معمایی به نام «کوچک‌سازی دولت»

به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،

علیرضا  جاجرمی -  مشاور  وزیر دادگستری 

معضل «کوچک‌سازی دولت» یکی از موضوعات کلیدی در سیاست‌گذاری عمومی ایران در سه دهه گذشته بوده است. از برنامه‌های توسعه دهه ۱۳۷۰ تا قانون مدیریت خدمات کشوری (۱۳۸۶) و به‌ویژه ماده ۱۰۵ فصل بیست‌وسوم برنامه هفتم توسعه، تأکید بر چابک‌سازی و کاهش حجم دولت به‌عنوان راهبردی برای افزایش کارآمدی مطرح شده است. با این حال، گفت‌وگو با مدیران دستگاه‌های اجرائی نشان‌دهنده چالش‌هایی نظیر کمبود نیروی انسانی، نبود ساختارهای سازمانی منسجم، و فشار سنگین تکالیف قانونی یا معطل‌مانده است که عملکرد سازمان‌ها را تحت تأثیر قرار داده است.

در مقابل، گزارش‌های بین‌المللی تصویری متفاوت ارائه می‌دهند. براساس داده‌های صندوق بین‌المللی پول (IMF,2023)، دولت ایران یکی از کم‌هزینه‌ترین و کم‌خرج‌ترین دولت‌ها در جهان است، با نسبت مخارج دولتی به تولید ناخالص داخلی (جی‌دی‌پی) پایین‌تر از بسیاری از کشورها. همچنین تحلیل‌های جهانی مانند گزارش World Population Review (۲۰۲۴) نشان می‌دهد که ایران در مقایسه با بیش از صد کشور، از نظر نسبت کارکنان بخش عمومی به کل اشتغال و نسبت جمعیت به کارکنان دولتی، دولتی کوچک‌تر از بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته دارد. نکته تأمل‌برانگیز نبود شفافیت و دشواری دسترسی به برخی منابع داخلی و گزارش‌های رسانه‌ای در سال‌های اخیر است که این داده‌ها را تأیید می‌کردند، و این امر لزوم بررسی دقیق‌تر و مستقل این پارادوکس را مطرح می‌کند.

این تناقض میان سیاست‌های کوچک‌سازی دولت و چالش‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرائی، پرسش‌هایی اساسی را مطرح می‌کند: آیا دولت ایران واقعا «بزرگ» است؟ و چگونه می‌توان میان اهداف چابک‌سازی و نیازهای واقعی سازمان‌ها تعادل برقرار کرد؟ این یادداشت در پی تحلیل این پارادوکس و ارائه راهکارهایی برای بهبود کارآمدی نظام اداری ایران است.

گسترش ساختار و  تشکیلات دولت در ایران

پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران در سال ۱۳۵۷، گرایش و نگرش به دولتی‌سازی امور به‌تدریج به گسترش بخش عمومی و افزایش تصدی‌گری دولت منجر شد. این روند، اندازه دولت را از منظر ساختار و تشکیلات بزرگ‌تر کرد. با این حال، ضرورت بازنگری در نقش و ابعاد دولت به‌سرعت احساس شد و اقداماتی مانند تدوین لایحه‌های اول (۱۳۶۱) و دوم (۱۳۶۲) ساختار و تشکیلات کلان دولت، و همچنین تصویب قانون تعدیل نیروی انسانی در دستگاه‌های دولتی (۱۳۶۶) در راستای اصلاحات ساختاری و کوچک‌سازی دولت در دستور کار قرار گرفت. این تلاش‌ها، به دلیل شرایط خاص کشور ازجمله جنگ تحمیلی، عمدتا ناکام ماند و نتوانست تحولات مؤثری در نظام اداری ایجاد کند. با پایان جنگ تحمیلی در سال ۱۳۶۷ و آغاز برنامه‌های توسعه (از ۱۳۶۸)، زمینه برای حرکت جدی‌تر به‌ سوی تعدیل ساختاری و تشکیلاتی فراهم شد، هرچند چالش‌های اجرائی همچنان مانع از تحقق کامل این هدف بوده است.

