گفت‌وگو با فرشاد اسماعیلی، پژوهشگر حقوق کار
قانون‌گذاری علیه حقوق عامه
ماجرای قانون جدید مجلس در افزایش سن بازنشستگی واکنش‌های فراوانی در پی داشته است. تغییر مهمی در نظام تأمین اجتماعی و بیمه‌ای ایران که تاریخ و بنیانی مستحکم در ایران دارد آن هم بدون انجام پیش‌مذاکرات و گفت‌وگوهایی در میان جامعه ذی‌نفعان یکباره زندگی بخش مهمی از مردم را تحت تأثیر قرار داده است. به نظر می‌رسد این تصمیم به دلیل چالش‌های بزرگی که درباره احتمال ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد، گرفته شده است
سامان موحدی‌راد: ماجرای قانون جدید مجلس در افزایش سن بازنشستگی واکنش‌های فراوانی در پی داشته است. تغییر مهمی در نظام تأمین اجتماعی و بیمه‌ای ایران که تاریخ و بنیانی مستحکم در ایران دارد آن هم بدون انجام پیش‌مذاکرات و گفت‌وگوهایی در میان جامعه ذی‌نفعان یکباره زندگی بخش مهمی از مردم را تحت تأثیر قرار داده است. به نظر می‌رسد این تصمیم به دلیل چالش‌های بزرگی که درباره احتمال ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد، گرفته شده است. موضوعی که حاصل مدیریت اشتباه منابع طی دهه‌های مختلف بوده اما حالا قرار است هزینه‌اش را بیمه‌گذارانی بدهند که در طول همه این سال‌ها مهم‌ترین منبع درآمد سازمان تأمین اجتماعی بودند. اساسا شکل‌گیری سازمان تأمین اجتماعی بر پایه مجرای اقتصادی دریافت حق بیمه از بیمه‌شدگان شکل گرفته و طی سال‌ها و دهه‌های اخیر هم مردم مهم‌ترین و تنها تأمین‌کننده درآمد این سازمان بودند. حالا و به دلیل اشتباهات مدیریتی طی دهه‌های اخیر هزینه آن را هم مردم باید بپردازند، آن هم به شکلی یک‌طرفه و بدون انجام مذاکراتی با نمایندگان آنها. این مسئله موجب شد تا با «فرشاد اسماعیلی» که چند سالی است در زمینه حقوق کار و مسائل کارگری و تأمین اجتماعی مطالعه و پژوهش می‌کند گفت‌وگو کنیم. فرشاد اسماعیلی معتقد است مهم‌ترین چالش در این ماجرا فرایند قانون‌گذاری در ایران است که غیردموکراتیک، بدون لحاظ‌کردن رأی و منافع ذی‌نفعان و در فقدان احزاب و تشکل‌های کارگری قانونی صورت می‌گیرد که نه تاب‌آوری مدنی در برابرش ممکن است نه مطالبه حقوقی.
وضعیتی که امروز صندوق‌های بازنشستگی و نظام بیمه‌ای درگیر آن شده‌اند حاصل چیست؟
بیمه و نظام بیمه ایران یک تاریخی دارد که تحولات و تطورات آن و زمینه شکل‌گیری و خدماتش شاید در شرایط فعلی نادیده گرفته یا به فراموشی سپرده می‌شود. وضعیت بغرنجی که امروز نظام بیمه تأمین اجتماعی در ایران دارد محصول عملکرد نهادهای تصمیم‌گیر است. اگر ادعای ورشکستگی صندوق‌های بیمه یا قرارگرفتن آنها در مرز ورشکستگی شنیده می‌شود و ادعا می‌شود که ضریب پشتیبانی به زیر پنج رسیده محصول سیاست‌های غلط دولت‌های مختلف و نهادهای تأثیرگذار از جمله مجلس و قوه قضائیه در سال‌های گذشته است. درخصوص مسئله اصلاحات اخیر هم باید گفت که دولت روحانی در شکل‌گیری آن نقش مهمی داشت و اساسا ادبیات «اصلاحات پارامتریک» در دولت او کلید خورد و پایه چنین تغییر و تحولاتی ایجاد شد. این مسئله در مجلسی موافق و همسو با دولت روحانی هم پیگیری شد و نهایتا در پناه وضعیت ناتراز صندوق‌های بازنشستگی به وضعیت کنونی رسید.
