مردمی‌سازی در غیاب مردم

اخیرا طرحی با عنوان طرح مردمی‌سازی حکمرانی در کمیسیون امور داخلی و شوراها به تصویب رسیده و بررسی این طرح در دستور جلسه روز گذشته چهارشنبه 25 آبان‌ در صحن مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. طرح مردمی‌سازی حکمرانی (مصوب 24 مهر 1401) در 20 فصل و 267 ماده، در ساختاری ناهمگون، به مسائل متعدد و متنوعی همچون ساختار و تشکیلات و سطوح زمانی و استخدامی مدیریت امور محلی، واحدهای تقسیمات شهری، وظایف و اختیارات شهرداری‌ها، نظارت مالی، حوزه روستایی، شوراهای اسلامی و‌... می‌پردازد.

با بررسی اجمالی طرح مردمی‌سازی حکمرانی، به نظرم رسید نکاتی را از باب تذکر و یادآوری مطرح کنم.

1) واقعیت این است که در سال‌های گذشته هرگز بر سر حد و حدود و میزان واگذاری اختیارات و وظایف محلی به مدیریت شهری، رویکرد مشترکی در ارکان مختلف حاکمیت وجود نداشته است. در یک سر طیف می‌توان از الگویی سخن گفت که الگوی حکومت محلی – حکومت ملی را پیشنهاد می‌کند. در این الگو، حکومت ملی شامل دولت و مجلس (پارلمان ملی) از یک سو و حکومت محلی شامل شهرداری و شورا (پارلمان محلی) در دیگر سو، ساختار اداره کشور از مقیاس ملی تا محلی را تکمیل می‌کنند. در این شرایط، با واگذاری حداکثری وظایف و اختیارات محلی به حکومت محلی (اعم از شهرداری و شورا)، امور محلی سامان خواهد یافت. در سوی دیگر طیف، نگاه حداقلی به مدیریت شهری است که مجموعه وظایف و اختیاراتی حداقلی را بر عهده شهرداری‌ها قرار داده و شوراها نیز متناسب با این امر، دامنه اثرگذاری محدودی در چارچوب فعالیت شهرداری‌ها خواهند یافت. البته باید این نکته را مدنظر قرار داد که الگوهای متنوعی وجود دارد که تشریح جزئیات آن فرصتی دیگر می‌طلبد.

در کشور ما با توجه به اینکه شوراهای اسلامی شهرها و روستاها با فاصله‌ای 20ساله بعد از پیروزی انقلاب اسلامی تشکیل شده‌اند، بسیاری از شئونی که در قانون اساسی برای شوراها پیش‌بینی شده بود، در قانون شوراهای مصوب 1374 و در عمل تحقق نیافت و شهرداری‌ها نیز در غیاب شوراها در سال‌های پیش از تشکیل شورا، بر اساس قانونی قدیمی و در بسیاری موارد ناکارآمد فعالیت می‌کرد‌ند.

وقتی متن طرح مردمی‌سازی حکمرانی را بررسی می‌‌کنیم، نشانه‌های نوعی سردرگمی نظری از این طرح هویداست. نوعی سردرگمی نظری میان پذیرش الگوی حاکمیت ملی – حاکمیت محلی به‌عنوان یک الگوی مترقی و پیشرفته از یک سو‌ و وضعیت کنونی شهرداری‌-شورا با مجموعه‌ای از وظایف و اختیاراتی که هریک در کنار شهرداری دستگاه‌های متولی و ذی‌مدخل دیگری نیز دارد از سوی دیگر. وقتی طرحی با عنوانی چنین پرطمطراق در مجلس شورای اسلامی مطرح می‌شود، انتظار می‌رود از مبانی نظری روشن‌تر و محکم‌تری برخوردار باشد تا بتواند مهر پایانی بر سرگردانی میان تفکیک وظایف محلی از ملی باشد.

2) در ماده یک طرح مردمی‌سازی حکمرانی، به اصول 6، 7، 101، 102، 103، 105 و 106 قانون اساسی اشاره شده است. اصل ششم، به موضوع لزوم اداره کشور به اتکای آرای عمومی و از راه انتخابات می‌پردازد. سایر اصولی که ذکر آن رفت، به ضرورت شکل‌گیری شوراها اشاره دارد.

