تغییر مبنای محاسبه مستمری بازنشستگی، مسیری غلط برای حل بحران تأمین اجتماعی است
انتقال بار ناکارآمدی صندوقهای بازنشستگی به مردم
این روزها، لایحه «نظام نوین محاسبه مستمری بازنشستگی» در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی است که در آن پیشنهاد شده مبنای محاسبه مستمری بازنشستگی از «میانگین دو سال آخر بیمهپردازی» به «میانگین کل سنوات بیمهپردازی تا سقف ۳۵ سال با لحاظ تعدیلات تورمی» تغییر یابد.
حسین امامیراد - نماینده مجلس
این روزها، لایحه «نظام نوین محاسبه مستمری بازنشستگی» در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی است که در آن پیشنهاد شده مبنای محاسبه مستمری بازنشستگی از «میانگین دو سال آخر بیمهپردازی» به «میانگین کل سنوات بیمهپردازی تا سقف ۳۵ سال با لحاظ تعدیلات تورمی» تغییر یابد. اینجانب به دلیل اشکالات اساسی حقوقی، اقتصادی و مدیریتی این لایحه، مخالفت جدی و صریح خود را با آن بیان کرده و لازم میدانم موارد زیر را گوشزد کنم:
1. چرا برخی در مواجهه با مسائل مختلف حکمرانی کشور، سرنا را از سر گشاد آن مینوازند؟ بهجای آنکه صندوقهای بازنشستگی را به سمت افزایش بهرهوری، تولید درآمد و شکستن حلقههای بسته مدیریتهای انحصاری، رانتی، پرهزینه و زیانده سوق دهند، فشار را بر دوش میلیونها بیمهپرداز بیپناهی میاندازند که سالها تکالیف قانونی خود را منظم و بیوقفه انجام دادهاند. این، نه اصلاح ساختار است و نه عدالت؛ انتقال بار ناکارآمدی مدیریتی از مدیران به مردمی است که نقشی در شکلگیری این بحران نداشتهاند. «من له الغُنم فعلیه الغُرم». اصل ضرورت اصلاحات در صندوقهای بازنشستگی انکارشدنی نیست؛ اما اصلاح واقعی، اصلاحی است که ریشه بحران را هدف بگیرد، نه آنکه سادهترین راه، یعنی کاهش تعهدات نسبت به مردم انتخاب شود. بحران صندوقها محصول ناکارآمدی ساختاری است، نه صرفا فرمول محاسبه مستمری. اگر امروز صندوقهای بازنشستگی با بحران ناترازی روبهرو هستند، علت آن فقط نحوه محاسبه مستمری نیست؛ بخش درخور توجهی از این وضعیت، حاصل سالها سوءمدیریت، انتصابات غیرتخصصی، سرمایهگذاریهای زیانده، تحمیل تکالیف غیربیمهای، بازنشستگیهای زودهنگام، عدم پرداخت بدهیهای دولت و فقدان حکمرانی حرفهای در اداره صندوقهاست.
2. قانونگذار نباید قواعد بازی را در میانه مسیر به زیان مردم تغییر دهد. مردم، سالها براساس قانون موجود و با اتکا بر قواعد حاکم بر نظام بیمهای کشور، حق بیمه پرداخت کرده و بر مبنای همان قانون، برای آینده شغلی و معیشتی خود برنامهریزی کردهاند. هرچند قانونگذار در چارچوب مصالح عمومی اختیار اصلاح نظامات بازنشستگی را دارد، اما این اختیار مطلق نیست و باید با رعایت اصول اعتماد مشروع، پیشبینیپذیری، تناسب و امنیت حقوقی اعمال شود. تغییر ناگهانی فرمول محاسبه مستمری، آنهم نسبت به افرادی که بخش عمده سابقه بیمهای خود را ذیل قانون سابق ایجاد کردهاند، میتواند به تضعیف اعتماد عمومی نسبت به ثبات قوانین و تعهدات دولت منجر شود. اصلاح نظام بازنشستگی زمانی مشروع و قابل دفاع است که مردم احساس نکنند قواعد مالی و حقوقی در پایان مسیر، یکطرفه و به زیان آنان تغییر یافته است.
