از لایحه مدیریت شهری تا طرح جامع مدیریت شهری و روستایی

اولین بار در سند پیوست برنامه پنج‌ساله دوم جمهوری اسلامی ایران به موضوع واگذاری وظایف دولت در حوزه امور محلی به شهرداری‌ها اشاره شد و سپس در برنامه‌های توسعه میان‌مدت کشور تکرار شد و در این مدت تلاش‌های زیادی از ناحیه دولت (وزارت کشور) و شهرداری تهران برای تحقق مدیریت واحد شهری صورت پذیرفته است. پژوهش‌های متعددی از دهه 70 هجری شمسی در مرکز مطالعات برنامه‌ریزی شهری وزارت کشور درخصوص امکان‌سنجی واگذاری وظایف جدید به شهرداری‌ها انجام شده است و بعدها توسط مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران جهت تدوین پیش‌نویس لایحه مدیریت شهری دنبال شد، پیش‌نویسی که در ابتدای دولت اول روحانی توسط شهردار وقت تهران به ریاست وقت مجلس شورای اسلامی و وزیر وقت کشور ارائه شد و به این ترتیب بررسی و اصلاح آن در دستور کار وزارت کشور قرار گرفت و حاصل آن پیش‌نویس جدیدی بود در سال ۹۴ که توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به دولت ارائه شد. در جلسات متعدد کمیسیون خاص تهران و سایر کلان‌شهرهای دولت بررسی و ویرایش جدیدی از لایحه یادشده نهایی شد که در ادامه بررسی در دولت، دچار توقف طولانی شد و همین امر موجب شد تا مجلس شورای اسلامی درصدد ادامه و استمرار حرکت برآمده و پس از بررسی‌های بسیار با تلفیق مفاد لایحه مدیریت شهری با پیش‌نویس دیگری تحت عنوان لایحه دهیاری‌ها، طرح کنونی را نهایی کرده و هم‌اکنون در صحن مجلس در دستور کار قرار گرفته است. اما طرح در دست بررسی مجلس شورای اسلامی حاوی نکات و ابهاماتی به شرح ذیل است:

یک. در ماده ۴ طرح، ساختار نظام مدیریت امور محلی را مشتمل بر استانداری، فرمانداری، بخشداری و شهرداری دانسته است. لیک در ادامه جز یک مورد که انتخاب فرمانداران را با مشورت شورای اسلامی شهرستان عنوان کرده است، مورد دیگری که نشان دهد استانداران، فرمانداران و بخشداران مدیران امور محلی هستند ذکر نشده است. حسب ظاهر طراحان طرح، محتوای ماده ۴ را از اصل صد قانون اساسی جمهوری اسلامی استنباط کرده‌اند که «از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر روستا، بخش، شهرستان و استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند».

در این اصل بین امور محلی و ملی تفکیک قائل شده است و اداره امور محلی که از سطح ده شروع شده و به سطح استان می‌رسد را تحت نظارت شورای منتخب مردم دانسته است. بر این اساس مقامات محلی اعم از شهرداران، دهیاران، بخشداران، فرمانداران و استانداران باید توسط شورای منتخب مردم و یا مستقیما توسط مردم انتخاب شده و اداره امور محل تحت نظارت شورای محل صورت پذیرد. بنابراین انتظار می‌رود که نمایندگان مجلس شورای اسلامی در بررسی و تصویب ماده ۴ به محتوای اصل صد قانون اساسی به صورت کامل توجه کرده و انتخاب مقامات محلی را تحت نظارت شورا و مجالس محلی قرار دهد.

دوم. در ماده ۱۸۹ طرح «به منظور کنترل و نظارت مستمر مالی و معاملاتی، عملیاتی و حسابرسی عملکرد و انطباق عملکرد شهرداری‌ها و مؤسسات، شرکت‌ها و سازمان‌های وابسته با مصوبات شورای اسلامی شهر و دیگر قوانین و مقررات لازم‌الاجرا «دیوان محاسبات شهر و روستا» با داشتن استقلال اداری و مالی زیر نظر شورای عالی استان‌ها در تهران و دارای شعب استانی در مراکز استان تشکیل می‌شود». این ماده که در پیش‌نویس اولیه لایحه مدیریت شهری تهیه شده توسط شهرداری تهران آمده بود با اعتراض دیوان محاسبات کشور در بازنگری و اصلاح لایحه در وزارت کشور و نیز کمیسیون خاص امور کلان‌شهر تهران و سایر کلان‌شهرها حذف شد اما طراحان طرح در مجلس با اضافه‌کردن روستا ضمن اعاده دیوان محاسبات دامنه شمول آن را به روستاها گسترش دادند. اما نکته ظریف حذف تداخل‌های وظایفی سایر دستگاه‌های اجرائی چون وزارت کشور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، استانداری‌ها، فرمانداری‌ها و بخشداری‌ها در نظارت بر عملکرد شهرداری‌ها و دهیاری‌ها است که به عنوان مثال در مواد ۵ و ۴ این طرح امر نظارت بر دهیاری‌ها و شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی شهر و روستا را به بخشداران و فرمانداران محول کرده است.

