اقتصاد سیاسی بودجه

‌معمولا دولت‌ها با پدیده کسری بودجه روبه‌رو هستند. دولت‌ها با انتشار اوراق بدهی‌ این کسری را جبران می‌کنند، در نتیجه حجم بدهی آنها از این طریق افزایش می‌یابد. افزایش شدید حجم بدهی‌ها در دهه 1990، توجه بیشتر اقتصاددانان را معطوف به این امر کرد. این پرسش مطرح است که چرا دولت‌ها نمی‌توانند هزینه‌های خود را کنترل کنند. پاسخ‌های متفاوت و متنوعی به این پرسش داده شده است. از جمله این پاسخ‌ها، تأکید بر دو عامل قواعد و فرایند بودجه‌ریزی و ساختار دولت است. دولت‌های ضعیف و فرصت‌طلب و جنگ فرسایشی میان گروه‌های سیاسی از جمله موانع کنترل هزینه‌های دولت هستند. می‌توان از دو منظر ساختار دولت و فرایند بودجه‌ریزی به تحلیل دلایل کسری بودجه در ایران پرداخت. اهداف مهم و زیادی در اصل دوم قانون اساسی برای حکومت ذکر شده ‌ و در اصل سوم، تحقق آنها بر عهده دولت گذاشده شده است. برخی از این وظایف، وظایفی حاکمیتی است اما علاوه بر آنها، وظایف آموزش و پرورش، آموزش عالی، تربیت بدنی رایگان، تقویت بنیه دفاعی کشور، برطرف‌کردن هر نوع محرومیت در زمینه‌های تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و تعمیم بیمه، تأمین خودکفایی در علوم و فنون، صنعت، کشاورزی، صنایع نظامی و حمایت بی‌دریغ از مستضعفان جهان و... نیز بر عهده دولت است. این حجم از وظایف، بار مالی سنگینی بر دولت تحمیل می‌کند که در پیش‌نویس قانون اساسی و قانون مشروطه دیده نمی‌شود. احتمالا تحمیل این حجم از تعهدات بر اساس ذهنیت تداوم درآمدهای نفتی و مبتنی بر یک ساختار اقتصاد نفتی شکل گرفته است. از طرفی بر اساس قانون اساسی، لایحه بودجه از سوی دولت ارائه و پس از بررسی مجلس، تصویب و تبدیل به قانون می‌شود. اگرچه در قانون اساسی، سطح اختیارات مجلس در بررسی و تصویب تصریح نشده است؛ بنابراین ارائه لایحه به همراه پیوست و امکان تغییر اعداد ردیف بودجه و درنهایت افزایش بودجه عمومی دولت، ورود گسترده مجلس را نشان می‌دهد. این سؤال طرح می‌شود که نمایندگان بر چه مبنایی اقدام به تغییر ارقام بودجه می‌کنند؟ آیا آنان تخصص لازم برای بررسی را دارند؟ معمولا در کشورهای دارای نظام‌های حزبی قوی و مستقل، نمایندگان به اتکای متخصصان حزب، بودجه را بررسی می‌کنند. به‌واقع، نماینده به‌گونه‌ای سخنگوی کارشناسان حزب است‌ اما در ایران، نظام حزبی به معنای یادشده وجود ندارد. احزاب در ایران از ساختار حزبی قوی برخوردار نبوده و از استانداردهای آن فاصله زیادی دارند. از سوی دیگر توزیع تخصصی متوازنی نیز در مجلس وجود ندارد. مرور بر تخصص اعضای کمیسیون‌های تخصصی مجلس این امر را به‌وضوح نشان می‌دهد؛ بنابراین بررسی تخصصی بودجه در مجلس انجام نمی‌شود. از طرف دیگر، نمایندگان دغدغه‌های محلی نیز دارند. 

برای آنان مهم است که بدانند در حوزه انتخابیه‌شان، چند طرح کلنگ می‌خورد و آیا بودجه به طرح‌های نیمه‌تمام تعلق می‌گیرد یا خیر. در این نگاه، به بازدهی طرح کمتر توجه می‌شود. علاوه‌براین، نمایندگان خاستگاه‌هایی دارند که در این ایام از آنان انتظار تخصیص بودجه را دارند. اگر کسی در ایام بررسی لایحه بودجه به مجلس سری بزند، با ازدحام افرادی که خواهان ملاقات با نمایندگان کمیسیون‌ها در حین بررسی بودجه و با نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق در حین بررسی در آن کمیسیون هستند، مواجه خواهد شد و البته برخی از نمایندگان نیز به این ازدحام به منزله یک فرصت نگاه می‌کنند. جالب است هنگامی که لایحه بودجه به مجلس می‌رود، گروهی از نمایندگان در مصاحبه با رسانه‌ها به انتقاد از کسری بالای بودجه در لایحه می‌پردازند، درآمدهای دولت را صوری و غیرواقعی می‌دانند زیرا درآمدهای دولت کمتر از هزینه‌ها بوده، درآمدها خوشبینانه بیش‌برآورد می‌شوند و از طرفی هزینه‌ها را کمتر برآورد می‌کنند تا بودجه تراز شود و این به معنای کسری بودجه بالاتر نسبت به آنچه در لایحه بودجه آمده، است. به‌واقع انتقاد این دسته از نمایندگان کاملا درست است. با وجود این‌ وقتی بررسی بودجه پایان می‌پذیرد، بودجه عمومی نسبت به لایحه افزایش می‌یابد. نمایندگان به خاطر تعهداتی که به حوزه‌های انتخابیه و خاستگاه‌های خود و سایرین دارند، بالاجبار هزینه‌ها را افزایش می‌دهند و برای تراز‌شدن بودجه عمومی، درآمدهای موهومی برای دولت ایجاد می‌کنند. به همین دلیل معمولا رقم قانون بودجه بیش از لایحه بودجه است. طبیعی است که کسری بودجه لازمه چنین فرایندی است.

بنابراین حجم وظایفی که در قانون اساسی بر عهده دولت گذارده است و ورود گسترده مجلس در تصویب بودجه از دلایل تداوم کسری بودجه است. بودجه در عمل نه یک برنامه عملیاتی برای تحقق برنامه‌های پنج‌ساله، بلکه ابزاری برای مانور سیاسی دولت و مجلس است و در این راستا، ازدیاد کسری‌های بودجه و بدهی‌های دولت امری طبیعی است.