بودجه‌ای که دو بار خرج می‌شود

فرض کنید یک سازمان دولتی ساختمانی را با بودجه عمومی تجهیز می‌کند؛ اتاق‌ها بازطراحی می‌شوند، شبکه برق و داده تغییر می‌کند، مبلمان و تجهیزات نصب می‌شود و قراردادها بسته می‌شوند. هنوز عمر مفید این سرمایه‌گذاری تمام نشده که مدیریت، مأموریت یا سلیقه اجرائی تغییر می‌کند.

بخشی از تجهیزات جمع می‌شود، دیوارها دوباره جابه‌جا می‌شوند و پیمانکار دیگری برای طراحی تازه وارد می‌شود. در حسابداری، هر دو پروژه ممکن است قانونی، دارای قرارداد و حتی دارای صورت‌وضعیت تأییدشده باشند؛ اما برای شهروند یک پرسش ساده باقی می‌ماند: پول مرحله اول چه شد؟

 همین پرسش را می‌توان درباره سامانه‌های دیجیتال، پروژه‌های شهری و شیوه‌های ارائه خدمات مطرح کرد. مسئله فقط فساد یا تخلف نیست. گاهی هیچ تخلفی هم رخ نداده است؛ هر تصمیم مجوز داشته، مناقصه برگزار شده و اعتبار تخصیص یافته است. مشکل در سطح دیگری است: نظام تصمیم‌گیری هزینه «برگشت از تصمیم» را اندازه نمی‌گیرد. بودجه می‌داند امروز چقدر خرج شده، اما کمتر می‌پرسد چه میزان از هزینه دیروز با تصمیم امروز بی‌اثر شده است.

 نمونه روشن، رفت‌وبرگشت در شیوه اخذ عوارض آزادراهی است. الکترونیکی‌شدن عوارض با هدف حذف توقف خودروها، کاهش مبادلات نقدی و روان‌سازی تردد توسعه یافت، اما در سال‌های بعد برخی آزادراه‌ها دوباره به دریافت دستی بازگشتند. گزارش‌های رسمی و رسانه‌ای از بازگشت زال-اندیمشک، ساوه-سلفچگان، خرم‌آباد-پل‌زال و قطعه دوم ساوه-همدان به دریافت دستی خبر داده‌اند. آزادراه تهران-شمال نیز نمونه‌ای گویاست: این مسیر از ابتدا با اخذ الکترونیکی راه‌اندازی شد، در مقاطعی باجه‌های دستی در آن فعال شد، در اسفند ۱۴۰۴ برای کاهش صف و معطلی مردم گیت‌های دستی آن همراه با ساوه-سلفچگان جمع شد و بعدتر معاون شرکت ساخت اعلام کرد دریافت عوارض به روال قبل بازگشته و گیت‌های پرداخت دوباره فعال شده‌اند. این رفت‌وبرگشت لزوما از سر بی‌منطقی نیست. سرمایه‌گذاران آزادراهی از پایین‌بودن نرخ وصول عوارض الکترونیکی و ناکافی‌بودن سازوکار وصول مطالبات گلایه کرده‌اند. بنابراین مسئله را نباید به دوگانه ساده «هوشمند خوب است، دستی بد است» تقلیل داد. پرسش حکمرانی این است: چرا سامانه‌ای اجرا می‌شود، هزینه استقرار آن پرداخت می‌شود و بعد، به‌جای تکمیل حلقه ناقص وصول، بخشی از عملیات دوباره به نیروی انسانی، گیت فیزیکی و توقف خودرو بازمی‌گردد؟ اگر اشکال اصلی در وصول است، چرا هزینه آن باید با بازگرداندن صف به جاده جبران شود؟ خود دریافت دستی نیز هزینه دارد. مقام مسئول شرکت ساخت گفته است ادامه اخذ دستی عوارض در یک آزادراه می‌تواند دست‌کم ۴۰ نفر نیروی انسانی را در سه شیفت درگیر کند. اگر حداقل مزد پایه ماهانه سال ۱۴۰۵ را مبنا قرار دهیم، هزینه سالانه مزد این تعداد نیرو به حدود هشت میلیارد تومان می‌رسد؛ رقمی که بیمه، مزایا، اضافه‌کاری، تجهیزات، برق، مدیریت ایستگاه و نگهداری را شامل نمی‌شود. این برآورد به معنای آن نیست که همه این مبلغ الزاما هزینه اضافی خالص است؛ نشان می‌دهد بازگشت از اتوماسیون به عملیات دستی، مقیاسی دارد که باید در کنار هزینه سامانه قبلی دیده شود. اما هزینه ممکن است اصلا در بودجه وزارتخانه یا شرکت آزادراه ثبت نشود: وقت مردم. برای فهم مقیاس، سناریویی ساده را در نظر بگیریم. فرض کنیم در یک ایستگاه روزانه ۱۰ هزار خودرو عبور کنند و دریافت دستی ۱۰ دقیقه به سفر هر خودرو اضافه کند. در این صورت حدود هزارو ۶۶۷ ساعت زمان در هر روز از دست می‌رود. اگر ارزش هر ساعت را از تقسیم حداقل مزد پایه ماهانه سال ۱۴۰۵ بر ۲۲۰ ساعت کار به دست آوریم، ارزش ساعتی حدود ۷۵هزارو ۶۰۰ تومان می‌شود و هزینه زمانی این تأخیر در یک سال به حدود ۴۶ میلیارد تومان می‌رسد. این عدد، آمار هیچ عوارضی مشخصی نیست؛ سناریوی محاسباتی است تا نشان دهد چگونه تأخیرهای کوچک در مقیاس بزرگ به هزینه جدی تبدیل می‌شوند. به این صورت‌حساب، سوخت را هم باید افزود. وزارت انرژی آمریکا برای خودروی سبک بنزینی، مصرف در حالت درجا را به‌طور پیش‌فرض حدود ۰.۲۳ گالن در ساعت، یعنی حدود ۰.۸۷ لیتر در ساعت، در نظر می‌گیرد. با همان سناریوی ۱۰ هزار خودرو و ۱۰ دقیقه توقف اضافی، بخش «درجا» حدود هزارو ۴۵۰ لیتر سوخت در روز مصرف می‌کند؛ حدود ۵۳۰ هزار لیتر در سال. این برآورد محافظه‌کارانه است، چون حرکت خزنده، توقف و حرکت مکرر، شتاب‌گیری و مصرف کولر را حساب نمی‌کند. یعنی صف عوارض فقط وقت را نمی‌سوزاند؛ بنزین، استهلاک و هوای پاک را هم مصرف می‌کند.  نمونه دیگری را می‌توان در خدمات دیجیتال شهری دید. در سال ۱۴۰۴، یکی از اعضای شورای شهر تهران درباره سامانه «شهرزاد» اعلام کرد که برخی شهروندان پس از ثبت اطلاعات خودرو یا بارگذاری مدارک، همچنان ناچار به مراجعه حضوری به دفاتر خدمات الکترونیک شهر می‌شوند؛ حتی درباره خودروهایی که پیش‌تر در سامانه «تهران من» ثبت شده بودند.

