جدال عدالت، بودجه و سیاست در شورای شهر تهران
پرونده حملونقل رایگان بسته شد
از میان اندک خبرهایی که در ماههای اخیر از شورای شهر تهران بیرون آمد، شاید هیچکدام به اندازه «رایگانسازی حملونقل عمومی» واکنشبرانگیز نبود. موضوعی که ابتدا نه در فضای عادی سیاستگذاری شهری، بلکه در دل یک وضعیت اضطراری شکل گرفت؛ زمانی که برای مدتی مترو و اتوبوس تهران در شرایط جنگی رایگان شد.
به گزارش گروه رسانهای شرق،
از میان اندک خبرهایی که در ماههای اخیر از شورای شهر تهران بیرون آمد، شاید هیچکدام به اندازه «رایگانسازی حملونقل عمومی» واکنشبرانگیز نبود. موضوعی که ابتدا نه در فضای عادی سیاستگذاری شهری، بلکه در دل یک وضعیت اضطراری شکل گرفت؛ زمانی که برای مدتی مترو و اتوبوس تهران در شرایط جنگی رایگان شد. در آن روزها، تصمیم بیشتر یک اقدام فوری برای مدیریت شرایط بحرانی بود تا یک سیاست پایدار. شهروندان بدون پرداخت هزینه از حملونقل عمومی استفاده کردند. این تجربه موقت، خیلی زود وارد فضای تصمیمسازی دائمی شد. در شورای شهر این پرسش شکل گرفت که آیا میتوان آن اقدام اضطراری را به یک سیاست شهری تبدیل کرد؟ آیا تهران باید به سمت مدل حملونقل رایگان یا نیمهرایگان حرکت کند؟ این نقطه، آغاز یک جدال فرسایشی بود؛ جدالی که از یک تجربه کوتاهمدت جنگی، به یک مناقشه عمیق درباره عدالت اجتماعی، بودجه شهری و آینده حملونقل تهران تبدیل شد.
طرح چگونه شکل گرفت؟
طرح رایگانسازی یا ارائه تخفیف صددرصدی حملونقل عمومی، با پیشنهاد نایبرئیس شورای شهر و امضای جمعی از اعضا وارد دستور کار شد. در ظاهر، طرح یک هدف ساده داشت: کاهش هزینه حملونقل برای شهروندان.
بر اساس طرح، قرار بود گروههایی از شهروندان تهرانی مشمول استفاده رایگان یا تخفیف کامل شوند؛ از جمله دهکهای پایین درآمدی، اقشار آسیبپذیر، گروههای خاص اجتماعی و در برخی پیشنهادها، شهروندانی که در پرداخت عوارض شهری مشارکت منظم دارند. در واقع طرح فقط یک تصمیم رفاهی نبود، بلکه تلاش میکرد یک مدل «تشویقی-تنبیهی شهری» ایجاد کند؛ یعنی شهروند خوب، خدمات بیشتر بگیرد. در همین چارچوب، حتی مفهوم «مسئولیتپذیری شهروندی» وارد سیاست حملونقل شد؛ از تفکیک زباله تا پرداخت عوارض، همه میتوانستند به امتیاز حملونقل رایگان تبدیل شوند.
منطق موافقان؛ عدالت، انرژی و اقتصاد پنهان
موافقان طرح استدلال میکردند مسئله حملونقل در تهران فقط یک مسئله خدماتی نیست، بلکه مستقیما به معیشت، آلودگی هوا و مصرف انرژی گره خورده است. در نگاه آنان، رایگانسازی میتوانست همزمان چند بحران را هدف قرار دهد: کاهش استفاده از خودرو شخصی، کاهش مصرف سوخت، کاهش آلودگی هوا و افزایش عدالت اجتماعی در دسترسی به خدمات شهری.
