تهران، طرح جامع شش‌دانگی ندارد

شرق: شهر تهران با تمام زشتی‌ها و زیبایی‌هایش شهر ماست و برایمان اهمیت و اولویت دارد. اینکه بدانیم در شهر چه گذشته و چه وقایعی بر آن حاکم بوده تا به روزگار امروز رسیده است، به ما کمک می‌کند تا در ادامه روندها، هوشیارانه‌تر عمل کنیم. تهران، ابرپایتختی است که ساختمان‌های قدکشیده فراوانش اگرچه ممکن است از دور زیبایی داشته باشد، اما نه‌تنها منظر دید عمومی زیبایی‌ها را از میلیون‌ها نفر گرفته، بلکه از نزدیک آسایش محلات زیادی را هم مختل کرده است و چه‌بسا در زمان یک آتش‌سوزی ساده، جان ساکنانشان هم به خطر بیفتد. مدیریت شهری در دوره اخیر تلاش کرده تا با توجه به تجربیات گذشته و همه آنچه به‌عنوان شهرفروشی اثبات شده، روندها را اصلاح کند و تهران را روی الگوی طرح جامع و تفصیلی هرچند ناقص خود بنشاند. مجتبی رفیعیان، دکترای برنامه‌ریزی سیستم‌های شهری از دانشگاه تربیت‌مدرس و مدیر تیم مطالعات ارزﯾﺎﺑﯽ و آسیب‌شناسی طرح تفصیلی شهر تهران و ارائه الگوی بازنگری است که به سفارش معاونت شهرسازی شهرداری تهران روی طرح تفصیلی کار می‌کند و اشراف نزدیکی به طرح و آنچه بر تهران گذشته است، دارد. به همین دلیل درباره تهران و الگوی سوداگر شهرسازی آن بخش‌هایی از طرح تفصیلی که نیاز به اصلاح دارد، به گفت‌وگو نشستیم تا مشخص شود چه شد که تهران دیگر جایی برای نفس‌کشیدن ندارد و حتی آسمانش نیز فروخته شده است! رفیعیان در این گفت‌وگو در خصوص مطالعات صورت‌گرفته روی طرح جامع و تفصیلی تهران می‌گوید و اینکه چه شد ضوابط موجود در این طرح‌ها به انحراف کشیده شد؛ انحرافاتی که در خیابان به خیابان شهر شاهد آن هستیم.

از مطالعاتتان بر طرح تفصیلی و جامع تهران بگویید؛ آیا این طرح‌ها از همان ابتدا خوب طراحی نشده بودند؟
مطالعات ما در دو بُعد «رویه‌ها» و «آسیب‌های موجود» در طرح تفصیلی پایه 1391 تهران بود تا ببینیم این طرح‌ها تا چه میزان از لحاظ ساختاربندی و شیوه‌های موجود در آن‌، چه در قالب سازمانی و چه در قالب ضابطه‌ای، توانسته به نتیجه برسد. همچنین لازم بود آسیب‌های موجود در محتوای این سندها بررسی شود. در واقع در اسناد شهرداری به دنبال آن بودیم تا ببینیم سند اصلی چه شرایطی داشته و در کجاها به انحراف کشیده شده و انحرافات موجود در ضریب تحقق‌بخشی سند تا چه میزان بوده است.
طرح تفصیلی در سال 90 مصوب و در اردیبهشت 91 ابلاغ شد و مطالعات ما در سال 98 شروع شد. طرح جامع نیز که در سال 86 مصوب و ابلاغ شد، قرار بوده در یک بازه زمانی 20ساله تا 1404، تهران را به یک شهر انسان‌محور تبدیل کند که در عمل چنین اتفاقی نیفتاده است. قرار بود این دو طرح در کنار هم مبنای کار در تهران قرار گیرد که این روند اجرائی نمی‌شود و بخشی از این خطاها به دوره زمانی 86 تا 91 و همین عدم تقارن طرح تفصیلی با طرح جامع بازمی‌گردد؛ چراکه قرار بود طرح جامع سیاست کلی را مشخص کند و طرح تفصیلی سراغ جزئیات برود؛ اما فاصله بین اجرا زمینه انحرافاتی را فراهم کرد. طرحی که در سال 91 ابلاغ شد، با طرح سال 86 همخوانی نداشت و قرار بود تداومی را در طرح تفصیلی و جامع شاهد باشیم که چنین رخ نداد و در عوض، مشاوران با یک‌سری ضوابط و سیاست‌ها به دنبال نزدیک‌کردن طرح جامع و تفصیلی به یکدیگر بوده‌اند. اگرچه مشاور ادعا می‌کرد به صورت هم‌زمان این دو طرح مبنا قرار گرفته تا سیاست‌های موجود تلفیق شود، اما بین سال 86 تا 91 طرح تفصیلی مصوبی برای تهران وجود نداشته است. اینکه در این پنج سال چه انحرافاتی صورت گرفته، قابل بررسی است، اما مبنای مطالعاتی ما از سال 91 به بعد است تا ببینیم چه ضوابطی اجرائی شده و انطباق طرح در کجاها بوده است.