او این وضعیت را «نیمه‌حضوری» توصیف کرد و از اتلاف وقت، افزایش سفر شهری و تشکیل صف‌های غیرضروری سخن گفت.  باز هم مسئله فقط کیفیت نرم‌افزار نیست. شهر یک بار هزینه سامانه قبلی را داده، بعد برای سامانه جدید هزینه کرده و شهروند نیز اطلاعات خود را یک بار ثبت کرده است. اگر مهاجرت داده، اتصال میان سامانه‌ها یا فرایند اداری درست طراحی نشده باشد، مردم باید دوباره همان کار را انجام دهند. دوباره‌کاری سازمان، به دوباره‌کاری شهروند تبدیل می‌شود. اگر صد هزار مراجعه اضافه در سال ایجاد شود و هر مراجعه، رفت‌وآمد و انتظار روی‌هم دو ساعت وقت بگیرد، ۲۰۰ هزار ساعت زمان از دست می‌رود. با همان ارزش‌گذاری حداقلی زمان، هزینه آن حدود ۱۵ میلیارد تومان می‌شود؛ بدون آنکه کرایه، بنزین، پارکینگ، آلودگی و زمان کارکنان دفاتر محاسبه شود. باز هم تعداد ۱۰۰ هزار مراجعه، آمار واقعی سامانه شهرزاد نیست؛ سناریویی برای نشان‌دادن مقیاس هزینه‌ای است که در حساب‌های رسمی دیده نمی‌شود. مسئله ساختمان‌هایی که تجهیز و مدتی بعد دوباره تخلیه یا بازطراحی می‌شوند نیز از همین جنس است. بدون سند حسابرسی‌شده نمی‌توان دستگاه مشخص را متهم کرد یا رقمی واقعی ساخت، اما روش محاسبه روشن است. اگر سازمانی صد میلیارد تومان برای تجهیز فضایی هزینه کند و پس از تغییر تصمیم فقط ۴۰ درصد دارایی‌ها قابل انتقال یا بازیابی باشد، ۶۰ میلیارد تومان ارزش سرمایه‌ای بالقوه از بین رفته است؛ پیش از آنکه هزینه جمع‌آوری، طراحی دوباره، خرید تازه و تعطیلی موقت محل را حساب کنیم. مسئله اصلی این است که چنین «ارزش باقی‌مانده‌ای» معمولا پیش از تصمیم جدید به‌صورت عمومی 

محاسبه نمی‌شود.