یکی از محورهای مهم استدلال اقتصادی، «کوچکبودن درآمد بلیت» در ساختار بودجه شهرداری بود. برآوردها نشان میداد درآمد سالانه بلیت مترو و اتوبوس بین حدود سه تا هفت هزار میلیارد تومان است؛ رقمی که در مقایسه با بودجه کل شهرداری، عددی محدود تلقی میشود. در کنار آن، موضوع مهمتری هم مطرح شد: مطالبات معوق شهرداری. بر اساس دادههای ارائهشده در شورا، حدود هشت هزار میلیارد تومان مطالبات سال جاری و حدود ۱۷ هزار میلیارد تومان مطالبات سنوات گذشته، موافقان میگفتند اگر حتی بخشی از این مطالبات با ابزارهای تشویقی وصول شود، میتوان بخشی از هزینه رایگانسازی را جبران کرد. در این نگاه، حملونقل رایگان نه هزینه اضافی، بلکه «ابزار فعالسازی درآمدهای پنهان» شهرداری بود. اما نقطه اصلی اختلاف، خیلی زود از اقتصاد به عدالت اجتماعی منتقل شد.
موافقان میگفتند در شرایط تورمی تهران، هزینه حملونقل برای برخی خانوارها به یک فشار جدی تبدیل شده و حذف آن میتواند اثر مستقیم بر معیشت داشته باشد.
در مقابل، منتقدان میپرسیدند: چرا باید یک کارمند کمدرآمد و یک فرد پردرآمد، هر دو به یک اندازه از یارانه حملونقل بهرهمند شوند؟ از نگاه مخالفان، عدالت به معنای «همگانیکردن یارانه» نیست، بلکه به معنای «هدفمندکردن آن» است. به همین دلیل، بخشی از اعضای شورا تأکید داشتند اگر قرار است حمایتی صورت گیرد، باید دقیقا بر اساس دهکهای درآمدی، وضعیت اقتصادی و نیاز واقعی شهروندان طراحی شود، نه بهصورت عمومی.
با ورود طرح به صحن شورای شهر، اختلافها آشکارتر شد. بحثها از سطح کارشناسی به سطح تصمیمگیری سیاسی رسید. در این مرحله، محمد آخوندی، رئیس کمیسیون برنامه و بودجه، برخی بخشهای طرح را غیرکارشناسی دانست و نسبت به آثار مالی آن هشدار داد. از سوی دیگر، بخشی از اعضا معتقد بودند این طرح میتواند هم به نفع شهروندان و هم به نفع مدیریت شهری باشد، اگر بهدرستی طراحی شود. اما در نهایت، نتیجه رأیگیری نشان داد شورا به اجماع نرسیده است. آرای موافق و مخالف تقریبا برابر بود؛ وضعیتی که عملا تصمیمگیری را متوقف کرد. در ادامه، ارائهدهندگان طرح ترجیح دادند آن را پس بگیرند. به این ترتیب، طرح از دستور کار رسمی شورا خارج شد.
مخالفان طرح حملونقل رایگان از قبل تصمیم خود را گرفته بودند
نایبرئیس شورای شهر تهران، پیشنهاددهنده این طرح، دراینباره میگوید: شورای شهر از ابتدای این دوره حساسیت ویژهای نسبت به حوزه حملونقل داشته و هر سال حدود ۵۰ درصد بودجه شهرداری را به توسعه این بخش اختصاص داده است. او با اشاره به اقدامات انجامشده در حوزه حملونقل عمومی میگوید: توسعه ناوگان اتوبوسرانی، تاکسیهای برقی، مترو، ایستگاهها و خطوط جدید، همگی در چارچوب سیاستهای مصوب شورا در شهرداری به اجرا درآمدهاند و نتایج مثبتی نیز به همراه داشتهاند.
