پلی برای اعتماد مردم
اصل شفافیت در نظام مالیاتی از مبانی بنیادین حقوق مالیه عمومی و از ابزارهای تحقق عدالت مالیاتی به شمار میرود. این اصل نهتنها یک ارزش اخلاقی و مدیریتی، بلکه یک الزام حقوقی است که از مفاد اصول قانون اساسی، قواعد انصاف اداری و آموزههای عدالت مالی ناشی میشود.
مسعود عرفی*
اصل شفافیت در نظام مالیاتی از مبانی بنیادین حقوق مالیه عمومی و از ابزارهای تحقق عدالت مالیاتی به شمار میرود. این اصل نهتنها یک ارزش اخلاقی و مدیریتی، بلکه یک الزام حقوقی است که از مفاد اصول قانون اساسی، قواعد انصاف اداری و آموزههای عدالت مالی ناشی میشود. فقدان شفافیت در فرایندهای مالیاتی منجر به تضعیف اعتماد عمومی، گسترش فرار مالیاتی، و افزایش نابرابری اقتصادی میشود. این مقاله با رویکردی تحلیلی، به بررسی جایگاه حقوقی و کارکرد اجتماعی اصل شفافیت در نظام مالیاتی ایران پرداخته و ضمن تحلیل تطبیقی با نظامهای حقوقی پیشرفته، راهکارهایی برای ارتقای شفافیت مالیاتی و بازسازی اعتماد میان دولت و مؤدیان پیشنهاد میکند.
در نظامهای حقوقی مدرن، مالیات دیگر صرفا ابزار تأمین منابع مالی دولت نیست، بلکه یکی از ابزارهای تحقق عدالت اجتماعی، تنظیم رفتارهای اقتصادی و ارتقای مشروعیت حاکمیت محسوب میشود. با این حال، کارآمدی نظام مالیاتی در گرو وجود رابطهای مبتنی بر اعتماد متقابل میان دولت و شهروندان است. بیاعتمادی مالیاتی زمانی شکل میگیرد که مردم فرایند اخذ، هزینهکرد و نظارت بر منابع مالیاتی را مبهم، تبعیضآمیز یا غیرپاسخگو احساس کنند. دراینمیان «اصل شفافیت» نقش واسطهای میان اقتدار دولت و رضایت مؤدیان ایفا میکند؛ زیرا با روشنسازی قواعد و رویهها، امکان نظارت همگانی را فراهم آورده و مشروعیت نظام مالیاتی را از سطح قانونی به سطح اجتماعی ارتقا میدهد. در ادبیات حقوق عمومی، شفافیت مالیاتی به منزله یکی از مصادیق «حق بر دانستن» شهروندان تلقی میشود. این حق، اقتضا میکند که مردم بتوانند از چگونگی وضع، تشخیص، مطالبه و هزینهکرد مالیات آگاه باشند.
۱. مفهوم و مبنای حقوقی اصل شفافیت در نظام مالیاتی
اصل شفافیت در نظام مالیاتی را میتوان اینگونه تعریف کرد: «الزام دولت به ارائه اطلاعات صحیح، بهموقع و قابل فهم درباره فرایندهای مالیاتی به همه ذینفعان، به گونهای که امکان نظارت عمومی و پاسخگویی اداری فراهم شود».
از منظر حقوق اساسی ایران، مبنای این اصل را میتوان در چند قاعده بنیادین جستوجو کرد:
اصل ۵۱ قانون اساسی: هیچ مالیاتی وضع نمیشود، مگر به موجب قانون (تضمین قانونیبودن مالیات).
اصل ۵۵: ضرورت نظارت دیوان محاسبات بر هزینهکرد منابع عمومی.
اصل ۴۹ و ۵۰: که ناظر بر شفافیت در مدیریت اموال عمومی و منابع ملی است.
همچنین، از نظر حقوق اداری، اصل شفافیت مکمل اصل «پاسخگویی اداری» و «حق دسترسی آزاد به اطلاعات» است. در نظامهای مالیاتی مدرن، این اصول با هم پیوند دارند و سهگانهای را تشکیل میدهند که زیربنای حکمرانی مالی سالم است:
قانونمداری + شفافیت + پاسخگویی = عدالت مالیاتی.
