وقتی داور وارد زمین بازی می‌شود

مریم علیزاده

چرا تفکیک نقش تنظیم‌گر و بازیگر بازار، شرط نخست توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر است؟ ناترازی برق در ایران دیگر یک بحران فصلی یا نتیجه چند هفته اوج مصرف نیست. این ناترازی اکنون به یکی از مهم‌ترین ریسک‌های اقتصاد ایران تبدیل شده است؛ ریسکی که از کاهش تولید صنایع تا افزایش هزینه سرمایه‌گذاری و افت رقابت‌پذیری اقتصاد را در بر می‌گیرد. در چنین شرایطی، تقریبا درباره یک موضوع اجماع وجود دارد: بدون توسعه گسترده انرژی‌های تجدیدپذیر، عبور از این بحران ممکن نیست. اما تجربه جهانی نشان می‌دهد توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر، پیش از آنکه یک پروژه مهندسی باشد، یک پروژه حکمرانی است. کشورها زمانی توانسته‌اند سرمایه‌های میلیارد دلاری بخش خصوصی را به سمت انرژی‌های تجدیدپذیر جذب کنند که ابتدا قواعد بازی را اصلاح کرده‌اند.

سرمایه‌گذار، پیش از آنکه به میزان تابش خورشید یا سرعت باد نگاه کند، به کیفیت نهادها نگاه می‌کند؛ به اینکه آیا مقررات پایدار است، آیا رقابت عادلانه برقرار است و آیا نهادی که مجوز صادر می‌کند، خود در همان بازار ذی‌نفع نیست. در ادبیات سیاست‌گذاری عمومی، این موضوع با عنوان Regulatory Governance یا «حکمرانی تنظیم‌گری» شناخته می‌شود؛ مفهومی که شاید کمتر در مباحث صنعت برق ایران مورد توجه قرار گرفته باشد، اما در تجربه کشورهای موفق، یکی از ارکان اصلی توسعه بازار انرژی محسوب می‌شود. OECD نیز تأکید می‌کند که تنظیم‌گر باید بتواند تصمیمات خود را به‌صورت عینی، بی‌طرفانه و مستقل از منافع تجاری اتخاذ کند و از هرگونه تعارض منافع یا نفوذ ناموجه مصون باشد.

تنظیم‌گر، داور است نه بازیکن

در همه بازارهای توسعه‌یافته، تنظیم‌گر نقشی شبیه داور فوتبال دارد. داور قانون را اجرا می‌کند، بر رقابت نظارت دارد و اجازه نمی‌دهد یکی از تیم‌ها از موقعیت ناعادلانه برخوردار شود. اما تصور کنید همان داور، هم‌زمان مهاجم یکی از تیم‌ها نیز باشد. حتی اگر هیچ خطای عمدی رخ ندهد، اعتماد به نتیجه مسابقه از بین خواهد رفت. اقتصاد نیز دقیقا بر همین منطق استوار است. تنظیم‌گر باید قواعد بازار را تدوین کند، مجوز صادر کند، بر اجرای مقررات نظارت داشته باشد و از حقوق مصرف‌کننده و سرمایه‌گذار حفاظت کند. اما زمانی که همان نهاد، خود به یکی از بازیگران اقتصادی تبدیل شود، مرز میان «تنظیم‌گری» و «فعالیت اقتصادی» کم‌رنگ می‌شود و مسئله‌ای شکل می‌گیرد که اقتصاددانان از آن با عنوان Conflict of Interest یا تعارض منافع یاد می‌کنند. تعارض منافع الزاما به معنای وقوع فساد نیست؛ بلکه وضعیتی است که در آن، ساختار تصمیم‌گیری می‌تواند اعتماد به بی‌طرفی تصمیمات را تضعیف کند.

تجربه اروپا؛ چرا استقلال تنظیم‌گر اهمیت دارد؟

پس از آزادسازی بازار برق در اروپا، یکی از نخستین اصلاحات، تفکیک نقش دولت از نقش بازار بود. اتحادیه اروپا با ایجاد نهادهای مستقل تنظیم‌گر و الزام به تفکیک ساختاری برخی فعالیت‌ها، تلاش کرد اطمینان دهد که قواعد بازار به نفع هیچ بازیگر خاصی تنظیم نمی‌شود. در این چارچوب، نهادهای تنظیم‌گر مستقل در کنار همکاری ACER شکل گرفتند و استقلال اپراتورهای شبکه نیز برای جلوگیری از تعارض منافع مورد تأکید قرار گرفت. در بریتانیا، Ofgem نیروگاه نمی‌سازد، برق نمی‌فروشد و تجهیزات خریداری نمی‌کند. مأموریت آن تنظیم بازار، حفاظت از رقابت و دفاع از حقوق مصرف‌کنندگان است. در آلمان نیز Bundesnetzagentur در جایگاه داور قرار دارد، نه فعال اقتصادی. استرالیا نیز همین الگو را دنبال کرده است. وجه مشترک همه این کشورها یک اصل ساده است: کسی که قانون را می‌نویسد، نباید هم‌زمان یکی از بازیگران همان بازار باشد.