در جریان این مطالعات طرح جامع را با تراز جهانی طرح‌ها مقایسه کردیم و به اختلافات معناداری رسیدیم. در این بررسی، موضوع کیفیت طرح جامع تهران‌، اجرای ضوابط پهنه‌بندی یکسان در تهران و مسائلی از این دست مورد توجه قرار گرفت. همچنین در مطالعاتمان وضعیت محیط‌زیستی تهران نیز بررسی شد و نشان داد درجه و جو محیط‌زیستی در شمال و جنوب تهران 5 تا 6 درجه تفاوت دارد. مسئله دیگر این است که اجرای خصیصه‌های اقتصادی، فرهنگی و زیست‌محیطی در گستره تهران متفاوت بوده است؛ یعنی یک ضابطه R122 را داشته‌ایم و آن را در شمیران و شهرری اجرا کرده‌ایم در‌حالی‌که نتایج متفاوتی داشته و این ضوابط مردم‌گرا نبوده است. به عبارتی استفاده از ضوابط عام برای شهر 700‌کیلومتری تهران که تفاوت‌های زیادی دارد، اشتباه بوده است. اساسا نظام پهنه‌بندی قابل تطبیق و آسیب‌شناسی است؛ چراکه مدیریت شهری معتقد بود وقتی ما از پلاک به سمت پهنه رفتیم، ضریب تحقق‌پذیری را بالا برده‌ایم. در نظام پهنه‌بندی این موضوع قابل بررسی است که آیا به موضوع «کیفیت زندگی» نگاه شده است یا میزان درآمد؟ در پهنه‌های مختلف همچون مختلط، بافت فرسوده یا تاریخی آیا شاهد استقرار عملکردهای شهری هستیم یا طرح با خلأهایی روبه‌رو است؟
آیا این خلأها به صورت کلی بوده یا در جزئیات نیز شاهد آن بوده‌ایم؟
ما نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم این خلأهای سیاست‌گذاری در اجزا وجود نداشته باشد و حتما این موضوعات در جزئیات خودشان را نشان می‌دهند. مثلا در s 212,s213, s214 و در m111,m113,m114 مسائلی وجود دارد و مدلی به کار گرفته شده که با اصالتی که قرار بود در نظام شهری تهران پیاده شود، تفاوت معناداری دارد و این خودش می‌تواند یک انحراف رویکردی باشد که در طرح جامع وجود دارد و این اختلاف تا امروز ادامه داشته است. برای مثال بحث پهنه صنعت می‌توانست یک رویکرد با یک ساختار مستقل باشد، ولی شاهد هستیم که آن را در پهنه m می‌گذارند و ماهیت مسئله کاملا عوض می‌شود. در واقع می‌توان گفت از همان ابتدا طرح جامع شش‌دانگی که بتواند بار همه ویژگی‌های تهران را بر دوش بکشد، نداشته‌ایم. اینها موضوعات کالبدی است و اصلا وارد موضوعات دیگر همچون مشارکت اجتماعی و گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ نشده و معنایی در آن ندارد.
با این توضیحات به نظر شما مشکل اساسی طرح جامع و تفصیلی چه بوده است که حالا لازم باشد اصلاح از همان‌جا شروع شود؟
دو موضوع کلیدی «حکمروایی حاکم در نظام شهری» و «فقدان سیستم درآمدهای پایدار مالی» باید مورد توجه قرار گیرد. در خصوص موضوع اول، هر طرحی با ضریب توانمندی بالا، به دلیل نبود سازوکارهای مدیریتی به مسئله و مشکل برمی‌خورد. از سوی دیگر در تهران طرح‌ها به خاطر بار مالی از موضع «کیفیت‌گرایی» به «کیفیت‌زدایی» می‌روند و در واقع بدنه خود را نقض می‌کنند تا پول به دست آورند. در جریان بررسی انحراف‌های طرح مشخص شد در منطقه یک تهران حدود 70 درصد انحراف در خصوص صدور پروانه وجود دارد. دلیل این انحراف را اول در محتوایی که در این طرح‌ها بوده و دوم در رویه‌هایی که برای اجرای این طرح‌ها لازم بود‌ باید جست‌وجو کرد. در جریان این انحراف‌ها هم بسیاری از زیرساخت‌ها و الزامات جایگزین یا حذف شده‌اند. در نتیجه وقتی تعادل در نظام ضوابطی حاکم نباشد، شکاف زیاد خدماتی نیز برای جمعیت دیده می‌شود و نظام توزیع متعادل در شهر که برایشان خدمات ایجاد می‌کند، اتفاق نمی‌افتد. شیوه کار هم این‌گونه بوده که در هر قسمت مناطق که به مشکل برمی‌خوردند، یک طرح موضعی می‌گذاشتند و در برخی مناطق آن‌قدر طرح موضعی گذاشته بودند که کل منطقه را پوشش داده بود و 95 درصد منطقه موضعی - موضوعی شده بود. بسیاری از طرح‌های موضعی نیز بد انتخاب شده بودند و اصلا منطقه دیگر طرح تفصیلی نداشت و همه شده بود طرح‌های موضعی- موضوعی که همان کار را مشکل می‌کرد.
در مطالعاتی که انجام دادیم، مشخص شد لازم بوده پیش‌نیازهای برنامه‌ای را برای این طرح‌ها آماده کنند، اما خبری از آن هم نبوده است. مثلا قرار بود طرح مدیریت پهنه پارکینگ و طرح مدیریت تقاضای سفر تهیه شود که هیچ‌کدام انجام نشد و جدا از آنکه طرح‌های موضعی‌-‌موضوعی مشکل داشتند، پیش‌نیازهای آنها نیز در بحث رویه‌ها تهیه و دیده نشده بود. در عین حال، همان زمان نهاد راهبری و پایش طرح‌های توسعه شهری تهران ایجاد شده بود تا سازوکارهای لازم را برای اجرای طرح تقویت کند، اما ناگهان نهاد از بین رفته و حذف می‌شود. نهاد در واقع باید مدیریت تعارض و مدیریت منافع گروه‌های ذی‌نفع را بررسی می‌کرد، اما با از‌بین‌رفتن نهاد، خلأ گسترده‌ای اتفاق افتاد و طرح که بر اساس منطقی استوار شده بود، دیگر منطق پایه خود را نداشت.