۲. پیوند میان شفافیت و عدالت مالیاتی
عدالت مالیاتی بدون شفافیت، مفهومی ناقص است. اگر مؤدیان ندانند چرا و چگونه مالیات میپردازند، احساس بیعدالتی در آنان تقویت میشود. درواقع شفافیت مالیاتی همان «پیششرط عدالت مالیاتی» است. قانونگذار باید از طریق مقررات روشن، امکان اعتراض و رسیدگی عادلانه به تصمیمات مالیاتی را فراهم کند. شفافبودن نرخها، معافیتها و روشهای تشخیص مالیات، سبب میشود بار مالیاتی به صورت متوازن توزیع شود. عدالت مالیاتی به معنای توزیع عادلانه بار مالیاتی میان شهروندان است. اما این عدالت بدون شفافیت در فرایند تشخیص و وصول مالیات تحققیافتنی نیست. اگر مؤدیان ندانند مبنای محاسبه مالیات چیست یا چرا برخی اشخاص از معافیت برخوردارند و برخی نه، احساس بیعدالتی شکل میگیرد. در نظریههای جدید حقوق مالیه عمومی، عدالت مالیاتی دارای دو بعد است:
1. عدالت افقی: برابربودن تکلیف مالیاتی افراد با توان اقتصادی مشابه.
2. عدالت عمودی: تناسب میزان مالیات با توان پرداخت مؤدی.
اصل شفافیت ابزاری است برای تحقق هر دو بعد؛ زیرا با آشکارسازی معیارهای قانونی و نظارتپذیری تصمیمات اداری، از تبعیض و اعمال سلیقه در تشخیص مالیات جلوگیری میکند.
۳. نقش شفافیت در تقویت اعتماد عمومی
اعتماد عمومی محصول ارتباط صادقانه و دوطرفه بین مردم و حکومت است. وقتی شهروندان بدانند مالیاتی که میپردازند، صرف چه اموری میشود، انگیزه همکاری آنان افزایش مییابد. در مقابل، پنهانکاری مالی و هزینهکرد نامشخص درآمدهای مالیاتی، احساس بیعدالتی را تقویت میکند. از منظر جامعهشناسی حقوق، شفافیت مالیاتی یکی از شاخصهای «سرمایه اجتماعی مالیاتی» است که بدون آن، نظام مالیاتی به ابزار اجبار بدل میشود، نه همکاری. از نظر کارشناسان این حوزه، اعتماد عمومی سرمایهای است که هر دولت برای اجرای مؤثر سیاستهای مالی خود به آن نیاز دارد. اعتماد زمانی شکل میگیرد که شهروندان در فرایند مالیاتی احساس احترام و مشارکت داشته باشند. در چارچوب نظریه «قرارداد اجتماعی مالیاتی»، پرداخت مالیات نوعی توافق ضمنی میان دولت و ملت است: مردم مالیات میپردازند، به شرط آنکه دولت نیز در هزینهکرد و گزارشدهی، شفاف و صادق باشد؛ بنابراین شفافیت مالیاتی نهتنها وظیفه دولت، بلکه شرط تحقق وفاداری شهروندان به نظام مالیاتی است. نبود شفافیت، این قرارداد اجتماعی را نقض میکند و باعث شکلگیری بیاعتمادی ساختاری، فرار مالیاتی و افزایش هزینههای نظارت میشود.
۴. شفافیت مالیاتی بهعنوان ابزار پیشگیری از فساد
فساد مالیاتی زمانی رخ میدهد که تصمیمات اداری پشت درهای بسته گرفته شوند. اصل شفافیت با الزام دستگاه مالیاتی به ارائه اطلاعات عمومی، زمینه فساد را کاهش میدهد. دسترسی عمومی به اطلاعات، گزارشهای ممیزی و نحوه تخصیص منابع، نهتنها کنترل اجتماعی را افزایش میدهد؛ بلکه مقامات مالیاتی را در برابر افکار عمومی پاسخگو میکند. این همان مفهومی است که در ادبیات جدید حقوق مالی به آن «حکمرانی باز مالیاتی» گفته میشود. همانطور که میدانیم فساد مالیاتی یکی از پیچیدهترین انواع فساد اداری است؛ زیرا در آن منافع خصوصی مأموران مالیاتی، شرکتها و مؤدیان خاص در هم میآمیزد. اصل شفافیت دراینمیان، نقش پیشگیرانه دارد، بنابراین بدونتردید انتشار عمومی دادههای مالیاتی، صورتحسابهای الکترونیکی، و گزارشهای حسابرسی، موجب کاهش امکان تبانی و رشوهگیری میشود. بهعلاوه شفافیت موجب افزایش مسئولیتپذیری مأموران مالیاتی و نظارت مدنی بر تصمیمات اداری است.