اندازه دولت در مقایسه جهانی

اندازه و نقش دولت در هر کشور به نظریه مبنایی حکمرانی و اداره امور عمومی آن وابسته است. براساس مطالعات تطبیقی (OECD, ۲۰۲۳)، اندازه دولت در کشورهای مختلف تحت تأثیر عواملی مانند ساختار اقتصادی، فرهنگ سیاسی و انتظارات اجتماعی قرار دارد. در ایران، نسبت مخارج دولتی به تولید ناخالص داخلی (جی‌دی‌پی) در مقایسه با بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته پایین‌تر است (IMF, 2023)، اما حجم مأموریت‌های محوله به دولت، به‌ویژه در حوزه‌های آموزش، بهداشت، امور قضائی و خدمات اجتماعی، بسیار پرحجم و گسترده است. و البته بسیاری از کارشناسان معتقدند بسیاری از اموری نوپدید و ضروری برای حکمرانی شایسته به دلیل محدودیت‌های منابع و سیاست‌های محدودکننده توسعه‌ای، امکان ساختارسازی و نهادینه‌سازی ندارد! این تناقض نشان‌دهنده نبود انطباق میان منابع محدود و انتظارات گسترده از دولت است که نیازمند بازتعریف نقش‌ها و وظایف دولت در نظام حکمرانی است.

پارادوکس دولت: کوچک و محدود در منابع، بزرگ یا تقلیل‌یافته در مأموریت‌ها!

تضاد میان گفتمان «کوچک‌سازی دولت» و واقعیت‌های ساختاری و مأموریتی در ایران آشکار است. ریشه این پارادوکس در خلأ نظری و نبود تعریف روشن از نقش و حدود مسئولیت‌های دولت در نظام حکمرانی ایران نهفته است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از یک سو دولت را موظف به تأمین خدمات شایسته و گسترده‌ای مانند آموزش، بهداشت، مسکن، شغل، رفاه و عدالت اجتماعی می‌کند (اصل ۳ و ۴۳) و از سوی دیگر بر تقویت نقش بخش خصوصی و تعاونی تأکید دارد (اصل ۴۴). با این حال، سیاست‌های کلی نظام اداری، از‌جمله تأکید بر «چابک‌سازی» در برنامه‌های توسعه (مانند ماده ۱۰۵ برنامه هفتم توسعه)، فاقد چارچوب‌های عملیاتی دقیق برای تفکیک وظایف ذاتی دولت از وظایف قابل‌ واگذاری به بخش خصوصی است. این ابهام، نظام اداری را درگیر تناقض‌های ساختاری و اجرائی کرده و کارآمدی آن را کاهش داده است.

ریشه این «پارادوکس ادراکی» می‌تواند موارد زیر باشد:

• توزیع نامتوازن نیروها: در برخی مؤسسات و واحدهای دولتی تراکم کارمند بالاست (حس فربهی دولت)، اما در نقاط خط مقدم خدمت و عملیاتی کمبود نیروی جدی وجود دارد (حس فقر منابع).

• ساختارهای موازی و زائد: وجود سازمان‌ها و ساختارهای متعدد موازی با مأموریت‌های متشابه باعث می‌شود جامعه «تعدد نهادها» را معادل «بزرگی دولت» تصور کند.

• سیاست‌زدگی منفی: دولت‌ها در ایران بارها بر‌اساس مصالح سیاسی، تشکیلات اضافی ساخته یا مانع اصلاحات ساختاری شده است. همین امر موجب بزرگ‌نمایی حجم دولت در ذهن مردم می‌شود.

• بهره‌وری پایین کارکنان: حتی اگر تعداد کارکنان کم باشد، وقتی «بازده کاری» و کیفیت کارشناسی مدیریتی در نظام اداری پایین باشد، در ذهن جامعه تصویری از «حجم زیاد کارمند بی‌فایده» شکل می‌گیرد.

و مواردی دیگر که باعث جلوه ناکارآمدی دولت‌ها می‌شود، مانند:

  انباشت مأموریت‌ها و وظایف تکلیفی معطل‌مانده یا تقلیل‌یافته بدون بازنگری در ساختارها و مأموریت‌های قدیمی،

  ایجاد ساختارهای موازی و متکثر،

  خصوصی‌سازی‌های نیمه‌کاره و شکست‌خورده،

  و نهایتا نبود شفافیت که باعث شکاف عمیق میان تصویر دولت در ذهن مردم و واقعیت عددی آن شده است.

تجربه جهانی چه می‌گوید؟

در جهان، اندازه دولت در دهه‌های اخیر در برخی از کشورهای اتحادیه اروپا از‌جمله هلند، فرانسه، بلژیک و آلمان تعداد حکومت‌های محلی، منطقه‌ای و شهرداری‌ها کاهش ‌یافته است. در کشورهایی مانند ایتالیا و لیتوانی نیز برخی سطوح و رده‌های اداری حذف و صلاحیت‌های آن دوباره توزیع شده‌ است. در سال 2019 کشور کرواسی 454 سازمان و شرکت دولتی را ادغام، خصوصی‌سازی یا منحل کرده‌ است. این‌گونه اصلاحات عموما به‌عنوان شیوه‌هایی برای منطقی‌کردن هزینه‌های عمومی، شفاف‌سازی و بازطراحی و تقویت مسئولیت‌ها و صلاحیت‌ها بین سطوح اداری مطرح است.