وضعیت کنونی صندوق‌های بازنشستگی حاصل تصمیمات و رویه‌های راست سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه است و امروز وضعیت به جایی رسیده که منافع بیمه‌شدگان در یک نظام مشارکتی تحت‌الشعاع قرار گرفته و حال و روز بزرگ‌ترین سازمان بیمه‌ای به جایی رسیده که تصور می‌شود توان ایفای وظایف بلندمدت خود در قبال بازنشستگان را ندارد. در این میان نقش سازمان‌ها و نهادهای شبه‌مقننه را هم که در این سال‌ها تشکیل و تأسیس شده و به نظام تأمین اجتماعی ایران ضربه وارد کردند، نباید فراموش کرد.
کمیته اقتصاد مقاومتی، کمیته رفع موانع تولید، هیئت مقررات‌زدایی، شورای گفت‌وگوی بخش خصوصی و دولت و... از این دست شبه‌مجلس‌هایی هستند که هم به تفکیک قوا در حقوق عمومی ضربه زدند هم امکانی شدند که بدون مزاحم ضربات مستمر و متوالی خود را به پایه‌های رفاهی طبقه کارگر وارد کنند. این نهادها، کمیته‌ها و کمیسیون‌ها به این دلیل ایجاد شدند که مجلس توانایی تام و تمام برای تغییر قوانین مرتبط با نیروی کار و کارگران را نداشت و به همین دلیل از این طریق این شبه‌مجلس‌ها به کمک ضلع کارفرماها و دولت در این گفت‌وگوی اجتماعی آمدند و روز به روز بدنه خانه کارگران در تأمین اجتماعی را تضعیف کردند و زیر پای طبقه کارگر را سست کردند. در واقع هرکدام از این کمیته‌ها و نهادها از جهات مختلف هم بار مالی اضافی را بر شانه تأمین اجتماعی بار کردند و هم زیر پای نظام بیمه‌ای را متزلزل کردند. امروز مجلس هم با این شبه‌نهادهای قانون‌گذاری همسو شده و تمام توانشان را تجمیع کرده‌اند.
بنابراین آنچه امروز می‌بینیم اگرچه در نگاه اول با ذی‌نفعی مجلس و دولت در حال پیشروی است اما در بعد دیگر اصلاحات پارامتریک صورت‌گرفته بیشتر از آنکه در واقعیت‌ها و فکت‌های کارشناسی مثل امید به زندگی ریشه داشته باشد، محصول به‌بارنشسته تصمیمات غیرکارشناسانه و سیاست‌های اقتصادی راستی است که از دل نهادهای متعدد قانون‌گذاری در ایران در این سال‌ها ایجاد شده است.
ایراد اصلی و اساسی وارد به ماجرای تغییر سن بازنشستگی را در چه می‌بینید؟
ایراد اصلی و اساسی که شاید بتوان در سطح اول به این مسئله وارد کرد حتی شاید قوه مقننه در ایران را هم هدف نگیرد و در یک نگاه کلی‌تر به نظام قانون‌گذاری و نهاد قانون‌گذاری ایران بازمی‌گردد. هرچند این قانون از ذیل قوه مقننه خارج شده اما سازوکار قانون‌گذاری در ایران متأسفانه بر بنیان‌های دموکراتیک و حقوق عامه استوار نیست.
این مسئله را کمی تشریح کنید.