سوم. در امر پشتیبانی و نظارت بر شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در مواد ۳۸ و ۳۹ به تصویب اساسنامه سازمان شهرداری و دهیاری‌ها توسط هیئت وزیران و نیز تشکیل اتحادیه شهرداری‌های کشور اشاره شده است که ماده ۳۸ طرح قبلا در قانون تأمین منابع درآمدی پایدار شهرداری‌ها در سال جاری به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و نیازی به تکرار ندارد اما تشکیل اتحادیه شهرداری‌های کشور در سال‌های ۱۳۳۵ الی ۱۳۵۹ فعالیت‌های مؤثری در بهبود وضعیت شهرداری داشته است و متأسفانه در سال ۵۹ به دلایل غیرکارشناسی توسط شورای انقلاب اسلامی منحل شده بود، اقدام بسیار اساسی تلقی می‌شود اما ابهام‌زدایی و تعیین دقیق وظایف و مأموریت‌های سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با حوزه معاونت عمران و توسعه شهری و روستایی وزارت کشور و نیز اتحادیه شهرداری‌ها ضروری است.

چهار. در تهیه اسناد عمران مدیریت شهری در برنامه پنج‌ساله ششم توسط حوزه معاونت امور شهرداری‌های سازمان شهرداری و دهیاری‌ها اقدام مهمی در تعاریف و دسته‌بندی شهرهای کشور انجام شده بود. این دسته‌بندی عبارت بود از تهران به عنوان پایتخت کشور، کلان‌شهرها مشتمل بر شهرهای با جمعیت یک میلیون نفر و بیشتر، شهرهای بزرگ مشتمل بر شهرهای با جمعیت ۲۰۰ هزار تا یک میلیون نفر، شهرهای متوسط مشتمل بر شهرهای با جمعیت ۱۵۰ هزار تا ۲۰۰ هزار نفر و شهرهای کوچک مشتمل بر شهرهای با جمعیت کمتر از ۵۰ هزار نفر.

این دسته‌بندی برای اجرائی‌شدن نیاز به تصویب در یکی از مراجع قانونی دارد که در این طرح به آن پرداخته شده است. اما ضعف در عدم اعمال دسته‌بندی در موارد طرح یادشده است به عنوان مثال در ماده ۱۳ طرح به شورای شهر‌های کمتر از ۲۰۰ هزار نفر اشاره شده است که بهتر بود با توجه به دسته‌بندی یادشده به جای عبارت «کمتر از ۲۰۰ هزار نفر» شهرهای کوچک و متوسط ذکر می‌شد.

پنجم. در ماده ۳۳ طرح آمده است:

«تمام شهرداری‌های کشور مکلف‌اند ظرف مدت شش ماه پس از لازم‌الاجراشدن این قانون کلیه فعالیت‌هایی را که سازمان همیاری شهرداری‌های استان، شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه و وابسته شهرداری برعهده دارند، برون‌سپاری کنند و اموال و دارایی‌های در اختیار آنها را به شهرداری مربوط منتقل نمایند».

حذف سازمان همیاری شهرداری استان به دلیل فاقد کارکرد بودن و وابستگی به استانداری‌ها قابل قبول است لیک حذف سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه و وابسته به شهرداری‌ها چون سازمان آتش‌نشانی و خدمات ایمنی، سازمان میادین میوه و تره‌بار، سازمان اتوبوس‌رانی و شرکت‌های مترو و غیره امکان‌پذیر نیست و اساساً دارای توجیه فنی و حقوقی نیست بنابراین اصلاح این ماده و انحصار آن به سازمان همیاری شهرداری‌های استان درست و صحیح است.

در پایان پیشنهاد می‌شود همراه با نمایندگان مجلس شورای اسلامی این طرح در مجامع و نشست‌های تخصصی مورد بحث و بررسی قرار گیرد و تلاش‌های سه دهه اخیر کارشناسان و مدیران مرتبط با حوزه مدیریت شهری و روستایی در شکل‌گیری قانون جدید شهرداری و دهیاری‌ها، کمک و اهتمام  جدی داشت.