سوتیتر: کل این طرح‌های موضعی و موضوعی را قرار بود نهاد راهبری و پایش طرح‌های توسعه شهری تهران انجام دهد، اما در سال 89 می‌گویند منحل و کسی دیگر پیگیر طرح‌ها و پیوندهای آن نبود
به این ترتیب منطق پایه در این شرایط با توجه به حذف نهاد، همان پول و منفعت اقتصادی بوده است؟
نمی‌توان گفت نهاد برای منفعت اقتصادی منحل شد. نهاد محصول یک تفکر یکپارچه و اجماع بین دستگاه‌های اجرائی است. وقتی این تفکر همگانی‌، اعتماد اجتماعی و بین‌سازمانی نباشد، نهاد نمی‌تواند کار کند. وقتی از نهاد سلب اعتماد شود، دیگر جایگاهی ندارد. نهاد می‌خواست در خصوص طرح‌های موضوعی و دیگر مسائل مرتبط با طرح تصمیم‌گیری کند، اما به‌جای نهاد، کمیسیون‌هایی را در مناطق ایجاد کردند تا این کارها را دنبال کند و به این ترتیب بحث انتفاع اقتصادی قوی‌تر شد. نهاد قرار بود خلأهای طرح جامع و تفصیلی را پوشش دهد و از طرح پشتیبانی کند و با اتفاق‌های پیش‌بینی نشده برخورد کند، اما وقتی نهاد وجود نداشت، دستگاه‌ها نیازی به پاسخ‌گویی نداشتند.
علاوه بر همه اینها، آسیب‌هایی در طرح تفصیلی به دلیل نقصان رویکرد وجود داشت. مثلا قرار بود مناطق مختلف مشاورانی برای خود در پنج سال اول بگذارند، اما مناطق سر باز زدند و به این ترتیب طرح بدون آنکه پایش‌های مورد نیاز در شهرداری و کنترل بالاتر را داشته باشد، ابلاغ شد. جالب هم این بود که وقتی موضوعات به نتیجه نمی‌رسید، برای حل موضوع آن را به کمیسیون و شورای معماری مناطق می‌سپردند که سبب می‌شد قدرت به شورای مناطق منتقل شود. شورای مناطق دید یکپارچه را نداشت و منفعت محلی برایش مهم بود و در نتیجه همان شیوه‌های قبلی را اجرا می‌کرد و به همین دلیل است که در مناطق بین 30 تا 70 درصد انحراف از ضوابط پایه را شاهد هستیم و حتی در طرح تفصیلی با خلأهایی که داشته، انحراف قدرتمند است. واضح است که این انحرافات بالا در مناطق شمالی تهران به شکل عدول از ضوابط و تغییر کاربری‌ها کاملا مشخص و عیان بوده است. می‌توان این‌گونه نتیجه گرفت که طرح تفصیلی در پیشانی خود که ضوابط ساخت‌وساز است، دچار انحراف و در تأمین خدمات شهری برای شهروندان دچار مشکل می‌شود. این روند تا سال 98 که با توقف روبه‌رو می‌شود، ادامه داشته است. از سال 98 به تدریج نقصان‌های موجود در طرح تفصیلی از بین می‌رود و در این دو، سه سال یا به خاطر «اشباع وضعیت مسکن تهران» یا «سیاست مدیریت فعلی»، اصلاحاتی صورت می‌گیرد که درخور توجه است.
به نظر شما طرح تفصیلی و جامع نیاز به چه تصحیحاتی دارند؟
محتوای طرح تفصیلی باید در سه حوزه محتوایی، اجرائی و فنی اصلاح و بازنگری شود. چنین طرحی را با بخش‌نامه نمی‌شود اصلاح کرد و تغییر دارد؛ چرا‌که ساز‌و‌کار اجرائی ندارد. لازم است جزئیات مهم زیادی مثل گروه‌های ذی‌نفع و منتفع مشخص شوند و در عین حال رویه‌ها و نظام اجرائی مورد نظارت و بررسی قرار گیرد. یک برنامه عملیاتی سه‌بعدی نیاز داریم تا انحرافات را با اولویت‌هایی که در زندگی مردم تأثیر دارد، تصحیح کنیم. به‌طور مشخص لازم است نظام ساخت‌وساز، نظام اجرا و نظام‌هایی که زندگی مردم را می‌چرخانند و همه نظام‌های پشتیبان همچون نظام خدمات و نظام‌های اقتصادی را ارزیابی کنیم. در مرحله بعد، اصلاحات در قوانین و ضوابط را باید مورد توجه قرار داد تا جلوی برخی خلأها را گرفت و شرایط را برای رفتن به حالت قابل قبول ایجاد کرد. در واقع به یک دوره گذار نیاز داریم تا به نقطه ابتدایی برگردیم.
در‌حال‌حاضر و دوره فعلی چه باید کرد و از کجا شروع کرد؟
گام اول کنترل مناسبات ناسالم است تا جلوی بدتر‌شدن موضوع را گرفت و اولین قدم، حذف شورای معماری مناطق و حذف و کنترل هلوگرام‌هاست تا ساخت‌وسازها در چارچوب ضوابط قرار گیرد و توافقات باید در چارچوب ایجاد کیفیت باشد. مدیریت شهری در دو، سه سال گذشته تاکنون سعی کرده تا فضا را به سمت سکون و آرامش ببرد و فرصت برای اصلاح وجود داشته باشد و امیدواریم این روند اصلاحی ادامه پیدا کند. برای اصلاح نیاز به یک دستور کار مشخص داریم تا بدانیم در کدام قسمت اصلاح باید صورت بگیرد یا اولویت با کدام قسمت‌هاست. داده‌ها نشان می‌دهد شیب تند و شکافی که بین سال‌های 92 تا 96 شاهد بودیم، در دو، سه سال اخیر متوقف شده است. حالا می‌توان گفت دلیل آن، اشباع بازار یا یک خواست مدیریتی بوده که فرقی ندارد. نظام تصمیم‌گیری و مدیریت شهری و اجرائی در این چند سال‌ از مناسبات ناسالم حمایت نکرده است و سبب شده موضوعات نگران‌کننده شهر تا حد زیادی کاهش داده شود. دلیل این آرامش نیز بخش‌نامه‌ها و اقدامات کنترل‌کننده زیادی است که نمونه‌های آن در این چند سال انجام شده است. با‌این‌حال یک نگاه حمایتی و پشتیبانی برای پوشش آن کارها وجود دارد که در این دو، سه سال چنین تغییراتی را شاهد بوده‌ایم و امیدوارم این نگاه حمایتی ادامه داشته باشد.
