تنظیم‌گر مشروع

محمدحسن سهامیه

در مقاله پیشین دیدیم که مشروعیت حکمرانی، فقط به محتوای قواعد وابسته نیست؛ بلکه به شیوه تولید آنها نیز بستگی دارد. قواعدی که در فرایندی شفاف، قانونی و مبتنی بر مشارکت واقعی جامعه شکل می‌گیرند، از مشروعیت و پایداری بیشتری برخوردارند. اما اگر درباره منشأ مشروعیت قواعد به توافق برسیم، هنوز یک پرسش بنیادین باقی می‌ماند: چه نهادی باید مسئول پاسداری و تنظیم این قواعد باشد؟ در بسیاری از نظام‌های حکمرانی، پاسخ به این پرسش، ساده انگاشته می‌شود. گویی هر نهادی که از اختیار قانونی و اقتدار برخوردار باشد، به همان اندازه نیز برای تنظیم‌گری شایستگی دارد. حال آنکه اختیار، شرط لازم تنظیم‌گری است، اما شرط کافی آن نیست. میان «داشتن اختیار» و «داشتن شایستگی» تفاوتی اساسی وجود دارد؛ همان‌گونه که میان قدرت و مشروعیت نیز تفاوت وجود دارد.
در نظریه «حکمرانی در عصر شبکه‌ای»، تنظیم‌گر، نهادی است که وظیفه تنظیم مناسبات میان کانون‌های مشروع قدرت را از طریق تدوین، اجرا و پاسداری از قواعد عمومی بر عهده دارد. اما تنظیم‌گر مشروع، صرفاً نهادی دارای اختیار قانونی نیست؛ بلکه نهادی است که بتواند این وظیفه را با اتکا به قانون، استقلال، پاسخ‌گویی، شفافیت و مشارکت واقعی ذی‌نفعان انجام دهد.
حتی قواعد مشروع هم، بدون نهادی که اعتماد عمومی را برانگیزد، دوام چندانی نخواهند داشت همان‌گونه که تنظیم‌گر، بدون اعتماد عمومی، به تدریج به یک مرجع صرفاً اداری یا اجرایی فروکاسته می‌شود. اعتماد عمومی، پلی است که مشروعیت قواعد را به پایداری آنها پیوند می‌زند.
از همین رو، نخستین ویژگی تنظیم‌گر مشروع، استقلال است. اما استقلال، تنها به معنای استقلال از حکومت نیست. تنظیم‌گر باید از همه کانون‌های مشروع قدرت که مناسبات آنها را تنظیم می‌کند، استقلال داشته باشد. نهادی که به یکی از طرف‌های منازعه قدرت وابسته است، هر اندازه هم از اختیارات گسترده برخوردار باشد، نمی‌تواند داوری منصفانه و مورد اعتماد همگان ارائه کند.
ویژگی دوم، پاسخ‌گویی است. تنظیم‌گر نباید خود به قدرتی مصون از نظارت تبدیل شود. در حکمرانی خوب، هیچ نهادی فراتر از پاسخ‌گویی قرار نمی‌گیرد؛ حتی نهادی که وظیفه تنظیم مناسبات دیگران را بر عهده دارد. تنظیم‌گر، همان اندازه که دیگران را به رعایت قواعد فرامی‌خواند، باید خود نیز در برابر قانون، جامعه و سازوکارهای نظارتی پاسخ‌گو باشد.
ویژگی سوم، شفافیت است. قواعد، تصمیم‌ها و استدلال‌های تنظیم‌گر باید برای همگان قابل مشاهده و قابل ارزیابی باشند. هرچه فرایند تنظیم‌گری شفاف‌تر باشد، امکان اعتماد عمومی و پذیرش اجتماعی نیز بیشتر خواهد بود.
ویژگی چهارم، مشارکت است. تنظیم‌گر مشروع، به جای جامعه تصمیم نمی‌گیرد؛ بلکه فرایندی را سامان می‌دهد که در آن ذی‌نفعان بتوانند در شکل‌گیری قواعد مشارکت واقعی داشته باشند. تنظیم‌گری، جانشین کنترل نیست؛ بلکه جایگزین سلطه است. هدف آن، فرمان‌راندن بر جامعه نیست؛ بلکه فراهم آوردن قواعدی است که جامعه بتواند در چارچوب آنها، خود را به شکلی منظم، عادلانه و مسئولانه سامان دهد.
از این منظر، تنظیم‌گر، نماینده هیچ کانونِ قدرتی نیست؛ بلکه نماینده قواعد مشترک میان کانون‌های مشروع قدرت است. وظیفه او، جانبداری از هیچ‌یک از بازیگران عرصه عمومی نیست؛ بلکه پاسداری از قواعدی است که امکان همزیستی، همکاری و موازنه میان کانون های مشروع قدرت را فراهم می‌آورد.
این نکته در حوزه رسانه و فضای مجازی اهمیتی دوچندان دارد. رسانه، یکی از کانون‌های مشروع قدرت اجتماعی است و تنظیم مناسبات آن، تنها هنگامی از مشروعیت برخوردار خواهد بود که فرایند تنظیم‌گری نیز بازتاب‌دهنده مشارکت واقعی جامعه باشد. در عصر شبکه‌ای، قواعد زمانی پایدار می‌شوند که جامعه، خود را نه فقط مخاطب آنها، بلکه شریک در تولید آنها بداند. به همین ترتیب، نهاد تنظیم‌گر نیز زمانی از اعتماد عمومی برخوردار خواهد شد که جامعه، خود را نه صرفاً مخاطب تصمیم‌های آن، بلکه شریک در فرایند تنظیم‌گری احساس کند.
از این رو، تنظیم‌گر مشروع، نهادی «بر جامعه» نیست؛ نهادی «برای جامعه» است. مأموریت او، افزودن بر قدرت یک کانون یا کاستن از قدرت کانونی دیگر نیست؛ بلکه پاسداری از موازنه‌ای است که امکان تحقق اقتدار عمومی حکومت، قدرت اجتماعی جامعه، آزادی، مسئولیت، قانون و خیر عمومی را به طور هم‌زمان فراهم می‌آورد.
شاید بتوان کیفیت هر نظام حکمرانی را پیش از هر چیز، از کیفیت نهاد تنظیم‌گر آن شناخت. زیرا تنظیم‌گر مشروع، خود یکی از کانون‌های قدرت نیست؛ بلکه پاسدار موازنه میان کانون‌های مشروع قدرت است. هرگاه این جایگاه از میان برود، تنظیم‌گری نیز به تدریج به ابزار سلطه یا میدان رقابت قدرت‌ها تبدیل خواهد شد.
اگر چنین باشد، پرسش بعدی دیگر این نیست که چه نهادی باید تنظیم‌گر باشد؛ بلکه این است که خودِ تنظیم‌گر چگونه باید تنظیم شود؟ چه سازوکارهایی می‌توانند تضمین کنند که نهاد تنظیم‌گر نیز از اصول حکمرانی خوب منحرف نشود؟ پاسخ به این پرسش، گام بعدی «نظریه حکمرانی در عصر شبکه‌ای» را شکل خواهد داد.
ادامه دارد...