بیمه‌ای با مشارکت بیمه‌شده یا کارگر و کارفرما تجمیع می‌شود و حق بیمه‌ها وصول می‌شود و با توجه به این حق بیمه‌ها سازمان بیمه‌گر تعهداتی به بیمه‌شده‌ها می‌دهد و سرمایه‌گذاری‌هایی برای برآمدن از عهده این تعهدات انجام می‌دهد؛ بنابراین این مسئله ذی‌نفعانی از قبیل بیمه‌شده و کارفرما دارد. از آنجایی که سهم بیشتر حق بیمه را بیمه‌شدگان می‌دهند در واقع می‌توان آنها را ذی‌نفعان اصلی این نظام بیمه‌ای دانست. وقتی از گفت‌وگوی اجتماعی حرف می‌زنیم و از سه‌جانبه‌گرایی ذی‌نفعان در این زمینه صحبت می‌کنیم باید نمود عینی هم داشته باشد. این در حالی است که در روند قانون‌گذاری ما اساسا چنین چیزی وجود ندارد و مسئله «گفت‌وگوی اجتماعی» یک چیز زینتی و ویترینی است. در نظام قانون‌گذاری ما با توجه به فقدان تشکل‌ها، احزاب کارگری و... و نبود مفهوم نمایندگی بیمه‌شدگان و نمایندگی کارگری طبیعی است که ذی‌نفعان در فرایند تصمیم‌گیری و قانون‌گذاری نقشی ندارند اما در پرداخت حق بیمه و تشکیل و برپایی این نظام بیمه‌ای عاملیت و نقش اصلی را دارند.
وقتی نظام بیمه‌پردازی مشارکتی است و ذی‌نفعان اصلی بیمه‌شدگان هستند باید به تعهداتی که به آنها داده می‌شود عمل کرد و ملزم بود و استنکاف از آن ضمانت اجرا داشته باشد. در حال حاضر ۲۰ درصد از ۲۷ درصد حق بیمه را بیمه‌شدگان پرداخت می‌کنند و در یک نظام بیمه اجتماعی بیمه‌گذار به آنها تعهداتی داده‌اند که مثلا در ازای این تعداد سال خدمت حقوق بازنشستگی آنها را پرداخت می‌کند. این مسئله یک «حق مکتسبه» برای بیمه‌‌شده‌ای که حق بیمه پرداخت می‌کند ایجاد کرده است. با توجه به این مسئله هم نظام سیاست بیمه‌ای تنظیم می‌شود. نهاد قانون‌گذار نباید خلاف حقوق مکتسبه افراد قانون وضع کند. ذیل این مسئله هم یک‌سری کارهای کارشناسی‌ها انجام می‌شود که بلندمدت است. یعنی به صورت بلندمدت پیش‌بینی می‌شود که شرکت یا کارگزار بیمه‌ای با دریافت این میزان حق بیمه در ۳۰ سال آینده آیا از پس تعهدات بیمه‌ای برمی‌آید یا خیر؟ از این رو کارگزار بیمه‌ای در یک نظام اجتماعی و نه نظام تجاری و مدنی به بیمه‌شده تعهد می‌دهد. می‌دانیم که قوانین در این زمینه آمره و غیرقابل توافق است و برای همین یک حق مکتسب و غیرقابل تزلزل برای بیمه‌شده ایجاد می‌شود. برای همین نمی‌توان این حق مکتسب را در نظام قانون‌گذاری نقض و لغو کرد. نمی‌تواند عطف به حق مکتسبه ماسبق بیمه‌شدگان و طبقه کارگر شود. در نظام قانون‌گذاری ما این حق مکتسب باید لحاظ شود. نمی‌شود وعده بدون وعید داد در حقوق عمومی. ازاین‌رو شما تنها به‌واسطه اینکه قانون‌گذار هستید نمی‌توانید این حقوق را نادیده بگیرید. قانون‌گذارید و رأس امور و حرف حرف شماست اما حرف حساب و رأس امور حسابی، نه قانون‌گذاری فاقد حساب و کتاب.
