از خودکفایی تا ناپایداری

سمیرا عسگری-کارشناس ارشد حقوق اقتصادی:‌ لایحه درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها در جلسه مورخ 22/4/1401 شورای نگهبان مورد بررسی قرار گرفت. کسب درآمد پایدار جهت تأمین هزینه خدمات شهری به شهروندان است. هم‌زمان با رشد جمعیت و گسترش شهرنشینی، تقاضا برای خدمات عمومی شهری نیز افزایش یافته. این در حالی است که به دلیل زیرساخت‌های ناکافی و محدودیت منابع مالی، مدیریت شهری و توسعه شهری با مشکل مواجه شده است. اتکای شهرداری‌ها به درآمد‌های ناپایدار نیز نیل به توسعه پایدار شهری را بغرنج کرده است. مطالعه و بررسی سیر تکاملی قوانین و آیین‌نامه‌های حاکم بر درآمد‌های شهرداری‌ها، از ناپایداری تا خودکفایی، این مهم را عیان می‌کند که پایداری درآمد‌ها مستلزم استمرار نسبی و در معرض تخریب و تهدید قرارندادن شرایط کیفی شهر است. با این توضیح که درآمد پایدار، درآمدی مطمئن و بدون تبعات ناگوار اقتصادی، سیاسی و اجتماعی است. به‌منظور مقدمه‌ دست‌یابی به این هدف؛ قانون‌گذار در تاریخ 26/12/1361 به موجب بند ب تبصره 52 ماده واحده قانون بودجه سال 1362، دولت را موظف به تقدیم لایحه‌ای مبتنی بر برنامه‌ریزی سه‌ساله تا خود‌کفایی کامل شهرداری‌های کشور کرد. این تکلیف به موجب مقرره مذکور حداکثر باید ظرف شش ماه انجام می‌شد. اما دچار یک وقفه‌ 37ساله شد. قانون بودجه سال 1362 ضوابطی را به‌منظور تأمین درآمد و بودجه شهرداری‌های کشور تعیین و لازم‌الاجرا کرد؛ برای مثال به دولت اجازه داد برای جبران بخشودگی‌ بهای آب و برق مصرفی مشترکان کم‌مصرف سازمان‌های آب و برق وابسته به شهرداری‌ها و بخش خصوصی، یک میلیارد ریال در اختیار شهرداری‌ها قرار بگیرد. از سویی دیگر بند ج تبصره 90 ماده واحده، هشت درصد از مجموع درآمد حاصل از حق‌الثبت اسناد رسمی را به شهرداری اختصاص داده بود. این دست ضوابط و مقررات، به واسطه اصل سالانه‌بودن قوانین بودجه سنواتی، تنها در سال 1362 قابلیت اجرا و وصول داشت و به سنوات بعد قابل تسری نبود و به اعتباری، وصول آن فاقد وجاهت قانونی بود. قانون مذکور منقضی شد. دولت به تکلیف مقرر درباره تقدیم لایحه برنامه‌ریزی سه‌ساله تا خودکفایی کامل شهرداری‌ها جامه‌ عمل نپوشاند و جواز قانونی شهرداری‌ها برای درآمدزایی محصور به بندها و تبصره‌هایی پراکنده در قوانین و آیین‌نامه‌های متعدد شد. قانون مالیات بر ارزش‌افزوده مالکان خودروها را به پرداخت سالانه عوارض خودرو مکلف کرد. ماده 16 دستورالعمل نظام جامع مالی شهرداری‌های کشور، ابلاغ مورخ 28/12/1391 که ناظر بر ماده 19 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب 12/4/1346بود؛ منابع شهرداری‌ها را به دو بخش کلی درآمدهای ناشی از عوارض عمومی و اختصاصی، بهای خدمات، درآمد حاصل از وجوه و اموال شهرداری، کمک‌های اعطایی، اعانات و سایر منابع تأمین از جمله واگذاری دارایی سرمایه‌ای و تملیک دارایی‌ها تقسیم کرد. بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 نیز اخذ عوارض محلی از جمله عوارض مربوط به ماشین‌آلات، زمین و