نسخه صلح برای بانکداری جنگزده؛ ضرورت تفکیک بنگاهداری از بنگاهسازی
هیچ نظام اقتصادی فارغ از پیششرطهای خود عمل نمیکند. برنامهریزی متمرکز به اطلاعات گسترده، قدرت پیشبینی و توان هماهنگی میان بخشهای مختلف اقتصاد نیاز دارد. اقتصاد آزاد نیز بر وجود رقابت، ثبات نسبی، امنیت سرمایهگذاری، امکان اجرای قراردادها و دسترسی بنگاهها به بازار و سرمایه استوار است.
هیچ نظام اقتصادی فارغ از پیششرطهای خود عمل نمیکند. برنامهریزی متمرکز به اطلاعات گسترده، قدرت پیشبینی و توان هماهنگی میان بخشهای مختلف اقتصاد نیاز دارد. اقتصاد آزاد نیز بر وجود رقابت، ثبات نسبی، امنیت سرمایهگذاری، امکان اجرای قراردادها و دسترسی بنگاهها به بازار و سرمایه استوار است.
هرگاه نسخهای اقتصادی بدون فراهمبودن بستر نهادی آن اجرا شود، ممکن است بهجای توسعه، فقط هزینههای تازهای بر دوش جامعه، بهویژه طبقات کمدرآمد، بگذارد. تجربه برنامههای تعدیل ساختاری در آمریکای لاتین طی دهههای ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ نمونهای از این مسئله است. این سیاستها در برخی کشورها به مهار تورم و ایجاد ثبات اقتصادی کمک کردند، اما آثار آنها بر رشد، اشتغال و کاهش فقر، بسیار کمتر و کوتاهمدتتر از انتظارات اولیه بود. در ایران پس از جنگ نیز سیاستهای تعدیل، آزادسازی و خصوصیسازی در اقتصادی اجرا شد که همچنان با انحصار، وابستگی به درآمدهای نفتی، ضعف نهادهای رقابتی و بیثباتی ارزی مواجه بود. در چنین بستری، آزادسازی قیمتها الزاما به آزادسازی فرصتها منتهی نمیشود. در سوی دیگر، تجربه اقتصادهای کمونیستی اروپای شرقی و شوروی نیز نشان داد برنامهریزی متمرکز، به دلیل ناتوانی در پردازش اطلاعات پراکنده، ضعف انگیزههای اقتصادی و سیاسیشدن تصمیمات تولیدی نمیتواند جایگزینی دائمی برای سازوکارهای بازار باشد. بنابراین، مسئله اصلی انتخاب میان دولت و بازار نیست؛ مسئله، تناسب سیاست اقتصادی با شرایط واقعی جامعه است. این ملاحظه در سیاستگذاری بانکی دوران جنگ و ناامنی اقتصادی اهمیت بیشتری پیدا میکند. در شرایط عادی، بانک منابع سپردهگذاران را جمعآوری میکند، طرحهای اقتصادی را ارزیابی میکند و به متقاضیان واجد صلاحیت تسهیلات میدهد. فرض بر این است که کارآفرین حاضر به پذیرش ریسک است، آینده بازار تا حدی قابل پیشبینی است و اعتبار دریافتی نیز در فعالیتی مولد به کار گرفته خواهد شد. اما در شرایط جنگ، تحریم، ناامنی و نوسانات شدید اقتصادی، این پیشفرضها تضعیف میشوند. سرمایهگذاری در تولید، فرایندی بلندمدت، دشوار و در معرض خطر است، درحالیکه خرید ارز، طلا، زمین، کالا یا انتقال سرمایه به خارج میتواند راهی سریعتر برای حفظ ارزش دارایی باشد. در چنین فضایی، افزایش اعتبار بانکی الزاما به رشد تولید منجر نمیشود و حتی تسهیلاتی که به نام سرمایه در گردش یا توسعه یک واحد تولیدی پرداخت شدهاند، ممکن است مستقیم یا غیرمستقیم وارد بازارهای دارایی شوند. تجربه چند دهه تخصیص ارز ترجیحی، تسهیلات تکلیفی و سهمیهبندی منابع در ایران نشان داده است هیچ نظام نظارتی، حتی در صورت برخورد قضائی و امنیتی، قادر نیست همه راههای دورزدن مقررات و بهرهبرداری از تفاوت قیمتها را مسدود کند. هرجا