بازآفرینی سازمان برنامه؛ شرط لازم تحول دولت

آنهایی که چه از نزدیک و چه حتی از دور با مقوله دولت و جغرافیای متنوع و طرز کار آن در اداره امور کشور آشنا هستند، به خوبی می‌دانند در فضای توسعه دولت‌محور در کشور، بی‌شک کلیدی‌ترین و مهم‌ترین بازیگر این میدان «سازمان برنامه و بودجه کشور» است، نهادی که به سبب وجود اختیارات اصل 126 قانون اساسی و دسترسی به ابزارهای مؤثری مانند تخصیص اعتبارات، مبادله موافقت‌نامه‌ها و تنظیم مقررات مالی و نیز متأثر از فلسفه و ماهیت وجودی خویش با نگرشی چندبعدی و فرابخشی (برخلاف نگرش تک‌بعدی سایر دستگاه‌های اجرائی) به موضوع توسعه در کشور و فرصت‌ها و تهدیدهای فراروی آن می‌نگرد. سازمانی که به تعبیر رهبر انقلاب هم منشأ تمامی دردها و هم نسخه همه درمان‌ها در آن قرار دارد.

سازمانی با بیش از ۷۵ سال قدمت و برخورداری از مأموریت‌های انحصاری و اختصاصی همچون برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، آمایش سرزمین، نظام فنی و اجرائی و تشخیص صلاحیت مشاوران و پیمانکاران. سازمانی که در طول تاریخ خویش فراز و فرودهای بسیاری را تجربه کرده است: از داشتن اقتدار سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری در رأس هرم حکمرانی کشور که نتیجه آن تحقق رشد اقتصادی چشمگیر یک بار طی دهه ۱۳۴۰ و بار دیگر در نیمه اول دهه ۱۳۸۰ است، تا تجربه تلخ «انحلال نرم» یا «استحاله» در ابتدای دولت نهم و سپس تجربه به مراتب سخت‌تر و تلخ‌تر «خالص‌سازی» در نیمه دوم دولت ناتمام سیزدهم!

اگر توسعه‌خواهی را روح نهادینه‌شده در کالبد یک دولت بدانیم، پربیراه نیست اگر سازمان برنامه را «روح یک جهان بی‌روح» درون مجموعه دولت بدانیم. سازمانی که روح توسعه‌خواهی و توسعه‌گرایی به صورت فطری در آن نهادینه شده ولی مع‌الاسف در دو دهه اخیر متأثر از دو تکانه فوق‌الذکر با گرفتاری‌های عظیمی در تضعیف جایگاه، کادر کارشناسی و انحراف‌های مأموریتی مواجه شده و همین امر سازمان برنامه را به محاق کارآمدی و اثربخشی برده است.

با وجود این سازمان تا به امروز دو بار با آتش‌زدن سومین پر سیمرغ خویش، کشور را از مهلکه سخت نجات داده است: یک بار در اوایل سال 1367 و ایام پایانی جنگ تحمیلی، از طریق ارائه گزارش مقامات ارشد کشور در راستای قانع‌کردن آنان به ضرورت پذیرش قطع‌نامه آتش‌بس در شرایط خطیر متأثر از قلت و فرسایش منابع مالی و انسانی در کشور و بار دیگر هم در همین ماه‌های اخیر و با هشدارها و انذارهای جدی درخصوص تشدید ناترازی‌ها و ضرورت تدبیر برای جلوگیری از بروز هم‌آیندی بحران‌ها در صورت عدم انجام اصلاحات جامع ملی و تداوم تنش‌ در سیاست خارجی کشور.

برای تبیین بهتر موضوع در این یادداشت باید سه وضعیت را از همدیگر تفکیک کرد: اول «سازمان برنامه موجود»، دوم «سازمان برنامه مقدور» و سوم «سازمان برنامه مطلوب». «سازمان برنامه موجود» همان‌طورکه بسیاری از منتقدان، صاحب‌نظران و رؤسای ادوار بدان اعتراف دارند، دیگر یک دستگاه راهبری توسعه در کشور نیست: به تعبیری نه سازمان برنامه است، نه سازمان بودجه و نه سازمان نظارت بر برنامه و بودجه بلکه تنها قلک یا خودپردازی است برای تأمین اعتبار موردنیاز تمشیت امور جاری انبوهی از دستگاه‌ها، نهادها و شرکت‌ها، پرداخت انواع و اقسام یارانه‌ها و در نهایت جبران کسری‌های دهشتناک صندوق‌ها. این وضعیت نیز چیزی نیست که یک‌شبه ایجاد شده باشد یا یک فرد یا یک دولت در آن مقصر باشد. پربیراه نیست اگر بگوییم شکل‌گیری «سازمان برنامه موجود» محصول خواست و اراده حاکمیت (به ویژه نهاد ریاست‌جمهوری، هیئت وزیران و مجلس شورای اسلامی) برای تنزل جایگاه این دستگاه در نظام اداری کشور و افسارزدن به قدرت و یکه‌تازی آن در مدیریت کشور بوده است. چراکه هیچ کس سازمان برنامه‌ای را که به مقامات و تصمیم‌گیران کشور (از مجلس تا هیئت وزیران) «نه» بگوید، دوست ندارد! 

