حکمرانی در تله سندنویسی و ساختارسازی

آندریاس فالودی، از صاحب‌نظران برجسته نظریه و تاریخ برنامه‌ریزی، در صورت‌بندی تحلیلی خویش از سنت‌های برنامه‌ریزی، سه دسته سنت برنامه‌ریزی را گونه‌شناسی کرده است:

اول. سنت فرانسوی که سندمحور است؛ دوم. سنت آلمانی که ساختارمحور یا نهادمحور است؛ سوم. سنت بریتانیایی که فرایندمحور و تعامل‌مبنا‌ست. خوانش مذکور در واقع بازتابی از الگوی برنامه‌ریزی در جوامع مختلف، چگونگی نگرش برنامه‌ریزان به موضوعات و مسائل فرارو و سازوکارها و ترتیبات حل مسئله و مهندسی تدابیر آنهاست. به‌طور وثیقی، سازوکارهای برنامه‌ریزی با سازوکارهای حکمرانی تلازم و تناظر دارد؛ چراکه نحوه فهم مسئله و تدبیر آن تا حد زیادی بازتابی از فهم شبکه قدرت و ملاحظات مترتب بر آن، اهداف و ترجیحات بازیگران و سازماندهی فرایند تصمیم‌گیری در یک نظام حکمرانی است. تفاوت این سه رویکرد تبیین می‌کند که حکمرانی، موضوعات و مسائل عمومی را چگونه می‌فهمد، چگونه برای آن مداخله طراحی می‌کند و مسئولیت تحقق نتیجه را میان بازیگران چگونه  توزیع می‌کند.

هرچند ریشه‌های دولت و نظام اداری دولت مدرن ایران از اواخر دوره قاجار به بعد  به‌ واسطه بازگشت تحصیل‌کردگان و اعزام مستشاران فرانسوی تا حد زیادی از این سنت تأثیر پذیرفت، اما در دهه‌های بعد و به‌ویژه با اجرای طرح مارشال، سنت برنامه‌ریزی توسعه پس از جنگ جهانی دوم دیگر صرفا فرانسوی باقی نماند و تبدیل به محصولی التقاطی از برهم‌کنش طیفی از الگوهای اروپایی (فرانسوی، آلمانی و بریتانیایی) با سنت‌های آمریکایی و بین‌المللی شد و به‌ تدریج عادت‌واره‌ها و به تعبیر بهتر فرهنگ حکمرانی در کشور تشخص یافت. 

فرهنگی که بر اساس آن، برای هر موضوع، مسئله یا دستور کاری اساسا دو شیوه برخورد اتخاذ می‌شود: 1. سند (طرح/ برنامه/ مصوبه/ مقرره) بنویسیم و 2. ساختار (کارگروه/ شورا/ ستاد/ دبیرخانه/ اداره) بسازیم. الگویی که چند دهه است تکرار می‌کنیم؛ نتیجه نمی‌گیریم ولی باز هم لاجرم تکرار می‌کنیم. چند مثال بزنیم: تجربه معاصر ایران نمونه‌های روشنی از این کژکارکردی‌ها را پیش‌روی ما می‌گذارد. در دهه ۱۳۵۰، حکومت پهلوی با ایده «دروازه‌های تمدن بزرگ» در پی جهشی بزرگ برای رساندن ایران به جایگاه یک قدرت مدرن بود؛ برای تحقق این هدف، هم مجموعه‌ای از برنامه‌ها و اسناد توسعه‌ای تدوین شد و هم ساختارهایی مانند حزب رستاخیز برای بسیج و یکپارچه‌سازی سیاسی جامعه ایجاد شد. اما مسئله توسعه ایران، ترجیحات و منافع بازیگران اجتماعی، ظرفیت‌های نهادی، محیط پیرامونی و تحولات نظم جهانی و الزامات اجرائی الگوی توسعه، به اندازه کافی فهم نشد. فاصله میان «تصویر مطلوب» و «واقعیت اجتماعی» به ‌تدریج افزایش یافت و در نتیجه انقلاب ۱۳۵۷ را می‌توان واکنشی تاریخی به این نادیده‌انگاشتن شکاف‌ها و الگوی حکمرانی متفرعنانه آن دوره دانست. سه دهه بعد، تجربه تدوین و ابلاغ سند چشم‌انداز 20ساله کشور در سال 1384 بار دیگر همین مسئله را این ‌بار در قالبی متفاوت، پیش‌روی ما گذاشت. سندی بلندپروازانه که قرار بود ایران را در افق ۱۴۰۴ به قدرت اول منطقه در عرصه‌های اقتصادی، علمی و فناوری تبدیل کند، اما بسیاری از پیش‌نیازهای تحقق آن، از‌جمله ثبات محیط منطقه‌ای، تعامل مؤثر با اقتصاد جهانی و فراهم‌بودن الزامات اجرائی، در مسیر اجرای سند تضعیف شد. مهم‌تر آنکه سند، سازوکار روشنی برای تقسیم مسئولیت، پاسخ‌گویی و سنجش عملکرد متولیان تحقق اهداف پیش‌بینی نکرد. نتیجه آن شد که در سال پایانی افق ۱۴۰۴، نه‌تنها بخش مهمی از اهداف چشم‌انداز محقق نشد، بلکه در بسیاری شاخص‌ها کشور از نقطه آغاز اجرای سند نیز عقب‌تر رانده شد. وجه مشترک این دو تجربه، بیش از آنکه نشان‌دهنده ضعف یا کمبود سند یا ساختار باشد، غفلت از فرایند فهم و حل مسئله است؛ یعنی پیش از آنکه بدانیم مسئله چگونه شکل گرفته، چه بازیگرانی در آن نقش دارند، منافع و ترجیحات آنان چیست، قواعد بازی چگونه عمل می‌کند و چه مداخله‌ای می‌تواند رفتار سیستم را تغییر دهد، به سراغ تدوین سند و ساختن ساختار رفته‌ایم. گویی در فرهنگ حکمرانی ایرانی، تدوین «سند» و تشکیل «ساختار» به تنها مأموریت و پاسخ علاج‌بخش برای تدبیر مسائل تبدیل شده‌اند؛ چنان‌که پس از نوشتن سند و تشکیل شورا، ستاد، دبیرخانه یا کارگروه، گویی مأموریت و مسئولیت حکمران به پایان رسیده است. در این منطق، فرایند و نتیجه به حاشیه رانده می‌شوند و «انجام تکلیف» جای «پاسخ‌گویی در برابر نتیجه» را می‌گیرد. منطق مزبور تداعی‌کننده همان حکایت آشنای «ما مأمور به انجام تکلیفیم، نه مأمور به نتیجه» است که در عمل می‌تواند به یکی از محمل‌های عرفی مسئولیت‌گریزی در فرهنگ حکمرانی ما تبدیل شود. در پایان باید گفت حکمرانی در کشور ما باید ابتدا قبول کند که دهه‌هاست در تله خودساخته سندنویسی و ساختارسازی گرفتار شده و گام اول را باید در خروج از این تله جست‌وجو کند.

