حکمرانی صنعت در چالش ادغام و تفکیک

علی دماوندی‌کناری، پژوهشگر: لایحه تشکیل وزارت بازرگانی و تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت در شرایطی از سوی دولت تصویب شده است که صنایع تولیدی کشور بیش از همیشه در وضعیت حساس و سختی قرار دارند و با توجه به نبود سند استراتژی توسعه صنعتی که در عمل موجب شده است صنایع ‌در برخورداری از انواع حمایت‌ها حائز اولویت مشخص نباشند، تشکیل وزارت بازرگانی از یک‌ سو با دامن‌زدن به بوروکراسی اداری موجود، افزایش موازی‌کاری‌ها و ایجاد تداخل‌ در حوزه‌های کارکردی هر دو بخش صنعت و بازرگانی، بر مسائل و مشکلات این دو بخش خواهد افزود و از سوی دیگر، بیم آن وجود دارد که در صورت احیای وزارتی به نام وزارت بازرگانی و ایجاد سازمان و متولی مستقل در این حوزه، بخش تجاری به دنبال کسب سود بیشتر، بدون توجه به نیاز وارداتی بخش‌های تولیدی، صرفا به واردات بی‌رویه کالا اقدام کرده و تولید را بیش از پیش تضعیف کند.

کشمکش طولانی بر سر ادغام و تفکیک

وزارت صنعت، معدن و تجارت امروز، همان‌گونه که از نامش پیداست، ترکیبی از چندین وزارتخانه پیشین با چندین حوزه کاری مجزاست. این وزارتخانه به دلیل اهمیتی که در اقتصاد ملی دارد، نحوه اداره‌اش با حساسیت بالایی مواجه بوده است. ارتباط گسترده این وزارتخانه با بخش‌های مختلف مانند حوزه پولی و بانکی، بورس، تولید، توزیع، اشتغال، واردات، صادرات، ارتباط بین مصرف‌کننده و تولیدکننده و بسیاری بخش‌های دیگر و میزان اثرگذاری و اثرپذیری از این بخش‌ها، نشانگر اهمیت بالای آن است. وزارت صنعت، معدن و تجارت علاوه بر جایگاه مهمش در تدوین خط مشی صنعتی کشور، به دلیل تأثیر مستقیم بر شاخص‌های اقتصادی بر نوع رابطه حکومت و جامعه نیز تأثیرگذار است. چالش حکمرانی در وزارت صنعت، معدن و تجارت را می‌توان در نداشتن الگوی توسعه، سیاست‌گذاری اشتباه صنعتی، تنزل سرمایه‌داری صنعتی، چالش بوروکراسی شایسته‌گزینی و بالاخره تکرار مکرر جدایی‌ها و ادغام‌ها برشمرد. در این مقال، قصد فقط پرداختن به موضوع تکرار مکرر جدایی‌ها و ادغام‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت است. موضوع تفکیک مجدد بخش بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت و تشکیل یک‌ سازمان یا وزارتخانه جدید، از منظر‌های گوناگون محل مناقشه موافقان و مخالفان تفکیک قرار گرفته است.  نگاهی به گذشته نشان می‌دهد که ساختار سیاست‌گذاری و مدیریت بخش تولید و بازرگانی در ایران در طول تاریخ با تغییرات و تحولات بسیاری روبه‌رو بوده است. از سال 1285 هجری خورشیدی که وزارت تجارت در ایران تأسیس شد تا سال 1390 که وزارت صنعت، معدن و تجارت به شکل کنونی خود درآمد، بارها دو حوزه تولید و بازرگانی در کنار هم یا به‌صورت مجزا در ساختار اقتصادی کشور نقش ایفا کرده‌اند. این وزارتخانه شاید بیش از همه وزارتخانه‌های کشور در معرض ادغام و تفکیک‌های مکرر قرار داشته و این داستان همچنان ادامه دارد. تکرار مکرر این ادغام و جدایی‌ها، موجب سرگشتگی در فرایند حوزه تولید و تجارت و نشان از نداشتن نقشه راه در مسیر توسعه صنعتی کشور است. داوری درخصوص تفکیک مجدد نهاد دولتی متولی تولید و تجارت در کشور، نیازمند تعمق در نقش و کیفیت مداخله‌گری دولت و آثار آن بر بهبود یا افول