میان نرخ رسمی و نرخ واقعی بازار فاصلهای جدی وجود داشته باشد، انگیزه انحراف منابع نیز به وجود میآید. از سوی دیگر، اقتصاد نمیتواند تا پایان بحران منتظر بماند. تعطیلی واحدهای تولیدی، فرسودگی ماشینآلات، کاهش تشکیل سرمایه و افزایش بیکاری در همین دوره ادامه پیدا میکند. هنگامی که سرمایهگذاری جدید حتی قادر به جبران استهلاک سرمایه موجود نیست، ظرفیت تولیدی کشور بهتدریج کوچکتر میشود. نتیجه آن است که اقتصاد پس از پایان بحران نیز با کارخانههای فرسوده، نیروی کار بیکار و زنجیرههای تولید ازهمگسیخته روبهرو خواهد بود. راهحل را باید در تمایز میان «بنگاهداری» و «بنگاهسازی» جستوجو کرد. بنگاهداری بانکها معمولا به معنای خرید شرکتهای موجود، تملک املاک و وثایق بدهکاران، سرمایهگذاری در ساختمان، خرید سهام شرکتها و ایجاد شبکهای از شرکتهای وابسته است. این فعالیتها ممکن است ارزش داراییهای بانک را افزایش دهند، اما الزاما کارخانه، فناوری، محصول یا اشتغال تازهای ایجاد نمیکنند. در مواردی نیز بانک بهجای واسطهگری مالی، به رقیب مشتریان خود در بازارهای مسکن، تجارت و خدمات تبدیل میشود. بنگاهسازی مفهومی متفاوت دارد. در این رویکرد، بانک یک خلأ واقعی در زنجیره تولید را شناسایی میکند، طرح را از نظر فنی و اقتصادی میسنجد، سرمایه، مدیریت، فناوری و تجهیزات را گرد هم میآورد و واحدی اقتصادی را از نقطه آغاز ایجاد میکند. موضوع، خرید یک شرکت موجود یا نگهداری یک وثیقه نیست؛ موضوع، ایجاد ظرفیتی است که پیش از آن در اقتصاد وجود نداشته است.
این نقش در شرایط بحران اهمیت ویژهای دارد. هنگامی که بخش خصوصی به دلیل نااطمینانی، محدودیت سرمایه یا ریسک بالای پروژه حاضر به ورود به صنایع بزرگ و زیربنایی نیست، بانک میتواند به جای پرداخت منفعلانه تسهیلات، مسئولیت مستقیم تبدیل منابع مالی به کارخانه، فناوری، محصول و اشتغال را بر عهده بگیرد.
تجربه مؤسسه بازسازی صنعتی ایتالیا یا IRI نمونه مهمی در این زمینه است. این مؤسسه در سال ۱۹۳۳ و در پی بحران بانکها و صنایع بزرگ ایتالیا تأسیس شد و بعدها در بازسازی، صنعتیشدن و توسعه زیرساختهای آن کشور نقش مؤثری ایفا کرد. IRI در دوره اوج خود در صنایعی مانند فولاد، مخابرات، حملونقل، بانکداری و زیرساخت حضور داشت و یکی از بزرگترین مجموعههای صنعتی اروپا بود. اما پایان IRI نیز به اندازه دوران موفقیت آن آموزنده است. این مؤسسه به تدریج بیش از اندازه بزرگ شد، تحت تأثیر مداخلات سیاسی قرار گرفت و با بدهی، زیان و کاهش کارایی مواجه شد. فرایند واگذاری داراییهای آن از سال ۱۹۹۲ آغاز شد و مؤسسه در سال ۲۰۰۰ وارد مرحله تصفیه شد. بنابراین تجربه IRI دو درس همزمان دارد: بنگاهسازی در دوره بحران میتواند موتور توسعه باشد، اما مالکیت توسعهای نباید به مالکیتی دائمی، غیرشفاف و فاقد راهبرد خروج تبدیل شود.
در ایران نیز سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، ایدرو، با هدف ایجاد صنایع جدید، نوسازی صنایع موجود و تسریع صنعتیشدن کشور شکل گرفت. تجربه ایدرو نشان میدهد که ایجاد بنگاه توسط یک نهاد بزرگ، در دورهای که سرمایهگذار خصوصی توان یا انگیزه ورود ندارد، مفهومی بیگانه با سابقه توسعه صنعتی ایران نیست.