در اصل هفتم قانون اساسی، از «شورای محل» سخن به میان آمده است و اتفاقا همچون دیگر شوراها، شورای محل از ارکان اداره کشور دانسته شده است. کسانی که مسائل مدیریت شهری را دنبال می‌کنند، اطلاع دارند که از‌جمله چالش‌های مدیریت شهری در چند دوره اخیر شوراهای اسلامی، مسئله شورایاری‌ها و نسبت آن با قانون شوراها و نیز نسبت آن با قانون اساسی بوده است. شورایاری‌ها بر مبنای مصوبه شورای دوم پایتخت تشکیل شدند و در تمامی ادوار شورا، زیر تیغ انحلال بر اساس تذکرات برخی دستگاه‌های نظارتی قرار داشتند و در نهایت با رأی دیوان عدالت اداری، فعالیت آنها متوقف شد؛ در‌صورتی‌که محمل بسیار مناسبی برای به تعبیر نمایندگان مجلس «مردمی‌سازی» حکمرانی بوده‌اند. با نگاهی اجمالی به این طرح، این پرسش در ذهنم مطرح شد که چرا طرح مردمی‌سازی حکمرانی در برابر مسئله انجمن‌های شورایاری یا موضوع مترقی شورای محل سکوت کرده است؟ چگونه می‌شود قصد کنیم تمام مسائل مدیریت شهری را در طرحی با عنوان مردمی‌سازی حکمرانی حل‌وفصل کنیم، اما از مهم‌ترین بستر مشارکت مردم در حکمرانی محلی، خواه در قالب انجمن‌های شورایاری و خواه در قالب مترقی‌تر شوراهای محل، سکوت کنیم؟ به این نکته توجه کنیم که جمعیت شهر تهران به‌عنوان پایتخت ایران، از حدود صد کشور جهان بیشتر است. به عبارتی، شورای شهر تهران که شهروندان شهر تهران را به جمعیتی نزدیک به 10 میلیون نفر نمایندگی می‌کند، در مقایسه با پارلمان بیش از صد کشور جهان، مسئولیت نمایندگی جمعیت بیشتری را بر عهده دارد. این در شرایطی است که این شورا با 21 عضو و بدون حضور شوراهای محلی، نمی‌تواند در شهر 10‌میلیونی تهران به‌درستی از عهده مسئولیت نمایندگی شهروندان برآید. وقتی قانون اساسی ما ظرفیتی با عنوان شوراهای محلی را پیش‌بینی کرده است، چرا طرحی با عنوان پرطمطراق مردمی‌سازی، این ظرفیت مهم مردمی را نادیده می‌گیرد؟ آیا مجلس شورای اسلامی نمی‌توانست ‌-و نمی‌تواند-‌ با بررسی عمیق‌تر و بر اساس مبانی نظری جدی‌تر، ساختار از پایین به بالا از مقیاس مناطق تا شهر تهران را در انتخاب اعضای پارلمان محلی (شورای شهر) پیاده کند؟ آیا نمی‌توان چنین اندیشید که در مناطق شهر تهران، شوراهای محلی شکل بگیرد و سپس از طریق این شوراها، شورای پایتخت تشکیل شود تا هم بستر قانونی مناسبی برای مشارکت واقعی مردم فراهم شود و هم پارلمان و شورای شهر تهران به شکل از پایین به بالا و با ساختاری مشارکت‌جویانه تشکیل شود؟ اینها پرسش‌هایی است که به گمانم نمایندگان محترم مجلس در کمیسیون امور داخلی و شوراها به سادگی از کنار آن گذشته‌اند و راه آسان‌تر را برگزیده‌اند.

در این طرح، نکات بسیاری هست که می‌تواند به تفصیل محل بحث و بررسی قرار گیرد. از‌جمله مهم‌ترین نکاتی که در این طرح مد‌نظر قرار گرفته‌، انتخاب شهرداری با رأی مستقیم مردم است. این موضوع، تصمیم ساده‌ای نیست و باید بسیار درباره آن اندیشید و سخن گفت. به گمانم اگر نمایندگان محترم مجلس چنین اراده کرده‌اند که با طرح «مردمی‌سازی حکمرانی» تحولاتی را در ساختار مدیریت محلی رقم بزنند، ایجاد چنین تحولی در غیاب مردم امکان‌پذیر نخواهد بود؛ خواه در غیاب مردم در جایگاه مشارکت‌کنندگان در اداره شهر (همچون شورایاری و شورای محل)، خواه در غیاب مردم و تشکل‌ها و فعالان مدنی در جایگاه آنان که باید طرف مشورت قرار گیرند.