این دو بخش است. تجربه کشورهای توسعه‌یافته از کوچک‌کردن و چابک‌سازی دولت، پیش‌روی همه کارشناسان اقتصادی قرار دارد و اینکه دولت تنظیم‌گر خوبی برای مناسبات بازار نیست و نظم طبیعی حاصل از مکانیسم عرضه و تقاضا را برهم می‌زند و به تخصیص نابهینه منابع می‌انجامد، در بسیاری از کشورهای جهان تجربه شده است. عموم کشورهای توسعه‌یافته دارای سازمانی مشترک برای سیاست‌گذاری در حوزه تولید و تجارت هستند. این موضوع موجب ساماندهی هر دو بخش و جلوگیری از تعارض و تضاد حکمرانی دولت‌ها در این بخش‌ها شده است. برگشت به تجربه‌های پرهزینه و پرچالش گذشته، قطعا به فرایند تولید و تجارت در کشور ضربه خواهد زد. به نظر می‌رسد تشکیل وزارت یا سازمان بازرگانی در حقیقت اراده‌ای برای ارتقای مداخله دولت در مناسبات نظم بازار بوده و حتی در شرایط فعلی که موضوع آزادسازی یارانه کالاهای اساسی هم انجام شده، اصولا فاقد ضرورت است. دولت‌های چابک کشورهای توسعه‌یافته با محدودکردن نقش دولت به دو موضوع سیاست‌گذاری و نظارت و عدم‌مداخله‌ دولت در نظم درونی عوامل اقتصاد، از هدررفت منابع و فساد جلوگیری کرده‌اند. رابطه مستقیم حجم دولت و فساد از بدیهیات تجارب جهانی است، از این رو به‌منظور کاهش فساد سیستمی راهی جز کمترشدن نقش دولت در اقتصاد وجود ندارد. در‌واقع، ریشه ناکارآمدی و ناپایداری در نظام اقتصادی ایران، دخالت بی‌محابای دولت در نظم طبیعی اقتصادی است و طبیعتا امروز نیز نمی‌توان انتظار داشت با تقویت ظرفیت‌های ساختاری مداخلات دولت در نظم بازار، این ناکارآمدی و آشفتگی پایان پذیرد. زیرا هیچ ساختاری به تنهایی قادر به تکمیل و ایفای یک وظیفه نیست و نگاه تغییر ساختاری از جمله همین تفکیک و ادغام نگاه سخت‌افزاری به مباحث توسعه‌ای است. ناترازی اقتصاد کلان کشور، کیفیت نامناسب فضای کسب‌وکار به دلیل اصرار دولت بر دخالت گسترده در نظم طبیعی اقتصادی و همچنین دشواری ایجاد هماهنگی میان نهادهای متعدد سیاسی ذی‌‌نفوذ در نظام اقتصادی، ریشه دردهایی است که لایحه تأسیس وزارت بازرگانی به‌دنبال رفع آنهاست؛ اما چنین به نظر می‌رسد که تأسیس چنین وزارتخانه‌ای دقیقا تقویت‌کننده عواملی است که موجب بروز این مشکلات شده‌اند.

‌تفکیک در شرایط حساس

‌تفکیک بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت، در شرایطی که بخش عمده‌ای از واحدهای تولیدی زیر ظرفیت بهینه مشغول فعالیت هستند، ساختار نظام توزیع، ناکارآمد و انحصاری شده و با ضعف در نظارت مواجه است و همچنین، فقدان سند استراتژی توسعه صنعتی که در عمل موجب شده است صنایع ‌در برخورداری از انواع حمایت‌ها حائز اولویت مشخص نباشند، نه‌تنها مشکل را حل نمی‌کند بلکه از یک‌ سو با دامن‌زدن به بوروکراسی اداری موجود، افزایش موازی‌کاری‌ها و ایجاد تداخل‌ در حوزه‌های کارکردی هر دو بخش صنعت و بازرگانی، بر مسائل و مشکلات این دو بخش خواهد افزود و از سوی دیگر، بیم آن وجود دارد که در صورت احیای وزارتی به نام وزارت بازرگانی و ایجاد سازمان و متولی مستقل در این حوزه، بخش تجاری به دنبال کسب سود بیشتر، بدون توجه به نیاز وارداتی بخش‌های تولیدی، صرفا به واردات بی‌رویه اقلام مصرفی و کالاهای دارای مشابه داخل روی آورد و از این گذر صدمات جبران‌ناپذیری بر پیکر بی‌جان تولید کشور وارد آورد.

