تعارض منافع و شهرفروشی قانونی در کمیسیون ماده 5 تهران

پیش از ایجاد تحولات جدید در شهرهای تاریخی و شکل‌گیری ساختارهای جدید شهری، شهرها عموما بر محور و مدار نظمی تاریخی و تثبیت‌شده، سیر رشد و نمو خود را سپری می‌کردند و کمتر از دگرگونی‌های سریع در شهرها – مگر در مقاطع خاص تاریخی – خبر و اثری بود. در دوران معاصر به دلیل رشد شتابنده شهرنشینی و عوامل نشئت‌گرفته از آن، شهرها دچار تحولات سریع شدند و در مقاطعی خاص بلدیه و بعدها شهرداری مدیریت اداره شهر و توسعه آن را بر عهده گرفت. 

وقتی به شهر و رشد و گسترش آن می‌اندیشیم، پیداست که در حوزه برنامه‌ریزی شهری و توسعه کالبدی باید به پرسش‌های مشخصی پاسخ داد. پرسش‌هایی از این قبیل که محدوده شهر تا کجاست؟ ظرفیت‌ها و محدودیت‌های زیست‌محیطی شهر چگونه‌اند؟ منابع تأمین آب چیست و چه ظرفیتی دارد؟ پیش‌بینی ما از رشد جمعیت و انتظار ما از جمعیت‌پذیری این شهر چیست؟ معابر شهر و برنامه تغییرات آنها در آینده چگونه است؟ کجا باید – یا می‌تواند – ساختمان احداث شود و کجا نمی‌تواند؟ کدام بخش‌های شهر و کدام پهنه‌ها به احداث ساختمان‌های مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی و... یا ترکیبی از آنها اختصاص دارد؟ کدام عرصه‌ها، فضاهای باز یا سبز است؟ به‌طورکلی منطقه‌بندی و نحوه استفاده از زمین چگونه است؟ اینها پرسش‌هایی است که برای هرگونه برنامه‌ریزی در حوزه رشد و گسترش و توسعه کالبدی شهر، ناگزیر از پاسخ به آنهاییم. وقتی نهاد بلدیه – و بعدها شهرداری – متولی اداره شهر شد، به تدریج مدیریت شهری به سمت تدوین ضوابط و مقررات و طرح و برنامه پیش رفت. تهران در نیمه دهه 40 دارای اولین طرح جامع خود شد و امروز که بیش از 55 سال از آن تاریخ می‌گذرد، سومین طرح جامع تهران که در سال 1386 تصویب شده، راهنمای عمل مدیریت شهری برای مدیریت توسعه کالبدی شهر تهران است.

ساختار دوسطحی طرح‌های توسعه شهری

در حوزه برنامه‌ریزی و توسعه کالبدی در شهرها، با ساختاری دوسطحی مواجه هستیم. در سطح اول یعنی کلان و حاکمیتی، نهادی تحت عنوان شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بر مبنای فرایندی نسبتا طولانی، طرح‌های جامع شهرهای کشور را که توسط مهندسان مشاور شهرساز و با نظارت‌های استانی تهیه می‌شود؛ بررسی می‌کند و به تصویب می‌رساند. در سطح دوم یعنی سطح محلی، کمیسیون‌های موضوع ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، طرح‌های تفصیلی را که توسط مهندسان مشاور و با نظارت شهرداری‌ها تهیه می‌شود، به تصویب می‌رسانند. طرح تفصیلی چنان‌که از نام آن پیداست، تفصیل طرح جامع است. به عبارتی طرح جامع سند فرادست طرح تفصیلی است و طرح تفصیلی، آن را با جزئیات بیشتری بیان می‌کند. نکته در اینجاست که این ساختار دوسطحی، در تهران به عنوان پایتخت، با سایر استان‌ها تفاوت ظریف اما مهمی دارد که به گمانم، منشأ اصلی

 تعارض منافع است.