هرچند مجموعه رفتارها و آیین‌های حکمرانی در کشور چنین واقعیت و ضرورتی را در حال حاضر نشان نمی‌دهد، با وجود این در صورت خواست خروج از تله مزبور، کشور پیش از هر چیز مستلزم بازگشت دانش سیاست‌گذاری به قلب فرایند حکمرانی و تبدیل سیاست‌گذاری از یک فعالیت اداری به یک فرایند مسئله‌محور، شواهدبنیان و نتیجه‌گراست؛ چنان‌که هیلی بر اهمیت فهم هم‌زمان نهادها، ساختارها و فرایندها تأکید می‌کند و نشان می‌دهد که برای حل مسائل پیچیده به چیزی فراتر از کاربست سندنویسی و ساختارسازی متداول نیاز داشته و شناخت جامع و در عین حال راهبردی سیستم، مشارکت‌دهی همه بازیگران و ظرفیت‌سازی برای بسط همکاری گامی حیاتی در مسیر تحقق حکمرانی کارآمد و اثربخش است. ماتزوکاتو نیز با طرح دولت کارآفرین و مأموریت‌گرا، بر ضرورت تعریف مأموریت‌های روشن، بسیج بازیگران و پیونددادن منابع و سیاست‌ها با نتایج مشخص تأکید می‌کند تا با احیای نقش و جایگاه دولت، فهمی جدید از چگونگی بالارفتن کشورهای پیشرو از نردبان توسعه به دست دهد. در ایران که چسبندگی به مسیر و سخت‌ تن‌دادن به تغییر از ویژگی‌های ریشه‌دار فرهنگ حکمرانی است، تحول بزرگ مدنظر نمی‌تواند صرفا با صدور یک تصمیم، تدوین یک قانون جدید یا ابلاغ یک سیاست کلی جدید آغاز و انجام یافته و بی‌شک یک امر زمان‌بر است. تحقق این مهم نیازمند شکل‌گیری یک هسته مدیریت و راهبری تحول برخوردار از اختیار، اعتبار و ظرفیت هماهنگ‌سازی قابل توجه درون اکوسیستم حکمرانی است تا بتواند در میان‌مدت و بلندمدت با شناسایی دقیق و عمیق گره‌گاه‌ها و گرانیگاه‌ها، یافتن صحیح نقاط قفل‌شدگی، آموزش و یادگیری در مسیر، بستری برای پوست‌اندازی یا به تعبیر دیگر پارادایم‌شیفت در سنت متداول به سنت جدید برنامه‌ریزی و حکمرانی فرایندمحور، مسئله‌مبنا و نتیجه‌گرا فراهم کند. در پایان باید گفت عبور از تله سندنویسی و ساختارسازی، بیش از آنکه به سند و ساختار تازه نیاز داشته باشد، به تغییر در منطق حکمرانی نیاز دارد؛ گذار از حکمرانی سندمحور و ساختارمحور به حکمرانی مسئله‌محور، فرایندمحور و نتیجه‌گرا. در این مسیر، باید مسئله را پیش از سند، فرایند را پیش از ساختار و نتیجه را پیش از انجام تکلیف قرار داد؛ چراکه حکمرانی کارآمد نه با تعدد اسناد و ساختارهای اداری، بلکه با توان آن در فهم و حل مسائل واقعی کشور سنجیده می‌شود.