بنابراین «سازمان برنامه موجود» عامدانه به سازمان ابلاغ و تخصیص بودجه و مبادله موافقت‌نامه در چارچوبی سنتی و منسوخ تقلیل داده شده تا فرایند قبض و بسط قدرت در نظام اداری کشور برای پیشبرد بهتر امور چه میان دستگاه‌های ملی و چه در سطح ملی یا استانی با سرعت و کارایی بیشتری صورت پذیرد.

با روی کار آمدن دولت چهاردهم و نگاه ویژه و متمایز مسعود پزشکیان به جایگاه و اهمیت سازمان برنامه در دولت به عنوان «بازیگردان اصلی هیئت وزیران»، دوره‌ای جدید از حیات سازمان برنامه در حال آغازشدن است. دوره‌ای که طی آن دولت به نظر می‌رسد درصدد طراحی و اجرای یک مسیر گذار از «سازمان برنامه موجود» به «سازمان برنامه مقدور» در گام اول و فراهم‌سازی بسترها و تمهیدات تحقق گام دوم در نیل به «سازمان برنامه مطلوب» در سال‌های بعدی باشد؛ سازمانی که بتواند به معنای واقعی کلمه دستگاه راهبر توسعه ملی ایده‌پرداز، برخوردار از بینش راهبردی، همه‌سونگر، مسئله‌گشا و بن‌بست‌شکن بوده و فرماندهی توسعه در کشور را از طریق کاربست سیاست‌گذاری‌های بین‌بخشی- بین‌منطقه‌ای، هم‌افزایی کلیه بازیگران و کنشگران دولتی و غیردولتی و مدیریت تعارضات میان آنها برعهده بگیرد.

این موضوع از آنجا نشئت گرفته که امروز قاطبه مقامات و صاحب‌نظران کشور بر این نکته متفق‌القول هستند که تحول در کیفیت حکمرانی و اصلاح ریشه‌ای ساختارها و رویه‌های ضدتوسعه، تنها و تنها از طریق بازآفرینی سازمان برنامه در نظم موجود دولت‌محور توسعه در کشور صورت خواهد گرفت: تحولی که می‌تواند نقطه آغاز درستی برای تحول نهاد دولت و توانمندی آن برای حل برخی نارسایی‌های جدی از جمله فربگی دولت، کسری بودجه، تولیدگریزی، رانت‌جویی و... باشد.

از جمله پیش‌نیازهای مؤثر بر فهم اجتناب‌ناپذیر بودن ضرورت این تحول دو مرحله‌ای را می‌توان در فهم اینکه دولت در ایران در انتهای عصر وابستگی به فروش و کسب درآمدهای ارزی ناشی از منابع طبیعی (نفت، گاز و معادن) و پول‌پاشی مصرفانه و سرخوشانه تبعی آن قرار داشته و اقتضائات جدید و عمدتا برون‌زای تحمیل‌شده بر فضای حکمرانی توسعه (یا ناشی از تحریم‌ها یا ناشی از تغییر قواعد بازی منتج از تحولات سریع فناوری) دیگر مجالی برای باقی‌ماندن در توهم تحقق رشد اقتصادی هشت درصدی نفت‌محور (بدون سرمایه‌گذاری خارجی و دسترسی به فناوری‌های جدید) و تداوم نظام معیوب یارانه‌ها باقی نگذاشته و سیلی واقعیات جاماندگی کشور در مقایسه با رقبای منطقه‌ای (امارات، عربستان، ترکیه و...) و تشدید مستمر ناترازی‌ها و ورشکستگی‌ها ما را از خواب غفلت بیدار کرده است.