به گفته سروری یکی از موضوعاتی که میتوانست حلقه مفقوده بهرهبرداری از این زیرساختها را تکمیل کند، کاهش یا مدیریت هزینههای شهروندان برای استفاده از مترو و اتوبوس بود. بر همین اساس طرحی ارائه شد تا بخشی از شهروندان، بهویژه افرادی که در توسعه شهر مشارکت دارند و عوارض خود را پرداخت میکنند، به همراه خانوادههایشان بتوانند از حملونقل عمومی بهصورت رایگان یا با تخفیف ویژه استفاده کنند.
سروری با تأکید بر اینکه توسعه ناوگان حملونقل عمومی در ماههای آینده شتاب بیشتری خواهد گرفت، میگوید: ورود واگنهای جدید مترو، اتوبوسهای خریداریشده و سایر برنامههای توسعهای میتواند موج جدیدی در گسترش حملونقل عمومی در تهران ایجاد کند و ظرفیت استفاده شهروندان از این خدمات را افزایش دهد.
نایبرئیس شورای شهر تهران در واکنش به برخی انتقادها درباره بار مالی این طرح توضیح میدهد: برخی اظهارنظرهای غیرکارشناسی مطرح میشود که اجرای چنین طرحی را موجب توقف پروژههای شهری میدانند؛ در حالی که رقم مورد نیاز آن در مقایسه با بودجه ۳۲۲ هزار میلیارد تومانی شهرداری بسیار محدود است و حتی میتواند با افزایش مشارکت شهروندان در پرداخت عوارض، بخشی از هزینههای خود را جبران کند. برآوردهای ما نشان میداد این طرح علاوه بر تشویق شهروندان به مشارکت بیشتر در اداره شهر، میتواند آثار مثبتی در افزایش استفاده از حملونقل عمومی و کاهش تردد خودروهای شخصی داشته باشد.
سروری با انتقاد از روند بررسی طرح در صحن شورا میگوید: احساس ما این بود که برخی اعضا پیش از شنیدن نظرات کارشناسی تصمیم خود را گرفته بودند و به صورت هماهنگ با طرح مخالفت کردند. این طرح میتوانست در کاهش آلودگی هوا، کاهش استفاده از خودروهای شخصی و افزایش بهرهبرداری شهروندان از مترو و اتوبوس نقش مؤثری ایفا کند، اما در نهایت رأی لازم را کسب نکرد. معتقدیم این طرح با استقبال گسترده شهروندان روبهرو شده بود و از اینکه نتوانست به تصویب برسد، در برابر مردم تهران احساس شرمندگی میکنیم.
مهدی چمران هم درباره جلسه روز گذشته که بدون حضور خبرنگاران برگزار شده بود میگوید: در جلسه شورا دو پیشنهاد جداگانه از سوی کمیسیونها مطرح شده بود؛ یکی پیشنهادی که از سوی کمیسیون اصلی ارائه شده بود و دیگری پیشنهادی از کمیسیون حملونقل، ترافیک و عمران. به گفته او، تصمیم بر این شد هر دو پیشنهاد بهصورت بند به بند بررسی و درباره آنها رأیگیری شود؛ روندی که تا بندهای ابتدایی از جمله بندهای اول تا ششم پیش رفت.
اما در ادامه، با توجه به نتایج رأیگیری، ارائهدهندگان طرح اعلام کردند پیشنهاد آنها در مسیر تصویب قرار نمیگیرد و به همین دلیل، طرح رایگانسازی را بهطور رسمی پس گرفتند. به این ترتیب، این موضوع از دستور کار شورا خارج شد.