باید در نظر داشت که مدیریت واحد و یکپارچه در تنظیم سیاست‌های صنعتی و تجاری و توسعه زنجیره تولید تا توزیع تنها در سایه وزارت صنعت، معدن و تجارت میسر است و با عنایت به آنکه عمده عوامل اثر‌گذار بر عملکرد کنونی وزارت صنعت، معدن و تجارت، به مدیریت ناکارآمد و مشکلات ساختاری این وزارتخانه و همچنین مسائل کلان اقتصاد کشور بر‌می‌گردد، بنابراین اقدام اصلاحی در این حوزه تفکیک وزارت بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت و ایجاد سازمان و نهاد مستقل نیست، بلکه بازآرایی ساختار وزارت صمت از طریق بهره‌گیری از متخصصان و مدیران کارآمد و اصلاحات ساختاری و فرایندها، با رویکرد حمایت از تولید و تولیدمحوری و ایجاد بخش بازرگانی در خدمت تولید است. عدم‌ کارایی کارگزاران در استفاده از ظرفیت‌های این نهاد، سبب بی‌اعتباری تجارب جهانی همگرایی سیاست‌های تجاری و صنعتی در ایران شده است. بسیاری از افرادی که معتقدند بخش‌های صنعت، معدن و تجارت باید در کنار یکدیگر وزارت واحدی را تشکیل دهند، همچنان به کارآمدی صمت اعتقاد دارند و سیاست‌گذاران را از دو یا چندپاره کردن این وزارت بر حذر می‌دارند.

انتخاب مدیران سیاسی به جای مدیران صنعتی

تأکید کارشناسان این است که تا زمانی که برای حوزه‌های صنعت، معدن و تجارت افرادی با کمترین تجربه علمی و بدون سابقه صنعتی از مسیر قدرت سیاسی انتخاب می‌شوند، در بر همان پاشنه خواهد چرخید. این رویکرد طی دوره‌های متمادی موجب شده است تا سیاست‌هایی در بخش تولید و تجارت ظهور کنند که سرچشمه آنها اندیشه‌های غیراقتصادی است؛ سیاست‌هایی مانند سرکوب قیمت، ممنوعیت واردات و پول‌پاشی که حاصلی جز صنعت‌زدایی نداشته‌اند و مقصر اصلی بحران اقتصادی کنونی هستند. مشکل ریشه‌ای دیگر فقدان کلان‌رویکرد صنعتی کشور است. اینکه آیا راهبرد توسعه صنعتی کشور مبتنی بر جایگزینی واردات و حمایت از تولید داخل است یا حمایت‌گرایی به دلیل کمبود منابع ارزی بوده و تمایلی برای حمایت از تولید داخل وجود ندارد؟ از دیگر مسائل حوزه صنعت و تجارت که باز هم ناشی از فقدان راهبرد توسعه صنعتی مشخص است، جایگاه صنایع سبک و مصرفی در مقابل صنایع استخراجی و منبع‌محور است. به‌بیان‌دیگر، حل مسئله اصلی بخش تجارت و صنعت بیش از آنکه به ادغام یا تفکیک وزارتخانه مرتبط باشد، در گرو پاسخ به این سؤال است که راهبرد توسعه صنعتی کشور چیست؟ هر دولت، وزارتخانه یا وزیر جدید باید ابتدا به امر تکلیف خود را با این پرسش مهم روشن کند.

پاسخ به این ‌سؤال اساسی مسئله ادغام یا تفکیک وزارتخانه را بلاموضوع می‌کند.