روند اصلاحات صورت‌گرفته چقدر بازدارنده بوده است تا در دوره بعد روال قبل برنگردد؟
اینکه سیستم امکان بازگشت به گذشته را نداشته باشد، به صورت مطلق وجود ندارد، ولی برگرداندن شرایط به سمت گذشته سخت‌تر شده و هزینه بسیاری دارد. اصلاحات در طرح می‌تواند جلوی بسیاری از تخلفات را بگیرد. در نظام برنامه‌ریزی باید حلقه‌های مفقود، معیوب و معدوم مشخص شود. گاهی برای یک مجوز کف را گذاشته و سقف را نگذاشته‌اند و همین انحرافات بسیاری را به وجود آورده است. اینکه امکان دادن مجوز انتقال پهنه S به M در سیستم وجود دارد، به این معناست که در واقع سیستم هوشمندی تشخیص این موارد را ندارد.
در شهرسازی سه محور محبوبیت، مقبولیت و مشروعیت با هم مطرح است و این مشروع از نظر اخلاقی و اجتماعی هم باید باشد. همان‌طور که در خصوص رقم نهایی بزرگراه صدر هیچ گزارش مالی وجود ندارد‌، هیچ ارزیابی اجتماعی و محیطی‌زیستی هم وجود ندارد. در‌حالی‌که می‌گوییم اگر هزار واگن به مترو تهران اضافه شود، شرایط عادلانه‌تر می‌شود، باید مشخص شود چرا هزار واگن مترو خریده نشد و به جایش بزرگراه ساخته شد؟ این ساخت‌وساز بر مبنای چه منافعی صورت گرفت؟ باید سؤال شود که چطور صدها میلیارد تومان از محل جا‌به‌جایی پهنه‌بندی باغات حاصل می‌شود و سرمایه شهر از دست می‌رود‌؟ شکاف بین طرح و عمل به آن در این سندها حاکی از آن است که رضایتمندی شهر و شهروندان حاصل نشده است.
این تخلفات را در همه بخش‌های شهر و ارگان‌ها می‌توان دید که به شکلی ساختاری در ارتباط با هم هستند. برای مثال، دانشگاه‌ها و مراکز بیمارستانی و خدماتی دیگری هستند که باید قانونمند باشند، اما از اساس با تخلف ساخته شده‌اند و معلوم نیست چه کسی مجوز داده که ساختمان‌ها بالا بروند؟ و اصلا پروانه دارند یا نه؟ ‌ضریب افزایش بار این ساخت‌وسازهای غیرمجاز و خدمات شهری‌شان با مدیریت شهری است، اما آنها که ساختمان‌ها را می‌سازند، می‌گویند ما به جای دیگری پاسخ می‌دهیم و لازم نیست به مدیریت شهری پاسخ دهیم. اسناد و طرح‌های جدید باید وظایف این مجموعه‌ها و نوع برخورد شهرداری با آنها را مشخص کند تا با بار واقعی شهر آشنا شود. نکته این است که شهر «ضابطه‌گرا» باید شهر «با‌کیفیت» و با «ارزش‌های انسانی» را خلق کند و این با شیوه‌ها و شرایط فعلی تطبیق ندارد. اسناد طرح جامع و تفصیلی از لحاظ محتوایی هم نیاز به بازنگری و تغییر دید دارند و باید با مقتضیات امروز به‌روزرسانی شوند. موضوعاتی مثل مدیریت متمرکز در شهر، فناوری اطلاعات و بسیاری موضوعات دیگر باید مورد توجه باشد. نزدیک به 75 درصد از پلاک‌های تهران در پهنه R122 هستند و اگر تنها در R122 خطایی داشته باشیم، در 75 درصد تهران نمود عینی خواهد داشت. تغییر کاربری پهنه‌ها نشان می‌دهد بیش از پنج هزار هکتار تغییر کاربری در تهران در این سال‌ها صورت گرفته است. به‌عنوان نمونه، در منطقه 22 حقوق مکتسبه‌ای ایجاد شده که تا استقرار کامل همه جمعیت در آن‌، حجم شبکه‌های ارتباطی مورد نیاز، خدمات عمومی مورد نیاز و پشتیبانی‌های مد‌نظر و ناهنجاری‌های مرتبط و آسیب‌ها آشکار نخواهد شد. طبق این مطالعات، به یک طرح جامع دیگر نیاز داریم تا تهران را از تنش دور کرده و به ثبات برساند. گرچه می‌توان شبیه‌سازی کرد، اما خیلی از فرایندها به صورت سینوسی در تهران حرکت کرده و هنوز مشخص نیست چه اتفاقاتی به واسطه آنها می‌افتد؛ بااین‌حال حداقل به یک دهه زمان نیاز داریم تا به شرایط ثبات در تهران برسیم.
تهرانی که شما شناختید در حال حاضر به چه چیزی نیاز فوری دارد؟
منهای مناسباتی که باید ایجاد شود، اولین نیاز، تدوین سازوکارهای مالی است تا بتواند وابستگی خود را از نظام ساخت‌و‌ساز دور کرده و کیفیت و خدمات را به شهر تزریق کند. هنوز بالغ بر 70 درصد از درآمدهای تهران ناپایدار است و تغییر رویکرد مدیریتی به این معناست که مدل اقتصادی تهران برای مدیریت شهر مشخص شود تا شهر با نوع دیگری از ابزارها حرکت کند. بدنه اجتماعی و اقتصادی شهر برای مشارکت در حوزه‌های مدیریت شهری در حوزه اقتصادی با آمدن استارت‌آپ‌ها و حاکم‌شدن نظام مدرن اقتصادی و تحول اجتماعی آمادگی بیشتری دارد. بسیاری از شهروندان برای شارژ ماهانه در مناطق شمالی تهران، گاهی بالغ بر یک میلیون تومان پرداخت می‌کنند، اما از سوی آنها عوارض سالانه شهر که تقریبا همان میزان است، پرداخت نمی‌شود. در واقع قبل از نظام مدیریتی، مدل اقتصادی در ارتباط با شهروندان مشکل دارد که باید طراحی و ترمیم شود. سندها ابزارهای نظام مدیریتی هستند؛ اگر سند خوب باشد اما نظام مدیریتی پایبند به سند نباشد، به جایی نمی‌رسد.