برای همین مجلس نمی‌تواند صرفا به خاطر قانون‌گذار بودن بنیان‌های دموکراتیک نظام حقوق عامه در تصمیم‌گیری و قانون‌گذاری را زیر پا بگذارد؛ بنابراین وقتی یک قرارداد اجتماعی بین بیمه‌شدگان که با پرداخت حق بیمه ۲۰ درصدی تأمین‌کننده تنها و مهم‌ترین درآمد سازمان تأمین اجتماعی هستند با سازمان بیمه‌گر بسته می‌شود نمی‌توان آن را نقض کرد، چراکه بخشی از این قرارداد اجتماعی هم انجام همان کارهای کارشناسی و پیش‌بینی لازم برای عمل به تعهدات در قبال بیمه‌شدگان است که باید در زمان خودش درست انجام می‌شد. نمی‌توان یکباره این بنیان را بر هم زد و گفت که برای برخی بیمه‌شدگان ۱۰ سال یا ۱۲ سال طول دوره خدمت بیشتر در نظر می‌گیریم. در این شیوه قانون‌گذاری حقوق عامه تضعیف می‌شود. نظام تقنین غیر قابل اتکا می‌شود. از آنجایی که بیمه‌شدگان که جمعیت قابل توجهی را در بر می‌گیرند و چند طبقه اجتماعی را هم تشکیل می‌دهند فاقد نمایندگان رسمی در سپهر تصمیم‌گیری اجرائی هستند، در وضعیتی قرار می‌گیرند که باید توافق دولت، مجلس و سایر قوا یا ذی‌نفعان را در حالی بپذیرند که منافع آنها به عنوان سوژه اصلی این ماجرا نادیده گرفته می‌شود؛ بنابراین در پناه وجود چند نهاد قانون‌گذاری و همچنین نبود تشکل‌ها و احزابی که بخش مهمی از جامعه را نمایندگی می‌کنند، شاهد شکل‌گیری یک چندضلعی عجیب هستیم که در آن تنها ضلعی که دیده نمی‌شود همان بیمه‌شدگان هستند که از قضا عامل اصلی شکل‌گیری این زمین و بازی هستند.
نقش سایر نهادها و قوا در این میان چیست؟
علاوه بر مسئله قانون‌گذاری در ایران و شیوه آن که سطح اول نقد در این ماجراست، باید به ابعاد دیگر آن هم اشاره کرد. قوه قضائیه و دولت هم به کمک نهاد قانون‌گذاری می‌آیند؛ قوه قضائیه با ضمانت اجراهایی که برای آن تعیین می‌کند و دولت هم دیگر بازوی اجرای این دست قوانین می‌شود. جالب است که دولت فعلی به نظر با دولت قبلی در همه مواضع زاویه دارد اما در این موضوع موضع‌گیری دولتمردان فعلی و قبلی یک چیز است و به این ترتیب این دو نهاد در اجرا و نظارت بر این قانون به بازوهای چپ و راست مجلس تبدیل می‌شوند.
چرا نظام بیمه‌ای و تأمین اجتماعی ایران به وضعیت کنونی دچار شده است؟
به نظر می‌رسد رفتار سیاسی گسترده‌ای وجود دارد که مفهوم تأمین اجتماعی از تعاریف بنیادین و دموکراتیکش خالی شود. این مسئله را قانون‌گذارها در دوره‌های مختلف و دولت‌های مختلف پیش بردند و امروز به جایی رسیدیم که این اتفاق به ماجرای سن بازنشستگی رسیده و شاید در نهایت هم حد یقفی نداشته باشد و همچنان به پیش برود. نظام تصمیم‌گیری و قانون‌گذاری درباره این موضوع در سطح اول نقد قرار می‌گیرد.
نهاد قانون‌گذاری با این ویژگی‌هایی که امروزه و در پناه تحولات سیاسی سال‌های اخیر به دست آورده به جای اینکه حافظ منافع بیمه‌شدگان و کارگران باشد و بر بنیان‌های دموکراتیک قانون‌گذاری و حقوق عامه استوار باشد در حوزه کارگری و بیمه‌ای در راستای حمایت طبقه کارگر نیست. امروز شاهد این هستیم که نظام قانون‌گذاری مغایر با اهداف حقوق کار و تأمین اجتماعی عمل کرده است. اگر حتی اصلاحات پارامتریک ناگزیر باشد این غیر از اینکه محصول شیوه قانون‌گذاری غیردموکراتیک و غیرمسئول باشد، نیست.