اختلاف بر سر دهکها و گروههای مشمول
چمران در توضیح محتوای طرح میگوید: هدف اولیه، ارائه تخفیف یا حمایت از برخی گروههای خاص بوده است؛ ازجمله سالمندان ۶۵ سال به بالا که پیشتر نیز مشمول برخی تسهیلات بودهاند. در پیشنهادها، موضوع رایگانشدن کامل برای دهکهای پایین درآمدی نیز مطرح شده بود؛ ازجمله دهکهای یک تا سه یا یک تا پنج براساس اعلام وزارت رفاه. در عین حال، بحث خانواده شهدا، جانبازان و معلولان نیز در طرح مطرح شده بود، اما به گفته چمران تصمیم گرفته شد این گروهها در این مصوبه ذکر نشوند؛ چراکه برای آنها قانونهای جداگانه و مشخص وجود دارد و تکرار نام آنها در طرحهای مختلف موجب نارضایتی میشود. بر همین اساس، مقرر شد موضوع آنها صرفا مطابق قانون جامع مربوطه دنبال شود.
رئیس شورای شهر تهران تأکید میکند که در نهایت طرح به مرحله رأیگیری رسید، اما به نتیجه نرسید. پیشنهاد مربوط به دهکهای یک تا پنج و همچنین دهکهای یک تا سه، هیچکدام رأی لازم را کسب نکردند و در نتیجه تصویب نشدند. به گفته او، حتی در شرایطی که پیشنهادها تغییر یافت، باز هم امکان تصویب فراهم نشد.
بحث مالی؛ از بودجه تا ظرفیت خرید اتوبوس
مهدی چمران در بخش دیگری از توضیحات خود به بحثهای مالی درباره این طرح اشاره میکند و میگوید اختلافنظر بر سر منابع مالی و نحوه تأمین هزینهها نیز وجود داشته است. او توضیح داد: در طرح، بندی پیشبینی شده بود که براساس آن شهرداری باید منابع جایگزین را در بودجه مشخص کند تا اجرای رایگانسازی به بودجه لطمه نزند، اما این بخش نیز به مرحله نهایی بررسی نرسید.
چمران در ادامه با اشاره به مقایسهای که در فضای مجازی مطرح شده بود، اینکه هزینه طرح میتواند معادل خرید حدود ۲۰۰ اتوبوس باشد، گفت دو نگاه متفاوت در این زمینه وجود دارد. به گفته او، یک نگاه این است که منابع مالی محدود باید صرف سرمایهگذاری در ناوگان حملونقل عمومی شود و نگاه دیگر این است که با ارائه تخفیفها و تسهیلات، استفاده از حملونقل عمومی برای مردم جذابتر میشود. اگر حمایتها هدفمند و ناوگان تقویت شود، مردم خود به استفاده بیشتر از حملونقل عمومی تشویق میشوند.این جدال، یک شکاف دیگر را هم در سطح مدیریت شهری تهران نشان داد؛ شهرداری در مقاطع مختلف از سیاستهای حمایتی و حتی رایگانسازی محدود دفاع کرده بود، اما بخشی از شورا بر این باور بود که چنین سیاستهایی بدون پشتوانه مالی پایدار، قابل ادامه نیست.
مهدی چمران، رئیس شورای شهر نیز تأکید کرد که اجرای سیاستهای مالی کلان باید با مصوبه شورا انجام شود و نمیتوان آن را صرفا در سطح اجرا پیش برد. این اختلاف نشان داد مسئله فقط «رایگانبودن یا رایگاننبودن بلیت» نیست، بلکه به مدل حکمرانی شهری در تهران بازمیگردد.
پیمان سنندجی، از مدیران پیشین حملونقل شهری، اساس ایده رایگانسازی را زیر سؤال نبرد، اما آن را «غیرکافی» دانست. او میگوید مسئله اصلی تهران قیمت بلیت نیست، بلکه «مطلوبیت سفر» است.
