برنامه هفتم؛ برنامه دولت یا مجلس؟

سرانجام بعد از حدود 2.5 ماه فرایند بررسی لایحه پیشنهادی 117 ماده‌ای دولت برای برنامه هفتم توسعه در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی به اتمام رسید و گزارشی مشتمل بر 121 ماده ولی با حجم احکامی حداقل دو برابر لایحه دولت منتشر و برای بررسی به صحن علنی مجلس ارجاع شد. جالب‌تر آنکه بخش قابل توجهی از این تغییرات نیز از فیلتر کمیسیون تلفیق که در آن نمایندگان قوه مجریه و مقننه عضو هستند، عبور نکرده و در یک جلسه با حضور هیئت رئیسه کمیسیون تلفیق و کمیته‌های موضوعی که جملگی متشکل از نمایندگان قوه مقننه (نمایندگان مجلس، کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس و دیوان محاسبات) هستند، تصویب و به گزارش نهایی کمیسیون تلفیق افزوده شده است. این تغییرات بی‌سابقه در لایحه پیشنهادی دولت در حالی اتفاق افتاده که دولت سیزدهم در نیمه راه خویش قرار داشته و از عمر مجلس یازدهم نیز کمتر از هشت ماه باقی مانده است. بی‌شک با توجه به فرهنگ مألوف برنامه‌ریزی در ایران که برنامه اساسا تنها برای مؤلف آن دارای اعتبار است، با تعویض یکی از ارکان اصلی برنامه‌ریزی (دولت و مجلس)، سلایق، رویکردها و اولویت‌های دیگری مطرح شده و همین امر عزم و اراده متولیان امر را برای پیاده‌سازی برنامه تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. بنابراین یکی از اصلی‌ترین دلایل شکست برنامه‌های توسعه و تحقق‌پذیری بسیار ناچیز (10 تا 25 درصدی) آنها را باید در همین مسئله ریشه‌یابی کرد.

این تغییرات بی‌سابقه در لایحه دولت در حالی اتفاق افتاده که اولا نقض صریح اصل 126 قانون اساسی است که مسئولیت برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی را مستقیما بر عهده رئیس‌جمهور به عنوان رئیس قوه مجریه قرار داده و ثانیا نقض اصل 75 قانون اساسی نیز هست که اصلاحات نمایندگان روی لوایح قانونی را تنها در صورت عدم تحمیل بار مالی بر دولت یا پیش‌بینی منابع درآمدی جدید برای تکالیف پیشنهادی مجاز می‌داند. 

در واقع لایحه مصوب کمیسیون تلفیق با تغییرات صورت‌گرفته، بیش از آنکه لایحه دولت مستقر باشد، لایحه مجلسی است که در انتهای دوره خویش قرار دارد و تحمیل برخی تکالیف و احکام مالایطاق که برای الزامات و لوازم تحقق‌پذیری آن (اختیارات قانونی، اعتبار موردنیاز، تعارضات موجود و...) چاره‌جویی و تدبیر لازم لحاظ نشده است، نتیجه‌ای جز تکرار تجربه تلخ شش برنامه گذشته را در پی ندارد.

از همین رو به نظر می‌رسد شالوده‌شکنی در رویه موجود برنامه‌نویسی که بر اساس آن دولت با محوریت سازمان برنامه و بودجه کشور و همکاری سایر دستگاه‌های اجرائی در قالب کارگروه‌های موضوعی و سپس کارگروه تلفیق برنامه نسبت به تدوین لایحه برنامه اقدام کرده و این لایحه پس از تصویب در هیئت وزیران، به صورت رسمی به مجلس شورای اسلامی به منظور طی مراحل بررسی و تصویب ارجاع می‌شود و در مجلس نیز کمیسیون‌ها و کمیته‌های مختلف کاری با محوریت کمیسیون تلفیق که متشکل از نمایندگان و کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس و دیوان محاسبات است، نسبت به بررسی و به تعبیر دقیق‌تر کلمه شخم‌زدن و بازنویسی لایحه دولت بدون توجه به نظرات و دیدگاه دولت می‌پردازند، موضوعی قطعی و به تعبیری اضطراری است؛ چراکه حداقل از برنامه پنجم به بعد این بدعت تغییرات گسترده در لایحه دولت توسط مجلس آغاز شده و دو بازیگر اصلی فرایند برنامه‌نویسی (یعنی دولت و مجلس) بدون توجه به ضرورت ایفای نقش مؤثر سایر ارکان (بخش خصوصی، دانشگاهیان، انجمن‌ها و مراکز پژوهشی) در این فرایند، به جای «تعامل و هم‌افزایی» بر سَبیل «تقابل و تعارض» عمل کرده و بردارهای فعالیت آنها در جهت خلاف هم حرکت کرده و بازی با حاصل‌جمع «صفر» را رقم زده‌اند: بسیاری از احکامی که در گزارش نهایی کمیسیون تلفیق درج شده، احکامی از جنس ایجاد یا تغییر ساختارها و تعریف اهداف، فرایندها، رویه‌ها و اقدامات جدیدی هستند که به سبب ناآشنایی پیشنهاددهندگان با عرصه اجرائی کشور و چالش‌ها و مصائب فرارو‌ یا اساسا در عرصه عمل امکان تحقق ندارند (مانند رشد اقتصادی هشت درصدی)‌ یا اقتضائات، پیش‌نیازها یا پیامدهایی دارند که در شرایط موجود سیاسی- اقتصادی کشور اجرای آنها با موانع و دشواری‌های زیادی مواجه است و بهانه‌ای برای سوءتفاهم‌ها و تعارض‌های آتی میان دولت و مجلس می‌شود.