از همین رو هم‌اکنون سازمان برنامه در موقعیت گام اول برای گذار از «سازمان برنامه موجود» به «سازمان برنامه مقدور» قرار دارد تا با کسب آمادگی‌های لازم و انجام تدریجی اصلاحات ضرور فرایند گذار نهایی و اصلی به «سازمان برنامه مطلوب» - که شرح آن در یادداشت دیگری خواهد آمد - در سال‌های آتی مهندسی شود. بنابراین برخی از تغییرات بنیادین در سازمان برنامه طی چند ماه اخیر شکل گرفته است. یکی از سرفصل‌های اصلی تحول، فراخوانی امر سیاست‌گذاری توسعه به عنوان یکی از مأموریت‌های فراموش‌شده و کمتر موردتوجه سازمان برنامه در هماهنگ‌سازی و رفع تعارضات و ناسازگاری‌های اهداف و اقدامات بین‌بخشی- بین‌منطقه‌ای است. انجام مطالعات مستمر و به‌روز آینده‌پژوهی و سناریونگاری توسعه با دیده‌بانی تحولات نظم جهانی به منظور بازآرایی و جانمایی ایران در محیط اقتصاد بین‌الملل از دیگر سرفصل‌های جدید و جدی موردتوجه سازمان برنامه است که به طور تخصصی در حال انجام است.

بازمعماری نظام مالی دولت و اصلاح ساختار بودجه‌ریزی در کشور بر مبنای نظام استاندارد بین‌المللی GFS (سه سطح امور، فصل و حوزه یا کلاس) با هدف جمع‌پذیری، استانداردسازی و مقایسه‌پذیری بین‌المللی نظام بودجه‌ریزی در قالب طبقه‌بندی وظایف دولت در سطح کلان (cofog)، 

تطبیق برنامه و بودجه و برنامه‌محور کردن بودجه بر اساس بند پ ماده 13 قانون برنامه هفتم و نیز ورود به حوزه ساماندهی برنامه و بودجه شرکت‌های دولتی و بازنگری در نقش‌ها و مأموریت‌های ملی آنها از دیگر محورهای تحولی مرتبط با حوزه بودجه است. فراهم‌سازی بستری برای گفت‌وگو و تعامل دوسویه با بخش خصوصی و حل موانع فراروی مشارکت بیشتر آنها در تولید و ایفای نقش مؤثر در فرایند توسعه ملی نیز از دیگر محورهای تحولی موردتوجه است. اصلاح ساختار و ساماندهی شوراها و مجامع تصمیم‌گیری در دولت با هدف کاهش بوروکراسی تصمیم‌گیری در کنار ایجاد هم‌پیوندی میان الزامات توسعه نظام زیرساخت‌ها و تسهیل نظام کسب‌وکارها نیز از جمله دیگر راهبردهای تحولی است که سازمان برنامه برای اولین بار بدان ورود کرده است. همچنین مقوله تمرکز بر پیشران‌های نرم‌افزارانه و سخت‌افزارانه و اهرم قراردادن منابع دولتی برای انتخاب و اجرای پیشران‌های مسئله‌گشا و بن‌بست‌شکن در کنار ضرورت راهبری و مانع‌زدایی از اتصال زنجیره‌های ارزش تولید و تجارت داخلی به شبکه زنجیره ارزش منطقه و جهان از دیگر موضوعات تحولی است که در پی ریل‌گذاری انقلاب اقتصادی و برون‌گراکردن اقتصاد درون‌گرای کشور است.

با این وجود همین گام اول گذار از سازمان برنامه موجود به سازمان برنامه مقدور هم با چالش‌ها و موانع جدی روبه‌روست: یکی از جدی‌ترین آنها چسبندگی به مسیر و مقاومت‌های فراوان درون و برون سازمان برنامه برای پذیرش تغییر است. چالش مهم دیگر به عدم جذب و خروج تدریجی نخبگان اداری و ایده‌پردازان از سازمان برنامه به سایر دستگاه‌ها یا بخش خصوصی طی دو دهه اخیر است که دلیل اصلی آن هم نظام جبران خدمات نامتناسب با توانمندی‌ها و قابلیت‌های کارکنان آن در چنبره قانون مدیریت خدمات کشوری است. موضوعی که راه‌حل‌یابی برای آن بی‌شک از جمله پیش‌نیازهای اولیه جاری‌سازی تحول در سازمان برنامه و افزایش کارآمدی و اثربخشی کارکنان آن در قالب گام اول است.