شرق: شهر تهران با تمام زشتی‌ها و زیبایی‌هایش شهر ماست و برایمان اهمیت و اولویت دارد. اینکه بدانیم در شهر چه گذشته و چه وقایعی بر آن حاکم بوده تا به روزگار امروز رسیده است، به ما کمک می‌کند تا در ادامه روندها، هوشیارانه‌تر عمل کنیم. تهران، ابرپایتختی است که ساختمان‌های قدکشیده فراوانش اگرچه ممکن است از دور زیبایی داشته باشد، اما نه‌تنها منظر دید عمومی زیبایی‌ها را از میلیون‌ها نفر گرفته، بلکه از نزدیک آسایش محلات زیادی را هم مختل کرده است و چه‌بسا در زمان یک آتش‌سوزی ساده، جان ساکنانشان هم به خطر بیفتد. مدیریت شهری در دوره اخیر تلاش کرده تا با توجه به تجربیات گذشته و همه آنچه به‌عنوان شهرفروشی اثبات شده، روندها را اصلاح کند و تهران را روی الگوی طرح جامع و تفصیلی هرچند ناقص خود بنشاند. مجتبی رفیعیان، دکترای برنامه‌ریزی سیستم‌های شهری از دانشگاه تربیت‌مدرس و مدیر تیم مطالعات ارزﯾﺎﺑﯽ و آسیب‌شناسی طرح تفصیلی شهر تهران و ارائه الگوی بازنگری است که به سفارش معاونت شهرسازی شهرداری تهران روی طرح تفصیلی کار می‌کند و اشراف نزدیکی به طرح و آنچه بر تهران گذشته است، دارد. به همین دلیل درباره تهران و الگوی سوداگر شهرسازی آن بخش‌هایی از طرح تفصیلی که نیاز به اصلاح دارد، به گفت‌وگو نشستیم تا مشخص شود چه شد که تهران دیگر جایی برای نفس‌کشیدن ندارد و حتی آسمانش نیز فروخته شده است! رفیعیان در این گفت‌وگو در خصوص مطالعات صورت‌گرفته روی طرح جامع و تفصیلی تهران می‌گوید و اینکه چه شد ضوابط موجود در این طرح‌ها به انحراف کشیده شد؛ انحرافاتی که در خیابان به خیابان شهر شاهد آن هستیم.

از مطالعاتتان بر طرح تفصیلی و جامع تهران بگویید؛ آیا این طرح‌ها از همان ابتدا خوب طراحی نشده بودند؟
مطالعات ما در دو بُعد «رویه‌ها» و «آسیب‌های موجود» در طرح تفصیلی پایه 1391 تهران بود تا ببینیم این طرح‌ها تا چه میزان از لحاظ ساختاربندی و شیوه‌های موجود در آن‌، چه در قالب سازمانی و چه در قالب ضابطه‌ای، توانسته به نتیجه برسد. همچنین لازم بود آسیب‌های موجود در محتوای این سندها بررسی شود. در واقع در اسناد شهرداری به دنبال آن بودیم تا ببینیم سند اصلی چه شرایطی داشته و در کجاها به انحراف کشیده شده و انحرافات موجود در ضریب تحقق‌بخشی سند تا چه میزان بوده است.
طرح تفصیلی در سال 90 مصوب و در اردیبهشت 91 ابلاغ شد و مطالعات ما در سال 98 شروع شد. طرح جامع نیز که در سال 86 مصوب و ابلاغ شد، قرار بوده در یک بازه زمانی 20ساله تا 1404، تهران را به یک شهر انسان‌محور تبدیل کند که در عمل چنین اتفاقی نیفتاده است. قرار بود این دو طرح در کنار هم مبنای کار در تهران قرار گیرد که این روند اجرائی نمی‌شود و بخشی از این خطاها به دوره زمانی 86 تا 91 و همین عدم تقارن طرح تفصیلی با طرح جامع بازمی‌گردد؛ چراکه قرار بود طرح جامع سیاست کلی را مشخص کند و طرح تفصیلی سراغ جزئیات برود؛ اما فاصله بین اجرا زمینه انحرافاتی را فراهم کرد. طرحی که در سال 91 ابلاغ شد، با طرح سال 86 همخوانی نداشت و قرار بود تداومی را در طرح تفصیلی و جامع شاهد باشیم که چنین رخ نداد و در عوض، مشاوران با یک‌سری ضوابط و سیاست‌ها به دنبال نزدیک‌کردن طرح جامع و تفصیلی به یکدیگر بوده‌اند. اگرچه مشاور ادعا می‌کرد به صورت هم‌زمان این دو طرح مبنا قرار گرفته تا سیاست‌های موجود تلفیق شود، اما بین سال 86 تا 91 طرح تفصیلی مصوبی برای تهران وجود نداشته است. اینکه در این پنج سال چه انحرافاتی صورت گرفته، قابل بررسی است، اما مبنای مطالعاتی ما از سال 91 به بعد است تا ببینیم چه ضوابطی اجرائی شده و انطباق طرح در کجاها بوده است.