باوجود‌این در 20 سال اخیر، تعداد مؤسسات و شرکت‌های دولتی در ایران ظاهرا ثابت بوده است. گفتنی است با توجه به تبعیت تشکیلات دستگاه‌های اجرائی از سطوح تقسیمات کشوری، روند افزایش اندازه دولت در این شاخص در مقایسه با دیگر کشورها متفاوت است، اما ایران مانند مدل اقتصادی‌اش در‌این‌میان معلق مانده است: نظریه‌های تجویزی درباره عدالت و رفاه دارد، اما نظریه اجرائی و برنامه راهبردی روشنی برای حیطه ورود و وظایف و تقسیم مسئولیت‌ها ندارد. در نتیجه دولتی شکل گرفته که «بزرگ در مأموریت و کوچک در منابع» است.

پارادوکس نظریه و عمل در نقش دولت

دولت در ایران به‌ظاهر بزرگ پنداشته می‌شود، اما در عمل با ظرفیت محدود، ناکارآمدی و عملکرد ضعیف مواجه است. این تناقض ریشه در نبود نظریه‌ای روشن و منسجم درباره نقش دولت در نظام حکمرانی دارد. نظریه‌های مدرن مانند مدیریت دولتی نوین (NPM) و دولت حداقلی بر نقش دولت به‌عنوان «ناظر و تنظیم‌گر» تأکید دارند، در‌حالی‌که در ایران، دولت هم‌زمان در پی ایفای نقش تنظیم‌گری و تصدی‌گری است. این دوگانگی که در آن دولت به‌ دنبال کوچک‌سازی است اما مأموریت‌ها و مداخلاتش همچنان گسترده باقی می‌ماند، به اختلال در تمرکز بر وظایف ضروری دولت و کاهش کارآمدی نظام اداری منجر شده است.

گذر از شعار و سردرگمی به سوی نظریه در تبیین نقش دولت

پارادوکس اندازه دولت در ایران فراتر از یک مسئله صرفا اداری، ریشه در خلأ نظری و چالش‌های ساختاری دارد. اندازه دولت‌ها، تابع نظریه حکمرانی و نقش تعریف‌شده آنها در جامعه است. برخلاف پیش‌فرض‌های رایج، داده‌های بین‌المللی حکایت دیگری را روایت می‌کنند. با این حال تفاوت‌های روش‌شناختی در محاسبه شاخص‌های جهانی ایجاب می‌کند که این موضوع با بررسی‌های دقیق‌تر و بومی ارزیابی شود. تا زمانی که نقش و حدود مسئولیت‌های دولت در نظام حکمرانی ایران به‌ صورت شفاف تعریف نشود، سیاست‌های کوچک‌سازی یا بزرگ‌سازی صرفا به تشدید تناقضات، ناکارآمدی و نارضایتی عمومی منجر خواهد شد. برخلاف کوچک‌سازی که ممکن است با ملاحظات عدالت اجتماعی ناسازگار باشد، «متناسب‌سازی» اندازه دولت مفهومی جامع‌تر است که بر انطباق ساختارها و مأموریت‌ها با نیازهای زیست‌بوم ایران تأکید دارد. راه برون‌رفت از این پارادوکس، گذر از شعارهای کلی و سیاست‌های غیرمنسجم به‌ سوی تدوین نظریه‌ای روشن و بومی برای دولت جمهوری اسلامی ایران است. این نظریه باید به‌ جای تمرکز بر کاهش عددی کارکنان، بر اصول زیر استوار باشد:

• چابک‌سازی مأموریتی: بازتعریف همه‌جانبه وظایف دولت و مأموریت‌های دستگاه‌های اجرائی با حذف موازی‌کاری‌ها و تمرکز بر نقش‌های تنظیم‌گری و نظارتی.

• رفع ساختارهای زائد: بازنگری ساختارهای کلان و بازطراحی تشکیلات برای کاهش پیچیدگی‌های بوروکراتیک.

• ارتقای بهره‌وری: تقویت مدیریت منابع انسانی و بهره‌گیری از فناوری‌های نوین و روش‌های هوشمندسازی.

تنها با استقرار چنین نظریه‌ای می‌توان به‌ سوی دولتی هوشمند، کارآمد، شفاف، مسئولیت‌پذیر و پاسخ‌گو حرکت کرد که هم‌راستا با اهداف عدالت‌محور و توسعه پایدار کشور باشد.

آخرین مطالب منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.