3. ماده ۷۷ قانون تأمین اجتماعی با در نظر گرفتن واقعیتهای اقتصادی کشور، بهویژه تورم مزمن و جهشهای مکرر قیمتها، مبنای محاسبه مستمری را میانگین دو سال آخر قرار داده است؛ مبنایی که بهمراتب به عدالت بیمهای نزدیکتر است. این قاعده از یک منطق روشن پیروی میکند: فرد در پایان دوران خدمت، معمولا به دلیل وجود تورم مستمر، ارتقای شغلی، افزایش تجربه، تحصیلات و سنوات کاری، در موقعیتی متفاوت از ابتدای استخدام قرار دارد و طبیعی است که حقوق او نیز متناسب با این روند رشد کرده باشد. مقایسه این وضعیت با برخی کشورهای توسعهیافته نیز گمراهکننده است. در آن کشورها، خبری از تورم نهادینهای که در اقتصاد ایران وجود دارد، نیست و قواعد بازنشستگی نیز از ابتدا، شفاف و ثابت تعیین شدهاند، نه آنکه در میانه راه و پس از دههها پرداخت حق بیمه، فرمول محاسبه به زیان بیمهپرداز تغییر کند. در اقتصادی که ارزش پول آن ظرف چند ماه بهشدت کاهش مییابد، صحبتکردن از میانگین 35ساله، بیشتر به طنزی تلخ شبیه است.
4. تغییر مبنای محاسبه مستمری از میانگین دو سال آخر به کل دوره بیمهپردازی، نسبت به میلیونها بیمهپردازی که سالها بر مبنای قانون موجود حق بیمه پرداخت کردهاند، خلاف اصول «اعتماد مشروع»، «امنیت حقوقی»، «منع عطف بماسبق شدن قوانین و مقررات»، «رعایت حقوق مکتسبه»، «عدالت بیمهای»، «تناسب حق و تکلیف» و «منع اضرار به غیر» است که در ادامه به توضیح این موارد پرداخته میشود:
الف) تعارض با ثبات حقوقی و امنیت قضائی
مطابق ماده ۷۷ قانون تأمین اجتماعی، نحوه محاسبه مستمری بازنشستگی بر مبنای «متوسط مزد یا حقوق بیمهشده ظرف آخرین دو سال قبل از درخواست» تعیین شده است. این قاعده، مبنای قانونی پرداخت حق بیمه توسط میلیونها بیمهپرداز طی سالیان متمادی بوده و در زمره ضوابط اساسی حاکم بر نظام تعهدات و انتظارات بیمهای قرار دارد. تغییر این مبنا، آنهم بهصورت فراگیر و نسبت به سوابق گذشته، به معنای عدول از قاعدهای است که افراد براساس آن تکالیف مالی خود را ایفا کردهاند و در نتیجه، موجب تزلزل در ثبات حقوقی و امنیت قضائی میشود.
ب) عدم عطف به ماسبق شدن قوانین
به موجب ماده ۴ قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آینده است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد، مگر آنکه در خود قانون ترتیب خاصی مقرر شده باشد. همچنین در نظام حقوقی ایران، اصل بر این است که قوانین و مقررات، بهویژه در صورتی که متضمن کاهش حقوق مالی اشخاص باشند، نسبت به گذشته تسری پیدا نمیکنند؛ مگر در موارد استثنائی و با تصریح قانونی روشن و قابل توجیه. بر این اساس، تسری لایحه جدید به سوابق بیمهپردازی گذشته، بهویژه نسبت به اشخاصی که سنوات خود را ذیل قانون سابق تحصیل کردهاند، با اصل عدم عطف بماسبق شدن قوانین در تعارض است.
ج) نقض حقوق مکتسبه و اصل امنیت حقوقی
بیمهپردازان با پرداخت مستمر حق بیمه، براساس قانون نافذ وقت، انتظار مشروع و موجهی نسبت به نحوه محاسبه مستمری خود ایجاد کردهاند. این انتظار صرفا یک توقع ذهنی نیست، بلکه در پرتو استمرار پرداخت حق بیمه و تکلیف متقابل صندوق، حقوق مکتسبه ایجاد میشود که نمیتواند بهسادگی مخدوش شود. در حقوق عمومی، اصل امنیت حقوقی اقتضا دارد افراد بتوانند بر قواعد پایدار و قابل پیشبینی تکیه کنند و دولت یا قانونگذار نتواند در انتهای مسیر، شرایط مالی حق تحصیلشده را به نحوی تغییر دهد که به زیان مستقیم اشخاص تمام شود.