در جریان این مطالعات طرح جامع را با تراز جهانی طرح‌ها مقایسه کردیم و به اختلافات معناداری رسیدیم. در این بررسی، موضوع کیفیت طرح جامع تهران‌، اجرای ضوابط پهنه‌بندی یکسان در تهران و مسائلی از این دست مورد توجه قرار گرفت. همچنین در مطالعاتمان وضعیت محیط‌زیستی تهران نیز بررسی شد و نشان داد درجه و جو محیط‌زیستی در شمال و جنوب تهران 5 تا 6 درجه تفاوت دارد. مسئله دیگر این است که اجرای خصیصه‌های اقتصادی، فرهنگی و زیست‌محیطی در گستره تهران متفاوت بوده است؛ یعنی یک ضابطه R122 را داشته‌ایم و آن را در شمیران و شهرری اجرا کرده‌ایم در‌حالی‌که نتایج متفاوتی داشته و این ضوابط مردم‌گرا نبوده است. به عبارتی استفاده از ضوابط عام برای شهر 700‌کیلومتری تهران که تفاوت‌های زیادی دارد، اشتباه بوده است. اساسا نظام پهنه‌بندی قابل تطبیق و آسیب‌شناسی است؛ چراکه مدیریت شهری معتقد بود وقتی ما از پلاک به سمت پهنه رفتیم، ضریب تحقق‌پذیری را بالا برده‌ایم. در نظام پهنه‌بندی این موضوع قابل بررسی است که آیا به موضوع «کیفیت زندگی» نگاه شده است یا میزان درآمد؟ در پهنه‌های مختلف همچون مختلط، بافت فرسوده یا تاریخی آیا شاهد استقرار عملکردهای شهری هستیم یا طرح با خلأهایی روبه‌رو است؟
آیا این خلأها به صورت کلی بوده یا در جزئیات نیز شاهد آن بوده‌ایم؟
ما نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم این خلأهای سیاست‌گذاری در اجزا وجود نداشته باشد و حتما این موضوعات در جزئیات خودشان را نشان می‌دهند. مثلا در s 212,s213, s214 و در m111,m113,m114 مسائلی وجود دارد و مدلی به کار گرفته شده که با اصالتی که قرار بود در نظام شهری تهران پیاده شود، تفاوت معناداری دارد و این خودش می‌تواند یک انحراف رویکردی باشد که در طرح جامع وجود دارد و این اختلاف تا امروز ادامه داشته است. برای مثال بحث پهنه صنعت می‌توانست یک رویکرد با یک ساختار مستقل باشد، ولی شاهد هستیم که آن را در پهنه m می‌گذارند و ماهیت مسئله کاملا عوض می‌شود. در واقع می‌توان گفت از همان ابتدا طرح جامع شش‌دانگی که بتواند بار همه ویژگی‌های تهران را بر دوش بکشد، نداشته‌ایم. اینها موضوعات کالبدی است و اصلا وارد موضوعات دیگر همچون مشارکت اجتماعی و گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ نشده و معنایی در آن ندارد.
با این توضیحات به نظر شما مشکل اساسی طرح جامع و تفصیلی چه بوده است که حالا لازم باشد اصلاح از همان‌جا شروع شود؟
دو موضوع کلیدی «حکمروایی حاکم در نظام شهری» و «فقدان سیستم درآمدهای پایدار مالی» باید مورد توجه قرار گیرد. در خصوص موضوع اول، هر طرحی با ضریب توانمندی بالا، به دلیل نبود سازوکارهای مدیریتی به مسئله و مشکل برمی‌خورد. از سوی دیگر در تهران طرح‌ها به خاطر بار مالی از موضع «کیفیت‌گرایی» به «کیفیت‌زدایی» می‌روند و در واقع بدنه خود را نقض می‌کنند تا پول به دست آورند. در جریان بررسی انحراف‌های طرح مشخص شد در منطقه یک تهران حدود 70 درصد انحراف در خصوص صدور پروانه وجود دارد. دلیل این انحراف را اول در محتوایی که در این طرح‌ها بوده و دوم در رویه‌هایی که برای اجرای این طرح‌ها لازم بود‌ باید جست‌وجو کرد. در جریان این انحراف‌ها هم بسیاری از زیرساخت‌ها و الزامات جایگزین یا حذف شده‌اند. در نتیجه وقتی تعادل در نظام ضوابطی حاکم نباشد، شکاف زیاد خدماتی نیز برای جمعیت دیده می‌شود و نظام توزیع متعادل در شهر که برایشان خدمات ایجاد می‌کند، اتفاق نمی‌افتد. شیوه کار هم این‌گونه بوده که در هر قسمت مناطق که به مشکل برمی‌خوردند، یک طرح موضعی می‌گذاشتند و در برخی مناطق آن‌قدر طرح موضعی گذاشته بودند که کل منطقه را پوشش داده بود و 95 درصد منطقه موضعی - موضوعی شده بود. بسیاری از طرح‌های موضعی نیز بد انتخاب شده بودند و اصلا منطقه دیگر طرح تفصیلی نداشت و همه شده بود طرح‌های موضعی- موضوعی که همان کار را مشکل می‌کرد.
در مطالعاتی که انجام دادیم، مشخص شد لازم بوده پیش‌نیازهای برنامه‌ای را برای این طرح‌ها آماده کنند، اما خبری از آن هم نبوده است. مثلا قرار بود طرح مدیریت پهنه پارکینگ و طرح مدیریت تقاضای سفر تهیه شود که هیچ‌کدام انجام نشد و جدا از آنکه طرح‌های موضعی‌-‌موضوعی مشکل داشتند، پیش‌نیازهای آنها نیز در بحث رویه‌ها تهیه و دیده نشده بود. در عین حال، همان زمان نهاد راهبری و پایش طرح‌های توسعه شهری تهران ایجاد شده بود تا سازوکارهای لازم را برای اجرای طرح تقویت کند، اما ناگهان نهاد از بین رفته و حذف می‌شود. نهاد در واقع باید مدیریت تعارض و مدیریت منافع گروه‌های ذی‌نفع را بررسی می‌کرد، اما با از‌بین‌رفتن نهاد، خلأ گسترده‌ای اتفاق افتاد و طرح که بر اساس منطقی استوار شده بود، دیگر منطق پایه خود را نداشت.
سوتیتر: کل این طرح‌های موضعی و موضوعی را قرار بود نهاد راهبری و پایش طرح‌های توسعه شهری تهران انجام دهد، اما در سال 89 می‌گویند منحل و کسی دیگر پیگیر طرح‌ها و پیوندهای آن نبود
به این ترتیب منطق پایه در این شرایط با توجه به حذف نهاد، همان پول و منفعت اقتصادی بوده است؟
نمی‌توان گفت نهاد برای منفعت اقتصادی منحل شد. نهاد محصول یک تفکر یکپارچه و اجماع بین دستگاه‌های اجرائی است. وقتی این تفکر همگانی‌، اعتماد اجتماعی و بین‌سازمانی نباشد، نهاد نمی‌تواند کار کند. وقتی از نهاد سلب اعتماد شود، دیگر جایگاهی ندارد. نهاد می‌خواست در خصوص طرح‌های موضوعی و دیگر مسائل مرتبط با طرح تصمیم‌گیری کند، اما به‌جای نهاد، کمیسیون‌هایی را در مناطق ایجاد کردند تا این کارها را دنبال کند و به این ترتیب بحث انتفاع اقتصادی قوی‌تر شد. نهاد قرار بود خلأهای طرح جامع و تفصیلی را پوشش دهد و از طرح پشتیبانی کند و با اتفاق‌های پیش‌بینی نشده برخورد کند، اما وقتی نهاد وجود نداشت، دستگاه‌ها نیازی به پاسخ‌گویی نداشتند.