کمیسیون ماده 5 تهران ؛ بستر تعارض منافع

چند سال پیش مجالی پدید آمد تا با یکی از کارشناسان و مدیران پیش‌کسوت که چند دهه قبل بخشی از دوران کاری خود را در ارتباط با شورای عالی شهرسازی سپری کرده بود، گفت‌وگو کنم. صحبت از کمیسیون ماده 5 بود. می‌گفت ایده اصلی و اولیه ایجاد کمیسیون ماده 5 این بود که بتواند در راستای طرح جامع مصوب شهر، طرح‌ها و برنامه‌هایی را که درباره آنها خلأ وجود دارد، به تصویب برساند و ابلاغ کند. در صورتی که الان اوضاع برعکس است. کمیسیون ماده 5 طرح تفصیلی را تصویب می‌کند، بعد دائما از طریق مصوبات موردی، طرح تفصیلی و جهت‌گیری‌های آن را نقض می‌کند.

این حرف، حرف بسیار دقیقی است. وقتی به سوابق مصوبات کمیسیون‌های ماده 5 نگاه می‌کنیم، درمی‌یابیم بخش قابل‌توجهی از آنها، منطق درآمدی برای شهرداری دارد. مصوبات موردی افزایش تراکم ساختمانی مانند افزایش تعداد طبقات یا تغییر کاربری به درخواست مالکان و عموما با منطق درآمدی به تصویب می‌رسد. اما آنچه در اینجا محل تأمل است و به گمانم منشأ اصلی تعارض منافع در کمیسیون ماده 5 تهران است، این نکته است که برخلاف سایر استان‌ها که این کمیسیون به ریاست استاندار (و در‌واقع نماینده دولت) اداره می‌شود، در تهران استثنائا و به دلیل پایتخت‌بودن، ریاست کمیسیون ماده 5 بر عهده شهردار است. دبیرخانه کمیسیون نیز در شهرداری تهران مستقر است؛ بنابراین شهرداری که خود به لحاظ مالی در این مصوبات ذی‌نفع است، در یک موقعیت دوگانه قرار می‌گیرد. واقعیت این است که‌ دهه‌هاست شهرداری‌های شهرهای بزرگ ما و به‌ویژه تهران، با مسئله کمبود منابع مالی مواجه‌ هستند. این موضوع در مشروح مذاکرات انجمن شهر در سال‌های پیش از انقلاب و نیز در گزارش دبیرخانه شورای نظارت بر گسترش شهر تهران که در سال 56 منتشر شده نیز پیداست. کمبود منابع مالی، از جمله مضامین مهم گزارش اخیر است. در دو، سه دهه اخیر نیز به‌واسطه افزایش شتابان قیمت زمین، ساختمان و مسکن، این عرصه به منبع سهل‌الوصول درآمدی برای شهرداری‌ها تبدیل شده است. اکنون به ساختار دوسطحی که ذکر آن رفت برگردیم. طرح و برنامه توسعه کالبدی شهر یعنی طرح جامع در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (سطح اول؛ سطح کلان و حاکمیتی) به تصویب می‌رسد. طرح‌های تفصیلی – و البته تغییرات آنها – در کمیسیون‌های ماده 5 (سطح دوم؛ سطح محلی) بررسی و تصویب می‌شود. در تهران، دبیرخانه این کمیسیون در شهرداری و ریاست آن بر عهده شهردار است و طبیعی است که شهردار و شهرداری نقش مهمی در جهت‌دهی به مصوبات خواهند داشت؛ بنابراین اختیار تصویب تغییرات موردی که کمیسیون ماده 5 آن را دارد، عموما به عنوان محلی برای تأمین مالی پایتخت استفاده شده است و اگر بی‌پروا سخن بگوییم، در کمیسیون ماده 5 به شکل ساختاری، سوء‌کارکردی به نام «شهرفروشی قانونی» جریان دارد.

کمیسیون ماده 5 و طرح مردمی‌سازی حکمرانی

حال که طرح مردمی‌سازی حکمرانی در دستور کار مجلس است، به نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می‌کنم، نیم‌نگاهی به این وضعیت «شهرفروشی قانونی» و امکان ممانعت از آن در فرایند اصلاح قوانین داشته باشند.