ساختمان را به عنوان منبع عوارض مستمر و موجود در حریم شهر، تجویز کرد. در نهایت دولت تکلیف شش‌ماهه را بعد از 37 سال بجا آورد و لایحه «درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» را در تاریخ 11/6/ 1397 تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. تدوین‌کنندگان لایحه درآمد پایدار، به‌منظور تعقیب هدف کاهش وابستگی درآمدی شهرداری‌ها به دولت و نیز تسهیل حرکت مدیریت شهری در چارچوب اصول توسعه پایدار؛ مبادرت به تدوین مقررات تأمین منابع درآمدی برای شهرداری‌ها کرده‌اند. با عنایت به اینکه متن تقنینی لایحه مورد بحث، هنوز منتشر نشده است؛ تدقیق در مصوبات اصلاحی مجلس شورای اسلامی و نظرات شورای نگهبان درباره لایحه مذکور، با وجود تدوین مقررات مستقل؛ حکایت از اصلاح قوانین مرتبط و افزایش نرخ‌ها به نفع شهرداری دارد. از جمله آنکه تبصره ماده 5 لایحه، نرخ عوارض نوسازی موضوع ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 را اصلاح کرده و افزایش داده است. از طرفی نیز در ماده 6 لایحه، نیروی انتظامی در قبال صدور و تمدید گذرنامه و گواهی‌نامه رانندگی، موظف به دریافت 10 درصد به نفع شهرداری‌ها شده است. از دیگر درآمدهای شهرداری، اصلاح ماده 15 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی است که ضمن آن، شهرداری‌ها با تعیین محل‌های توقف حاشیه‌ای خودرو؛ مجاز به اخذ مبالغ تعیین‌شده توسط شورای ترافیک استان از شهروندان شده است. در فرازی دیگر از لایحه، قانون‌گذار در اقدامی مترقی، اشخاص حقیقی و حقوقی متصدی حمل‌ونقل بار خودروی درون‌شهری را مکلف به ثبت بارنامه کرده است که صددرصد درآمد حاصل از آن به‌منظور صرف در حوزه حمل‌ونقل عمومی و زیرساخت شهری، به حساب شهرداری محل واریز می‌شود. تکلیف متصدیان حمل‌ونقل به این امر، علاوه بر تحقق هدف قانون‌گذار در راستای ایجاد درآمد پایدار برای شهرداری‌ها؛ شناسنامه‌دارکردن و هویت‌بخشی بار‌های درون‌شهری، قاچاق و فساد را نیز قابل کنترل می‌کند. از دیگر منابع درآمدی شهرداری‌ها، تجویز وصول عوارض صدور مجوز ورود به محدوده‌های طرح ترافیک برای شهرداری‌هاست. ماده 280 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1366 نیز در راستای حصول هدف وضع لایحه، اصلاح شده و به موجب آن سازمان امور مالیاتی کشور موظف به واریز معادل یک درصد از کل درآمد‌های حاصل از این قانون، به نفع شهرداری شده است. تکلیف مالکان هنگام نقل و انتقال قطعی املاک و انتقال حق و واریز عوارض به ترتیب دو درصد و یک درصد به حساب شهرداری محل، از دیگر منابع درآمدی است. از طرف دیگر، تعلق جریمه تأخیر در پرداخت عوارض و بهای خدمات شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، به نفع و در وجه شهرداری‌ها نیز مقرره ماده 15 لایحه است. البته با تعیین سقف تا 24 درصد، اختیار ذی‌نفع تحدید شده است. مقنن طی مقرره‌ای، مطالبات قطعی شهرداری‌ها را سند لازم‌الاجرا تلقی کرده و ضمن تعیین تکلیف مطالبات شهرداری، با بهره از مزایای این اسناد، فرایند وصول مطالبات را تسریع و تسهیل کرده است.