رقابت بی‌طرفانه؛ حلقه مفقوده توسعه

در سال‌های اخیر، OECD مفهوم دیگری را پررنگ کرده است؛ Competitive Neutrality یا «رقابت بی‌طرفانه». بر اساس این اصل، اگر دولت در بازار حضور دارد، نباید از مزیتی برخوردار باشد که رقبا به آن دسترسی ندارند. قواعد بازار باید به‌گونه‌ای طراحی شود که هیچ بنگاهی، صرفا به دلیل وابستگی نهادی یا دسترسی ویژه، برتری ساختاری پیدا نکند. حتی در مواردی که دولت برای تحقق اهداف عمومی در بازار مداخله می‌کند، این مداخله باید تا حد امکان زمین بازی را برای سایر فعالان ناعادلانه نکند. در صنعت برق، این اصل اهمیت دوچندان دارد؛ زیرا سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌های تجدیدپذیر، سرمایه‌گذاری بلندمدت است و بازگشت سرمایه ممکن است بیش از یک دهه زمان ببرد. بنابراین سرمایه‌گذار، بیش از هر چیز، به ثبات قواعد بازی نیاز دارد.

درس‌هایی برای ایران

در ایران نیز طی سال‌های اخیر، برخی فعالان صنعت تجدیدپذیر نسبت به نحوه تأمین تجهیزات و فرایندهای مرتبط با واردات، تخصیص منابع و اجرای پروژه‌ها نقدهایی مطرح کرده‌اند. فارغ از اینکه درباره هریک از این نقدها چه قضاوتی وجود داشته باشد، سؤال اصلی در سطح سیاست‌گذاری چیز دیگری است: آیا بهتر نیست نهادی که مسئول تنظیم بازار و توسعه صنعت است، از ایفای نقش مستقیم در فعالیت‌های اقتصادی فاصله بگیرد؟ این پرسش، نه متوجه یک مدیر است و نه یک سازمان. این پرسش، متوجه معماری نهادی صنعت برق ایران است. ممکن است در مقاطعی، به‌دلیل تحریم، محدودیت ارزی یا اختلال در زنجیره تأمین، دولت ناچار به مداخلات اجرایی شده باشد. چنین تصمیماتی در شرایط اضطراری می‌تواند قابل فهم باشد. اما تجربه جهانی نشان می‌دهد آنچه در کوتاه‌مدت یک راه‌حل اضطراری است، اگر به یک سازوکار دائمی تبدیل شود، می‌تواند هزینه سرمایه‌گذاری را افزایش دهد و انگیزه ورود بخش خصوصی را کاهش دهد.

اصلاحی که از قانون آغاز می‌شود

اگر ایران قصد دارد طی سال‌های آینده ده‌ها هزار مگاوات ظرفیت تجدیدپذیر ایجاد کند، مهم‌ترین اصلاح شاید نه در فناوری، بلکه در حکمرانی باشد.

پنج گام می‌تواند مسیر این اصلاح را هموار کند:

* تفکیک روشن میان وظایف تنظیم‌گری، سیاست‌گذاری و فعالیت اقتصادی؛

* افزایش استقلال نهادی تنظیم‌گر و تقویت پاسخ‌گویی آن؛

* ایجاد فرایندهای شفاف، رقابتی و قابل پیش‌بینی برای تخصیص مجوزها و دسترسی به منابع؛

* پرهیز از هرگونه سازوکاری که شائبه تعارض منافع یا امتیاز ساختاری ایجاد کند؛

* تقویت نقش بخش خصوصی در تأمین تجهیزات، سرمایه‌گذاری و اجرای پروژه‌ها، در حالی که دولت بر تنظیم قواعد، نظارت و کاهش ریسک متمرکز باشد.

سرمایه، پیش از خورشید، به اعتماد نیاز دارد

در ادبیات توسعه، گفته می‌شود سرمایه از بی‌ثباتی فرار می‌کند؛ اما واقعیت آن است که سرمایه، بیش از بی‌ثباتی، از ابهام نهادی می‌گریزد. ایران از نظر تابش خورشید، ظرفیت فنی و نیاز بازار، یکی از مستعدترین کشورهای منطقه برای توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر است. آنچه هنوز کمیاب است، نه زمین است و نه فناوری؛ بلکه اعتماد سرمایه‌گذار به قواعد بازی است. دولت زمانی بیشترین نقش را در توسعه انرژی‌های پاک ایفا می‌کند که به جای تبدیل‌شدن به یکی از بازیگران بازار، نقش خود را به‌عنوان تنظیم‌گر مستقل، بی‌طرف و قابل اعتماد تقویت کند. زیرا در نهایت، توسعه پایدار صنعت برق نه از جایی آغاز می‌شود که دولت بیشتر وارد بازار شود، بلکه از جایی آغاز می‌شود که بازار بیشتر به دولتِ تنظیم‌گر اعتماد کند. توسعه انرژی‌های پاک باعث می‌شود دولت به جای تبدیل‌شدن به یکی از بازیگران بازار، نقش خود را به‌عنوان تنظیم‌گر مستقل، بی‌طرف و قابل اعتماد تقویت کند. زیرا در نهایت، توسعه پایدار صنعت برق نه از جایی آغاز می‌شود که دولت بیشتر وارد بازار شود، بلکه از جایی آغاز می‌شود که بازار بیشتر به دولتِ تنظیم‌گر اعتماد کند.