علاوه بر همه اینها، آسیب‌هایی در طرح تفصیلی به دلیل نقصان رویکرد وجود داشت. مثلا قرار بود مناطق مختلف مشاورانی برای خود در پنج سال اول بگذارند، اما مناطق سر باز زدند و به این ترتیب طرح بدون آنکه پایش‌های مورد نیاز در شهرداری و کنترل بالاتر را داشته باشد، ابلاغ شد. جالب هم این بود که وقتی موضوعات به نتیجه نمی‌رسید، برای حل موضوع آن را به کمیسیون و شورای معماری مناطق می‌سپردند که سبب می‌شد قدرت به شورای مناطق منتقل شود. شورای مناطق دید یکپارچه را نداشت و منفعت محلی برایش مهم بود و در نتیجه همان شیوه‌های قبلی را اجرا می‌کرد و به همین دلیل است که در مناطق بین 30 تا 70 درصد انحراف از ضوابط پایه را شاهد هستیم و حتی در طرح تفصیلی با خلأهایی که داشته، انحراف قدرتمند است. واضح است که این انحرافات بالا در مناطق شمالی تهران به شکل عدول از ضوابط و تغییر کاربری‌ها کاملا مشخص و عیان بوده است. می‌توان این‌گونه نتیجه گرفت که طرح تفصیلی در پیشانی خود که ضوابط ساخت‌وساز است، دچار انحراف و در تأمین خدمات شهری برای شهروندان دچار مشکل می‌شود. این روند تا سال 98 که با توقف روبه‌رو می‌شود، ادامه داشته است. از سال 98 به تدریج نقصان‌های موجود در طرح تفصیلی از بین می‌رود و در این دو، سه سال یا به خاطر «اشباع وضعیت مسکن تهران» یا «سیاست مدیریت فعلی»، اصلاحاتی صورت می‌گیرد که درخور توجه است.
به نظر شما طرح تفصیلی و جامع نیاز به چه تصحیحاتی دارند؟
محتوای طرح تفصیلی باید در سه حوزه محتوایی، اجرائی و فنی اصلاح و بازنگری شود. چنین طرحی را با بخش‌نامه نمی‌شود اصلاح کرد و تغییر دارد؛ چرا‌که ساز‌و‌کار اجرائی ندارد. لازم است جزئیات مهم زیادی مثل گروه‌های ذی‌نفع و منتفع مشخص شوند و در عین حال رویه‌ها و نظام اجرائی مورد نظارت و بررسی قرار گیرد. یک برنامه عملیاتی سه‌بعدی نیاز داریم تا انحرافات را با اولویت‌هایی که در زندگی مردم تأثیر دارد، تصحیح کنیم. به‌طور مشخص لازم است نظام ساخت‌وساز، نظام اجرا و نظام‌هایی که زندگی مردم را می‌چرخانند و همه نظام‌های پشتیبان همچون نظام خدمات و نظام‌های اقتصادی را ارزیابی کنیم. در مرحله بعد، اصلاحات در قوانین و ضوابط را باید مورد توجه قرار داد تا جلوی برخی خلأها را گرفت و شرایط را برای رفتن به حالت قابل قبول ایجاد کرد. در واقع به یک دوره گذار نیاز داریم تا به نقطه ابتدایی برگردیم.
در‌حال‌حاضر و دوره فعلی چه باید کرد و از کجا شروع کرد؟
گام اول کنترل مناسبات ناسالم است تا جلوی بدتر‌شدن موضوع را گرفت و اولین قدم، حذف شورای معماری مناطق و حذف و کنترل هلوگرام‌هاست تا ساخت‌وسازها در چارچوب ضوابط قرار گیرد و توافقات باید در چارچوب ایجاد کیفیت باشد. مدیریت شهری در دو، سه سال گذشته تاکنون سعی کرده تا فضا را به سمت سکون و آرامش ببرد و فرصت برای اصلاح وجود داشته باشد و امیدواریم این روند اصلاحی ادامه پیدا کند. برای اصلاح نیاز به یک دستور کار مشخص داریم تا بدانیم در کدام قسمت اصلاح باید صورت بگیرد یا اولویت با کدام قسمت‌هاست. داده‌ها نشان می‌دهد شیب تند و شکافی که بین سال‌های 92 تا 96 شاهد بودیم، در دو، سه سال اخیر متوقف شده است. حالا می‌توان گفت دلیل آن، اشباع بازار یا یک خواست مدیریتی بوده که فرقی ندارد. نظام تصمیم‌گیری و مدیریت شهری و اجرائی در این چند سال‌ از مناسبات ناسالم حمایت نکرده است و سبب شده موضوعات نگران‌کننده شهر تا حد زیادی کاهش داده شود. دلیل این آرامش نیز بخش‌نامه‌ها و اقدامات کنترل‌کننده زیادی است که نمونه‌های آن در این چند سال انجام شده است. با‌این‌حال یک نگاه حمایتی و پشتیبانی برای پوشش آن کارها وجود دارد که در این دو، سه سال چنین تغییراتی را شاهد بوده‌ایم و امیدوارم این نگاه حمایتی ادامه داشته باشد.