۵. جایگاه شفافیت در قانون مالیاتهای مستقیم ایران
در نظام حقوقی ایران، شفافیت به صورت صریح در متون قانونی کمتر به آن اشاره شده است، اما روح این اصل در مواد متعددی از قانون مالیاتهای مستقیم و قانون پایانههای فروشگاهی دیده میشود. برای نمونه، الزام سازمان امور مالیاتی به ارائه صورتحسابهای الکترونیکی و ثبت معاملات اقتصادی در سامانه مؤدیان، گامی بزرگ به سمت شفافسازی مالیاتی است. با این حال، ضعف در اطلاعرسانی عمومی و پیچیدگی مقررات همچنان مانع تحقق کامل این هدف شده است.
بنابراین هرچند عنوان «اصل شفافیت» به صورت مستقیم نیامده است، اما مفاد آن در مواد مختلف وجود دارد. برای نمونه:
ماده ۹۵ قانون مالیاتهای مستقیم مؤدیان را موظف به نگهداری دفاتر قانونی و ارائه اسناد شفاف میکند.
ماده ۱۶۹ مکرر به شفافسازی تراکنشهای مالی و ثبت الکترونیکی معاملات اشاره دارد.
قانون پایانههای فروشگاهی و سامانه مؤدیان مصوب ۱۳۹۸، بهعنوان گامی بنیادین، شفافیت در جریان مبادلات اقتصادی را الزامآور کرده است.
با وجود این پیشرفتها، همچنان ضعفهایی در دسترسی عمومی به دادهها، ابهام در رویههای اداری و انتشارنیافتن گزارشهای هزینهکرد مالیات وجود دارد که مانع تحقق کامل اصل شفافیت است.
۶. فناوری اطلاعات و تحقق شفافیت مالیاتی
تحول دیجیتال، فرصت بینظیری برای شفافیت در نظام مالیاتی ایجاد کرده است. سامانههای الکترونیکی، گزارشدهی خودکار و هوش مصنوعی در تحلیل دادههای مالی، باعث کاهش دخالت انسانی و افزایش صحت اطلاعات میشود. باوجوداین شفافیت دیجیتال بدون آموزش مؤدیان و تضمین امنیت دادهها ممکن است به مقاومت اجتماعی بینجامد؛ بنابراین توسعه فناوری باید همراه با آموزش و فرهنگسازی حقوقی باشد. فناوری اطلاعات، زمینه عملیاتی تحقق شفافیت مالیاتی است. با توسعه سامانههای دیجیتال، فرایند تشخیص و وصول مالیات از حالت سنتی و فردمحور به ساختار دادهمحور و خودکار تبدیل شده است. نظامهای الکترونیکی مالیاتی، ازجمله سامانه مؤدیان، پایگاه اطلاعات مؤدیان و حسابرسی الکترونیک، علاوه بر تسهیل امور، موجب افزایش قابلیت ردیابی و کاهش فساد اداری میشوند. با این حال، تحقق شفافیت دیجیتال نیازمند تضمینهای حقوقی برای حفاظت از دادههای شخصی و امنیت اطلاعات مالی مؤدیان است. در غیراینصورت ترس از افشای اطلاعات شخصی میتواند مشارکت داوطلبانه را کاهش دهد.
۷. موانع تحقق شفافیت در نظام مالیاتی ایران
از مهمترین موانع اجرای شفافیت میتوان به پیچیدگی بیش از حد قوانین، ضعف نظارتهای مردمی، نبود دسترسی عمومی به دادهها و تمرکز بیش از اندازه اختیارات در سازمان امور مالیاتی اشاره کرد. همچنین برخی مؤدیان بزرگ و نهادهای خاص از شفافیت گریزاناند و با نفوذ اقتصادی خود، مانع از اصلاحات مالیاتی میشوند. مقابله با این موانع نیازمند اصلاحات ساختاری و تصویب قوانین حمایت از افشاگران فساد است. درواقع بررسی ساختاری نظام مالیاتی ایران نشان میدهد که چند مانع عمده در مسیر شفافیت
وجود دارد:
1. پیچیدگی بیش از حد قوانین مالیاتی که سبب ابهام در فهم تکالیف میشود.
2. نبود نظام انتشار عمومی دادههای مالیاتی.
3. تمرکزگرایی در سازمان امور مالیاتی و فقدان نظارت مدنی مستقل.
4. معافیتهای غیرمنطقی و تبعیضآمیز که عدالت مالیاتی را نقض میکند.
5. نبود حمایت از افشاگران فساد مالیاتی که در کشورهای پیشرفته یکی از ارکان شفافیت است.
