سازمان برنامه یا سازمان بودجه؟
سازمان برنامه و بودجه، پیش از پیروزی انقلاب اسلامی و با هدف تدوین نقشه راه برای پیشرفت کشور پایهگذاری شد. به گفته ابوالحسن ابتهاج، این نهاد چند سال پیش از سال ۱۳۲۷ تأسیس شد و تا زمان وقوع انقلاب، دو برنامه هفتساله و سه برنامه پنجساله عمرانی را تدوین کرد.
سازمان برنامه و بودجه، پیش از پیروزی انقلاب اسلامی و با هدف تدوین نقشه راه برای پیشرفت کشور پایهگذاری شد. به گفته ابوالحسن ابتهاج، این نهاد چند سال پیش از سال ۱۳۲۷ تأسیس شد و تا زمان وقوع انقلاب، دو برنامه هفتساله و سه برنامه پنجساله عمرانی را تدوین کرد.
سه برنامه نخست عمرانی با همکاری کارشناسان خارجی (آمریکایی) اجرا شد؛ هرچند اجرای نخستین برنامه هفتساله، به دلیل تغییر دولت، نهضت ملیشدن صنعت نفت و کودتای
۲۸ مرداد، با چالش مواجه شد و به صورت ناقص پیش رفت. پس از پیروزی انقلاب اسلامی، این سازمان در مقطعی با خروج یا کمبود کارشناسان مواجه شد که البته این خلأ پس از مدت کوتاهی ترمیم و فعالیتهای سازمان احیا شد. این نهاد که در دورههایی با ساختار وزارتخانه و در دورههای دیگر بهعنوان سازمان فعالیت کرده، همواره متأثر از شرایط سیاسی و اقتصادی کشور، فرازوفرودهای بسیاری را تجربه کرده است. یکی از نمونههای بارز این نوسانات، انحلال این سازمان و ادغام وظایف آن در استانداریها در دولتهای نهم و دهم بود. اگرچه هدف این نوشتار نقد آن اقدام یا حذف نهادهایی مانند شورایعالی پول و اعتبار و بررسی آسیبهای متعاقب آن در همان دوره نیست، اما این پرسش اساسی همچنان پابرجاست که چرا سازمان برنامه و بودجه سالهاست عمدتا درگیر «بودجهریزی» و «نظارت بر اجرای آن» شده و از مأموریت اصلی خود، یعنی «تدوین برنامههای راهبردی»، فاصله گرفته است؟ چه چیزی مانع از ایفای این نقش درخور شده است؟ موضوع بیشتر معرفتشناسانه و عدم اعتقاد به برنامه است یا به تعارض منافع مربوط میشود؟ تجارب تاریخی جوامع مشابه نشان میدهد سازمان برنامه و بودجه باید محور اصلی تهیه برنامههای راهبردی باشد.
دفاتر تخصصی این سازمان باید با تشکیل کارگروههای مشترک با دستگاههای اجرائی (مانند وزارتخانههای جهاد کشاورزی، صمت، نیرو و راه و شهرسازی)، «سامانه برنامهریزی راهبردی» کشور را ایجاد کنند. این سامانه باید متناسب با تغییرات شرایط داخلی و بینالمللی و بهرهگیری از یافتههای علمی، به صورت پویا و مستمر، برنامهها را تا پایان دوره بهبود بخشیده و پیش از اتمام هر دوره، فرایند نوسازی آن را آغاز کند.
در حال حاضر این پرسش مطرح است که آیا دستگاههای تخصصی (مانند وزارت صمت یا کشاورزی) راهبردهای مشخصی برای پنج سال آینده و پس از آن دارند؟ و آیا الگوی ارتباطی آنها با سایر دستگاهها بر مبنای این راهبردهای مدون شکل گرفته است؟ سخن بر سر رهابودن امور اقتصادی کشور نیست، بلکه بحث بر سر ضروت وجود یک «برنامه علمی، معین و مدون» است که بتواند سرلوحه عمل دولت و جامعه قرار گیرد. برنامهای که تخصیص منابع را جهتدهی کرده و زمینه تعالی و پیشرفت کشور را در کوتاهترین زمان ممکن و با کمترین آزمون و خطا فراهم کند.
معمولا راهبردها چارچوب سرمایهگذاریهای اصلی و مهم را در یک بازه زمانی مشخص تعیین میکنند و سیاستها نیز تصمیمات مدیریتیای هستند که اجرای راهبردها و دستیابی به اهداف برنامه را تسهیل میکنند. برای مثال، اگر به برنامههای پنجساله کشورهایی مانند کره جنوبی، مالزی، هند و دیگر کشورهای دارای برنامه نگاه کنیم، درمییابیم در یک دوره، راهبرد اصلی آنها عمدتا معطوف به رشد و پیشرفت در یک یا دو حوزه مشخص مانند صنایع الکترونیک یا خودروسازی بوده است. سپس هنگامی که در آن حوزهها به سطح مطلوب رسیدهاند، در دورهای دیگر موضوعات دیگری را در اولویت توجه و حمایت قرار دادهاند. این امر از آن رو است که رشد متوازن و جامع، با منابع محدود، در یک زمان واحد امکانپذیر نیست.