روند اصلاحات صورت‌گرفته چقدر بازدارنده بوده است تا در دوره بعد روال قبل برنگردد؟
اینکه سیستم امکان بازگشت به گذشته را نداشته باشد، به صورت مطلق وجود ندارد، ولی برگرداندن شرایط به سمت گذشته سخت‌تر شده و هزینه بسیاری دارد. اصلاحات در طرح می‌تواند جلوی بسیاری از تخلفات را بگیرد. در نظام برنامه‌ریزی باید حلقه‌های مفقود، معیوب و معدوم مشخص شود. گاهی برای یک مجوز کف را گذاشته و سقف را نگذاشته‌اند و همین انحرافات بسیاری را به وجود آورده است. اینکه امکان دادن مجوز انتقال پهنه S به M در سیستم وجود دارد، به این معناست که در واقع سیستم هوشمندی تشخیص این موارد را ندارد.
در شهرسازی سه محور محبوبیت، مقبولیت و مشروعیت با هم مطرح است و این مشروع از نظر اخلاقی و اجتماعی هم باید باشد. همان‌طور که در خصوص رقم نهایی بزرگراه صدر هیچ گزارش مالی وجود ندارد‌، هیچ ارزیابی اجتماعی و محیطی‌زیستی هم وجود ندارد. در‌حالی‌که می‌گوییم اگر هزار واگن به مترو تهران اضافه شود، شرایط عادلانه‌تر می‌شود، باید مشخص شود چرا هزار واگن مترو خریده نشد و به جایش بزرگراه ساخته شد؟ این ساخت‌وساز بر مبنای چه منافعی صورت گرفت؟ باید سؤال شود که چطور صدها میلیارد تومان از محل جا‌به‌جایی پهنه‌بندی باغات حاصل می‌شود و سرمایه شهر از دست می‌رود‌؟ شکاف بین طرح و عمل به آن در این سندها حاکی از آن است که رضایتمندی شهر و شهروندان حاصل نشده است.
این تخلفات را در همه بخش‌های شهر و ارگان‌ها می‌توان دید که به شکلی ساختاری در ارتباط با هم هستند. برای مثال، دانشگاه‌ها و مراکز بیمارستانی و خدماتی دیگری هستند که باید قانونمند باشند، اما از اساس با تخلف ساخته شده‌اند و معلوم نیست چه کسی مجوز داده که ساختمان‌ها بالا بروند؟ و اصلا پروانه دارند یا نه؟ ‌ضریب افزایش بار این ساخت‌وسازهای غیرمجاز و خدمات شهری‌شان با مدیریت شهری است، اما آنها که ساختمان‌ها را می‌سازند، می‌گویند ما به جای دیگری پاسخ می‌دهیم و لازم نیست به مدیریت شهری پاسخ دهیم. اسناد و طرح‌های جدید باید وظایف این مجموعه‌ها و نوع برخورد شهرداری با آنها را مشخص کند تا با بار واقعی شهر آشنا شود. نکته این است که شهر «ضابطه‌گرا» باید شهر «با‌کیفیت» و با «ارزش‌های انسانی» را خلق کند و این با شیوه‌ها و شرایط فعلی تطبیق ندارد. اسناد طرح جامع و تفصیلی از لحاظ محتوایی هم نیاز به بازنگری و تغییر دید دارند و باید با مقتضیات امروز به‌روزرسانی شوند. موضوعاتی مثل مدیریت متمرکز در شهر، فناوری اطلاعات و بسیاری موضوعات دیگر باید مورد توجه باشد. نزدیک به 75 درصد از پلاک‌های تهران در پهنه R122 هستند و اگر تنها در R122 خطایی داشته باشیم، در 75 درصد تهران نمود عینی خواهد داشت. تغییر کاربری پهنه‌ها نشان می‌دهد بیش از پنج هزار هکتار تغییر کاربری در تهران در این سال‌ها صورت گرفته است. به‌عنوان نمونه، در منطقه 22 حقوق مکتسبه‌ای ایجاد شده که تا استقرار کامل همه جمعیت در آن‌، حجم شبکه‌های ارتباطی مورد نیاز، خدمات عمومی مورد نیاز و پشتیبانی‌های مد‌نظر و ناهنجاری‌های مرتبط و آسیب‌ها آشکار نخواهد شد. طبق این مطالعات، به یک طرح جامع دیگر نیاز داریم تا تهران را از تنش دور کرده و به ثبات برساند. گرچه می‌توان شبیه‌سازی کرد، اما خیلی از فرایندها به صورت سینوسی در تهران حرکت کرده و هنوز مشخص نیست چه اتفاقاتی به واسطه آنها می‌افتد؛ بااین‌حال حداقل به یک دهه زمان نیاز داریم تا به شرایط ثبات در تهران برسیم.
تهرانی که شما شناختید در حال حاضر به چه چیزی نیاز فوری دارد؟
منهای مناسباتی که باید ایجاد شود، اولین نیاز، تدوین سازوکارهای مالی است تا بتواند وابستگی خود را از نظام ساخت‌و‌ساز دور کرده و کیفیت و خدمات را به شهر تزریق کند. هنوز بالغ بر 70 درصد از درآمدهای تهران ناپایدار است و تغییر رویکرد مدیریتی به این معناست که مدل اقتصادی تهران برای مدیریت شهر مشخص شود تا شهر با نوع دیگری از ابزارها حرکت کند. بدنه اجتماعی و اقتصادی شهر برای مشارکت در حوزه‌های مدیریت شهری در حوزه اقتصادی با آمدن استارت‌آپ‌ها و حاکم‌شدن نظام مدرن اقتصادی و تحول اجتماعی آمادگی بیشتری دارد. بسیاری از شهروندان برای شارژ ماهانه در مناطق شمالی تهران، گاهی بالغ بر یک میلیون تومان پرداخت می‌کنند، اما از سوی آنها عوارض سالانه شهر که تقریبا همان میزان است، پرداخت نمی‌شود. در واقع قبل از نظام مدیریتی، مدل اقتصادی در ارتباط با شهروندان مشکل دارد که باید طراحی و ترمیم شود. سندها ابزارهای نظام مدیریتی هستند؛ اگر سند خوب باشد اما نظام مدیریتی پایبند به سند نباشد، به جایی نمی‌رسد.