۸. ارتباط شفافیت با پاسخگویی مالیاتی
شفافیت بدون پاسخگویی، معنایی ناقص دارد. پاسخگویی یعنی اینکه مقامات مالیاتی موظفاند در برابر تصمیمات و اقدامات خود دلایل روشن ارائه دهند. این دو اصل در کنار هم موجب کنترل متقابل قدرت و افزایش مشروعیت نظام مالیاتی میشوند. در نظامهای حقوقی پیشرفته، گزارشهای سالانه مالیاتی دولت به صورت عمومی منتشر میشود تا مردم بدانند منابع چگونه هزینه شده است؛ امری که در ایران نیز باید به یک رویه الزامآور بدل شود. در حقوق اداری، پاسخگویی به معنای الزام مقام اداری به توضیح و توجیه تصمیمات خود در برابر قانون و مردم است. هرگاه شفافیت وجود نداشته باشد، پاسخگویی نیز بیمعنا میشود. انتشار گزارشهای عمومی، امکان شکایت و اعتراض مؤدیان و نظارت قضائی دیوان عدالت اداری از مصادیق تحقق این اصل در ایران است. ایجاد سازوکاری برای گزارشدهی سالانه عملکرد مالیاتی دولت به افکار عمومی میتواند گامی بزرگ در راستای پاسخگویی مالی باشد.
۹. آثار اقتصادی و اجتماعی شفافیت مالیاتی
تحقیقات اقتصادی نشان میدهد کشورهایی که نظام مالیاتی شفافتری دارند، از نرخ فرار مالیاتی پایینتر و مشارکت اقتصادی بالاتری برخوردارند. در بعد اجتماعی نیز شفافیت مالیاتی موجب تقویت حس مشارکت ملی، افزایش اعتماد به نهادهای حاکمیتی و گسترش فرهنگ قانونمداری میشود. از سوی دیگر، شرکتها و مؤدیان بزرگ با عملکرد شفاف، اعتبار اجتماعی و تجاری بالاتری پیدا میکنند که خود به رونق بازار کمک میکند. تجربیات بینالمللی نیز نشان داده است که شفافیت مالیاتی، مستقیما با کاهش فرار مالیاتی، افزایش درآمدهای پایدار و رشد سرمایهگذاری مشروع ارتباط دارد. از منظر اجتماعی نیز شفافیت مالیاتی باعث تقویت حس تعلق ملی، افزایش مشارکت داوطلبانه در پرداخت مالیات و کاهش احساس تبعیض اقتصادی میشود. در اقتصاد رفتاری مالیاتی، رابطه مستقیمی میان «درک عدالت و شفافیت» و «تمکین مالیاتی» وجود دارد. به بیان دیگر، هرچه شهروندان نظام مالیاتی را شفافتر و عادلانهتر ببینند، تمایلشان به پرداخت مالیات بیشتر خواهد بود.
۱۰. راهکارهای تقویت شفافیت مالیاتی در ایران
برای تحقق اصولی و پایدار شفافیت در نظام مالیاتی ایران، راهکارهای زیر پیشنهاد میشود: 1. تصویب قانون جامع شفافیت مالی عمومی با ضمانت اجرای کیفری و اداری. 2. الزام سازمان امور مالیاتی به انتشار گزارشهای تفصیلی سالانه عملکرد مالیاتی به صورت عمومی. 3. نهادینهسازی آموزش حقوق مالیاتی در مدارس و دانشگاهها برای ارتقای سواد مالی شهروندان. 4. توسعه سامانههای هوشمند مالیاتی با قابلیت ردیابی لحظهای معاملات. 5. ایجاد نهاد نظارتی مستقل از دولت برای ارزیابی شفافیت مالیاتی. 6. حمایت قانونی از افشاگران فساد مالیاتی و خبرنگاران تحقیقی در حوزه مالی.
نتیجهگیری
اصل شفافیت در نظام مالیاتی نهتنها یک قاعده اخلاقی، بلکه یکی از الزامات حقوق عمومی و شرط لازم تحقق عدالت مالیاتی است. بدون شفافیت، مالیات از ابزار عدالت به وسیلهای برای اعمال قدرت تبدیل میشود و اعتماد عمومی از میان میرود. در مقابل، اجرای دقیق و هوشمندانه این اصل میتواند نظام مالیاتی ایران را از وضعیت انفعال و بیاعتمادی به سمت نظامی مردممحور، قانونمدار و پاسخگو سوق دهد. درواقع شفافیت پلی است میان دولت و مردم؛ پلی که بر پایه قانون، اعتماد و آگاهی بنا میشود.
* وکیل پایهیک دادگستری و عضو کمیسیون مالیاتی کانون وکلای دادگستری مرکز
آخرین مقالات منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.