‌به نظر می‌رسد به منظور نجات برنامه‌ریزی از محاق تحقق‌ناپذیری، یکی از اصلی‌ترین راهکارها باید معطوف به دگرگون‌کردن رویه مخرب برنامه‌نویسی موجود باشد و «میز برنامه‌نویسی» می‌بایست چارچوبی برای «تعامل» و «هم‌شنوی» هم‌زمان میان همه ارکان مؤثر در برنامه‌ریزی اعم از دولت، مجلس، قوه قضائیه، بخش خصوصی، دانشگاهیان و خبرگان اجرائی حول یک ایده محوری و خط‌دهنده برای توسعه ملی و اجماع بر سر حدود و ثغور منافع عمومی (Public Interest) باشد تا به این طریق با بهره‌گیری از همه ظرفیت‌های دانشی و تجربی کشور، ایده‌ها و ابتکارات راهبردی جدید، دغدغه‌های مشترک و راه‌حل‌های اثربخش، چارچوبی برای دستیابی به نقشه ‌راهی مورد اجماع و مسئله‌گشا به دست داده شود. سازوکار ناکارآمد موجود در فرایند برنامه‌نویسی که دولت و مجلس را در یک فرایند «تقابلی» و بخش خصوصی و طیف قابل توجهی از نخبگان و خبرگان اندیشمند، مجرب و دوستدار توسعه ایران را در حاشیه قرار داده است، تنها و تنها سبب دورشدن هرچه بیشتر کشور از «صراط مستقیم» توسعه و پیشرفت و درغلتیدن بیشتر در باتلاق خودساخته ناکارآمدی و تنگ‌نظری‌های سیاسی می‌شود. لازمه تحقق این مهم نیز خروج نظام برنامه‌ریزی از سیطره رویکرد «دولتی» به رویکرد «کشوری» (به مفهوم عام دولت، ملت و سرزمین) و اعتقاد به ضرورت «مشارکت واقعی» همه ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان توسعه کشور اعم از دولت، مجلس، قوه قضائیه، بخش خصوصی، دانشگاهیان، محققان و... در فرایند برنامه‌ریزی و مدیریت (تدوین، تصویب و اجرا) به جای دیوارکشی‌های بلند میان ارکان مؤثر و صرفا رعایت ظاهری مناسک «مشارکت صوری» است. آسیبی که امروز به‌شدت گریبان‌گیر دیوان‌سالاری کشور شده و تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیران کشور را در تمام طول روز در پشت درهای بسته در حال برگزاری انواع و اقسام «جلسات» در قالب «کارگروه»، «شورا» و... برای تصمیم‌سازی یا تصمیم‌گیری در موارد ریز و درشت حکمرانی قرار داده، بدون ‌آنکه به ضرورت مشارکت واقعی ذی‌نفعان، ذی‌مدخلان و ذی‌نفوذان و کاربست عقلانیت حکمرانی مبتنی بر علم و تشخیص نفع عمومی توجهی حقیقی صورت گیرد. این در حالی است که دانش، تجربه و ایده‌های بسیاری برای توسعه کشور در لابه‌لای کتاب‌ها، گزارش‌ها، مقالات و سخنرانی‌ها در کتابخانه‌ها، دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، انجمن‌ها، اتاق‌های بازرگانی، راهروهای ارگان‌های دولتی و... در میان نخبگان، خبرگان، دانشگاهیان، پژوهشگران، بازرگانان، صنعتگران و امثالهم وجود دارد که هنر حکمرانی در شناسایی، فراوری و کاربست آنها در مدیریت کشور است. از همین رو پیشنهاد می‌شود تصمیم‌گیران دلسوز توسعه و پیشرفت انقلاب و ایران، نسبت به طراحی سازوکارها و مکانیسم‌های نوینی برای تغییر زمین و قاعده بازی در فرایند «برنامه‌نویسی» اهتمام کرده و بستری فراهم آورند تا با رویکردی «کشوری» و «فراگیر» در فرایند تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه از همه ایده‌ها، سلایق و رویکردها نهایت بهر‌ه‌برداری صورت بگیرد تا کشور هرچه زودتر از محاق چرخه‌های باطل توسعه‌نیافتگی، اضمحلال منابع و استهلاک امید عمومی به «تحول» خارج شود.