چرا این دوباره‌کاری‌ها تکرار می‌شوند؟ یک علت، کوتاه‌بودن حافظه سازمانی است. مدیر جدید مسئول توضیح تصمیم مدیر قبلی نیست و مدیر قبلی نیز هزینه تغییرات مدیر بعدی را نمی‌پردازد. علت دوم، نظام ارزیابی پروژه است: مدیر برای «راه‌اندازی سامانه جدید» امتیاز می‌گیرد، اما حفظ سامانه موجود، اصلاح تدریجی یا جلوگیری از خرید تازه کمتر دیده می‌شود. افتتاح، عکس دارد؛ نگهداری و سازگاری ندارد. علت سوم، نبود حسابداری هزینه شکست و برگشت است. در بسیاری از تصمیم‌ها هزینه خرید جدید محاسبه می‌شود، اما سه عدد کنار آن قرار نمی‌گیرد: ارزش دارایی کنارگذاشته‌شده، هزینه انتقال از سیستم قدیم به جدید و هزینه‌ای که مردم در دوره اختلال می‌پردازند. راه‌حل نخست می‌تواند ساده باشد: هیچ پروژه جایگزینی بدون «پیوست هزینه برگشت» تصویب نشود. هر دستگاهی که می‌خواهد سامانه، ساختمان، ناوگان یا فرایند موجود را تغییر دهد باید اعلام کند سرمایه‌گذاری قبلی چقدر بوده، چه مقدار از آن هنوز ارزش اقتصادی دارد، چه بخشی قابل استفاده مجدد است و کنارگذاشتن آن چه هزینه‌ای ایجاد می‌کند. راه‌حل دوم، اجرای آزمایشی پیش از تعمیم سراسری است. اگر سامانه جدید قرار است جای سیستم قبلی را بگیرد، ابتدا در مقیاسی محدود آزمایش و تا زمان اثبات کارایی جایگزین، مسیر بازگشت حفظ شود. مسئله این نیست که دولت نباید شکست بخورد؛ نوآوری بدون شکست ممکن نیست. مسئله این است که شکست، کوچک و قابل‌ آموختن باشد، نه ملی و پرهزینه. راه‌حل سوم، افزودن «زمان مردم» و «سوخت مردم» به ارزیابی پروژه‌های عمومی است. هر خدمتی که مراجعه حضوری یا توقف ایجاد می‌کند باید تعداد مراجعات، متوسط زمان انتظار، سفر اضافه و مصرف سوخت ناشی از آن را اندازه بگیرد. اگر تصمیمی صد میلیارد تومان برای دستگاه صرفه‌جویی کند اما هزینه بیشتری به شهروندان تحمیل کند، از منظر اقتصاد ملی صرفه‌جویی رخ نداده؛ محل پرداخت عوض شده است.

راه‌حل چهارم، ایجاد دفترچه تصمیم سازمانی است. در هر پروژه بزرگ باید روشن باشد چرا گزینه‌ای انتخاب شد، چه فرض‌هایی پشت آن بود و تحت چه شرایطی باید تغییر کند. مدیر بعدی حق دارد تصمیم را عوض کند، اما باید توضیح دهد کدام فرض تغییر کرده و هزینه تغییر چقدر است. این کار مانع اصلاح نمی‌شود؛ اصلاح را پاسخ‌گو می‌کند.

حکمرانی خوب به معنای آن نیست که دولت هیچ‌گاه تصمیم اشتباه نگیرد؛ چنین دولتی وجود ندارد. حکمرانی خوب یعنی خطا زود کشف، هزینه آن اندازه‌گیری شود و سازمان همان خطا را با نام و بودجه‌ای تازه تکرار نکند. مردم فقط مالیات و عوارض نمی‌پردازند، آنها با وقت، انتظار، سوخت، ترافیک، مراجعه دوباره و فرصت‌های از دست‌ رفته نیز هزینه دولت را می‌پردازند. اگر دستگاهی چیزی را می‌سازد و دستگاه بعدی آن را جمع می‌کند، فقط بودجه سال گذشته از بین نرفته است؛ بخشی از عمر مردم نیز در فاصله میان این دو تصمیم مصرف شده است. شاید پیش از تصویب هر پروژه تازه، یک سؤال ساده کافی باشد: این بار دقیقا چه چیزی را می‌سازیم و هزینه خراب‌کردن تصمیم قبلی را چه کسی پرداخت می‌کند؟