د) تعارض با اصل منع اضرار به غیر
براساس اصل ۲۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بیسرپرستی، حوادث و نیاز به خدمات درمانی، حقی همگانی است. همچنین مطابق اصل ۴۰ قانون اساسی، هیچکس نمیتواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر قرار دهد. در نتیجه، هرگونه اصلاح در نظام بازنشستگی باید در چارچوبی انجام شود که موجب کاهش غیرمنصفانه ارزش واقعی حق بیمههای پرداختی و تضعیف حقوق بیمهشدگان نشود. اگر نتیجه اصلاحات پیشنهادی کاهش محسوس مستمری و از بین رفتن بخشی از آورده واقعی بیمهپردازان باشد، این اصلاح با روح حاکم بر اصول یادشده ناسازگار خواهد بود.
ه) اصل تناسب و لزوم انتخاب کمضررترین راهکار
حتی اگر هدف قانونگذار اصلاح ناترازی صندوقها و جلوگیری از افزایشهای غیرمتعارف حقوق در سالهای پایانی باشد، ابزار انتخابی باید با هدف دنبالشده متناسب باشد. چنانچه مسئله، برخی سوءاستفادهها یا دستکاریهای محدود در مبنای حقوق بیمه در پایان دوره اشتغال باشد، راهحل حقوقی میتواند در قالب محدودسازی موارد استثنائی، تقویت نظارت یا وضع ضوابط ضدتخلف طراحی شود، نه آنکه اصل فرمول محاسبه برای همه بیمهپردازان قانونمدار تغییر یابد و بار اصلاحات ساختاری بر دوش آنان گذاشته شود.
5. این لایحه میتواند اعتماد عمومی به نظام بیمهای را تضعیف کند. نظام بیمه اجتماعی مبتنی بر اعتماد بلندمدت مردم به ثبات قواعد و تعهدات صندوقهاست. هر اقدامی که این اعتماد را تضعیف کند، در بلندمدت به کاهش مشارکت بیمهای، گسترش بیاعتمادی و کاهش انگیزه بیمهپردازی منجر خواهد شد.
6. لزوم پیشبینی دوره گذار و شمول صرفا نسبت به آینده. چنانچه مجلس محترم اصل اصلاح را قابل پذیرش بداند، اجرای آن باید منحصرا نسبت به بیمهشدگان جدید و از تاریخ لازمالاجراشدن قانون باشد. در خصوص بیمهپردازان فعلی، بهویژه کسانی که بخش عمدهای از سابقه بیمهای خود را تحت حاکمیت قانون سابق ایجاد کردهاند، ضروری است دوره گذار مناسب و حفظ حقوق مکتسبه پیشبینی شود؛ در غیر این صورت، اعمال فوری قانون جدید بر گذشته، با قواعد مسلم حقوقی و اصول عدالت بیمهای ناسازگار خواهد بود.
جمعبندی
لایحه تغییر مبنای محاسبه مستمری بازنشستگی، در شکل فعلی، با ایرادات جدی حقوقی، اقتصادی و حکمرانی مواجه است. این لایحه اگر بدون توجه به واقعیت اقتصاد تورمی ایران، اصول امنیت حقوقی، اعتماد مشروع، عدالت بیمهای و ضرورت دوره گذار تصویب شود، در عمل میتواند به کاهش ارزش واقعی مستمری میلیونها بیمهپرداز منجر شود. اصلاح صندوقهای بازنشستگی ضرورتی انکارناپذیر است؛ بااینحال، اصلاح واقعی از مسیر شفافیت، پاسخگویی، حرفهایسازی مدیریت صندوقها، کنترل فساد، وصول بدهیهای دولت و اصلاح ساختارهای ناکارآمد عبور میکند، نه از مسیر کاهش تعهدات نسبت به مردمی که سالها منظم و قانونمدار حق بیمه پرداخت کردهاند.