به زبان سادهتر، اگر شهروند نتواند راحت، سریع و بدون ازدحام از خانه به مقصد برسد، حتی رایگانبودن هم او را از خودروی شخصی جدا نمیکند. سنندجی این مطلوبیت را در چند لایه تعریف میکند: فاصله تا ایستگاه، زمان انتظار، تعداد خطوط و اتصالها، کیفیت ناوگان و ظرفیت واقعی جابهجایی. در تحلیل او، تهران در هیچکدام از این شاخصها در وضعیت مطلوب قرار ندارد. به گفته او، رایگانسازی بدون افزایش کیفیت، فقط افزایش فشار بر شبکهای است که همین حالا هم تحت تنش است. او حتی به تجربه دوره اجرای موقت رایگانسازی اشاره میکند و میگوید: با وجود حذف هزینه، تغییر محسوسی در ترافیک و الگوی سفر دیده نشد.
کمال اطهاری، پژوهشگر اقتصاد سیاسی، این سیاست را در چارچوب بزرگتری تحلیل میکند: «ساختار درآمدی شهر». او میگوید شهرهایی که توانستهاند حملونقل رایگان یا بسیار ارزان اجرا کنند، یک ویژگی مشترک دارند: اقتصاد شهری قوی و درآمد پایدار. اما تهران، به گفته او، همچنان به سه منبع محدود وابسته است؛ ساختوساز، فروش تراکم و منابع ناپایدار مقطعی. در چنین ساختاری، هر سیاست پرهزینهای میتواند تعادل مالی شهر را برهم بزند. از نگاه او، مشکل اصلی نه در «نیت عدالتخواهانه»، بلکه در «عدم تناسب سیاست با ظرفیت اقتصادی» است. او همچنین هشدار میدهد که تکرار سیاستهای بدون پشتوانه میتواند به فرسایش اعتماد عمومی منجر شود؛ جایی که شهروند احساس میکند سیاستها بیش از آنکه اجرائی باشند، تبلیغاتی هستند. نگاه به تجربه جهانی هم نمیتوانست نسخهای برای تهران باشد؛ برخلاف تصور عمومی، جهان یک نسخه واحد ندارد.
در برخی شهرها، مانند تالین، رایگانسازی حملونقل برای ساکنان ثبتشده اجرا شد، اما این تصمیم با یک هدف مالی پشت آن بود: افزایش جمعیت ثبتشده و در نتیجه افزایش درآمدهای مالیاتی. در لوکزامبورگ، رایگانسازی در چارچوب یک سیاست ملی و با پشتوانه بودجهای پایدار اجرا شد، نه صرفا تصمیم شهری. در وین اما مسیر متفاوت بود؛ بهجای رایگانسازی کامل، مدل «بلیت بسیار ارزان روزانه» اجرا شد. نتیجه این سیاست، افزایش استفاده از حملونقل عمومی بدون فشار شدید مالی بر سیستم بود. در شهرهایی مانند سیاتل و مونترال نیز تمرکز بر گروههای خاص بود؛ سالمندان، کمدرآمدها و دانشجویان. تجربه جهانی نشان میدهد هیچ شهر موفقی حملونقل را کاملا رایگان نکرده است، مگر با یک اقتصاد شهری بسیار قوی یا هدفگذاری دقیق.
پرونده حملونقل رایگان در شورای شهر بسته شد، اما آنچه از این پرونده باقی ماند، نه یک تصمیم اجرائی، بلکه مجموعهای از پرسشهای حلنشده در سیاستگذاری شهری بود؛ اینکه آیا حملونقل عمومی باید به سمت رایگانشدن حرکت کند یا هدف باید هدفمندترشدن یارانهها باشد؟ آیا مسئله اصلی تهران هزینه سفر است یا کیفیت سفر؟ و مهمتر از همه اینکه آیا ساختار مالی فعلی شهر توان پذیرش چنین سیاستهایی را دارد یا نه؟
موضوع رایگانسازی حملونقل عمومی از دستور کار شورا خارج شد، اما بحث درباره آینده آن، همچنان در سطح کارشناسی و مدیریتی باز مانده است؛ بحثی که به نظر میرسد در تهران، نه با یک طرح، بلکه با اصلاحات عمیقتر در نظام حملونقل و اقتصاد شهری باید پاسخ داده شود.