ناگفته نماند که اصل همزمانی در امور ضروری همواره باید رعایت شود و همه حوزههای مهم سهمی هرچند کمتر و متفاوت از برنامه و تخصیص اعتبارات داشته باشند، اما حوزههایی که در موضوع راهبرد توسعه قرار دارند، باید سهم بیشتری دریافت کنند تا از عقبماندگی رها شده و به سطحی پایدار و قابل رقابت با جهان پیشرفته برسند.
آنچه در اداره اقتصاد ایران محل تأمل و شگفتی است، این است که چرا سازمان برنامه و بودجه، کارشناسان خود و دستگاههای اجرائی را عمدتا درگیر بودجهریزی سالانه و نظارت بر اجرای آن کرده و کمترین توجه را به تدوین برنامه معطوف داشته است. اگر برای نمونه وزارت نیرو به تولید برق یا وزارت مسکن و شهرسازی به تأمین مسکن توجه میکند، این توجه غالبا از فشار تقاضا و آدرس نظام بازار ناشی میشود، نه از یک تفکر کارشناسی از پیش تعریفشده. حال آنکه برنامهمحوربودن تخصیص منابع با واکنشمحوربودن آن به کاستیهای بازار، تفاوتی ماهوی دارد.
البته مقصود، یک برنامه جامع، اجباری و متمرکز نیست، بلکه نوعی برنامه با راهبرد محدود، هدفمند و به روشهای ترغیبی است که با ساختار اقتصاد ایران انطباق نسبی دارد و با مقتضیات قانون اساسی نیز سازگار است. نظریه تجربی ۲۰-۸۰ که به پارتو نسبت داده میشود، میگوید اگر ۲۰ درصد از متغیرهای اثرگذار و مهم شناسایی و مدیریت شوند، میتوان ۸۰ درصد سازوکار اقتصاد کشور را در مسیر هدایت خردمندانه قرار داد. بیتردید نظام بازار ادارهکننده بخش عمدهای از امور متعارف خواهد بود و در بسیاری از موارد منطق بازار راهگشاست اما راهنمای قیمتها و آدرسهای سودآوری که بر مبنای عرضه و تقاضا، تخصیص منابع را تعیین میکند، پاسخگوی همه نیازهای جامعه نیست؛ زیرا مسائل و مصالح جامعه، بهعنوان موجودیتی مستقل از افراد تشکیلدهنده آن، الزاما بر مسائل و مصالح تکتک بازیگران اقتصادی منطبق نیست. برنامهریزی دقیقا برای پوشش نیاز بخش عمومی در طول زمان است.
تعارضات میان دستگاهها، ناترازیهای مزمن، عقبماندگیهای صنعتی در جهان رقابتی امروز و واردات کالاهایی که امکان تولید بهینه آنها در داخل کشور وجود دارد، همگی نشاندهنده ضرورت توجه به برنامه راهبردی چرخشی و پویا هستند. اگر از وزیر صمت، وزیر جهاد کشاورزی، وزیر رفاه یا برخی دیگر از مسئولان پرسیده شود که برای صنعت خودرو یا ماشینآلات سرمایهای چه برنامهای برای بومیسازی و پیشرفت دارند، یا برای تأمین گوشت قرمز و دانههای روغنی چه راهبردی تعریف کردهاند و نیز برای فقرزدایی و ایجاد اشتغال مؤثر چه برنامهای در نظر گرفتهاند، احتمالا پاسخها مبهم خواهد بود. در چنین وضعی، این سازمان برنامه و بودجه است که باید ابهامها را برطرف کند و با همکاری همان دستگاههای تخصصی و حتی بخش خصوصی فکور مرتبط با موضوع، بانی تهیه و تنظیم برنامهای منسجم و کارآمد شود. بدیهی است این مطالبه در دورههای بحرانی با اهمیتتر میشود.
شایان ذکر است فرایند تهیه و تصویب برنامه تا اجرا، مرحله مهمی تحت عنوان «نقد برنامه» دارد که به تقویت آن میانجامد و در عمل باید پاس داشته شود؛ چون برنامه از نهاد دولت و مجلس که منتخب اکثریت نسبی مردم هستند میگذرد، لذا طبق قواعد حقوقی، مطابق با رعایت اصل آزادی و مبتنی بر مشروعیت سیستم است. بنابراین کمتوجهی در تهیه برنامه بر مبنای علم و شرایط محیطی، به مصالح جامعه نیست.