بانکهای خصوصی میتوانند برای این نقش مزیت بیشتری داشته باشند. در یک بانک خصوصی، سرمایه سهامداران در معرض سود و زیان پروژه قرار دارد. مدیران ناچارند بازار محصول، هزینه تولید، جریان نقدی، بازده سرمایه و امکان ادامه فعالیت بنگاه را جدیتر ارزیابی کنند. برخلاف پروژههای دولتی که ممکن است تحت تأثیر فشارهای سیاسی، ملاحظات منطقهای یا اهداف کوتاهمدت آغاز شوند، تصمیم بانک خصوصی باید در نهایت بتواند برای سهامداران ارزش اقتصادی ایجاد کند.
به همین دلیل، احتمال اتلاف مستقیم منابع عمومی در یک پروژه خصوصی کمتر است؛ زیرا اصل بر آن است که ریسک پروژه را مالکان و سهامداران بانک بپذیرند، نه بودجه عمومی. موفقیت پروژه هم برای بانک سود ایجاد میکند و هم برای اقتصاد به شکل اشتغال، تولید، مالیات و تشکیل سرمایه ثابت منفعت به همراه دارد.
البته عنوان «خصوصی» بهتنهایی تضمینکننده سلامت و کارایی نیست. بنابراین، بنگاهسازی بانکهای خصوصی تنها در سایه نظارت مقتدرانه بانک مرکزی قابل دفاع است. منبع تأمین مالی پروژه باید روشن باشد؛ تأمین مالی سهامداران عمده و اشخاص مرتبط باید محدود و شفاف شود؛ نسبت کفایت سرمایه بانک نباید در نتیجه پروژه آسیب ببیند و بانک نیز نباید اجازه داشته باشد زیان تصمیم خود را از طریق خلق پول بیضابطه یا استفاده از منابع بانک مرکزی اجتماعی کند. خصوصیبودن زمانی یک مزیت است که سود و زیان هر دو خصوصی باقی بمانند.
پیشنهاد بنگاهسازی همچنین باید نسبت خود را با مواد ۱۶ و ۱۷ قانون رفع موانع تولید روشن کند. این مواد بانکها را به واگذاری اموال مازاد و سهام شرکتهای دارای فعالیت غیربانکی ملزم کردهاند و برای عدم اجرای این تکلیف ضمانتهایی در نظر گرفتهاند. هدف این سیاست جلوگیری از انباشت املاک، شرکتهای غیرمرتبط و داراییهای غیرمولد در ترازنامه بانکهاست و این هدف همچنان باید حفظ شود.
اما بنگاهسازی مولد نباید در همان طبقهای قرار گیرد که املاک مازاد، شرکتهای تملکشده و سرمایهگذاریهای سوداگرانه قرار دارند. قانونگذار میتواند با تعریف دقیق بنگاهسازی، تعیین حوزههای مجاز، الزام به گزارشدهی عمومی و مشخصکردن برنامه کاهش مالکیت یا خروج، برای این فعالیت استثنائی محدود و مشروط ایجاد کند. چنین پیشنهادی به معنای لغو سیاست ضدبنگاهداری نیست؛ بلکه هدف آن تفکیک بنگاهداری غیرمولد از ایجاد ظرفیت تولیدی جدید است. قانون نیز پیشتر برای برخی سرمایهگذاریهای مشترک بانکی در طرحهای دانشبنیان استثنای محدود و همراه با الزام خروج هفتساله پیشبینی کرده است.
بنگاه ساختهشده میتواند پس از رسیدن به مرحله تولید و ثبات اقتصادی، به سرمایهگذار خصوصی تخصصی واگذار شود، بخشی از سهام آن در بورس عرضه شود یا با ورود یک شریک راهبردی به فعالیت ادامه دهد. بانک نیز میتواند در موارد مشخص بخشی از مالکیت را حفظ کند. مهم آن است که از ابتدای پروژه درباره هدف، مدت سرمایهگذاری و نحوه خروج تصمیمگیری شده باشد.
در شرایط عادی، بانک پشت سر تولیدکننده حرکت کرده و منابع مورد نیاز او را فراهم میکند. اما در شرایط جنگ و نااطمینانی شدید، گاه تولیدکنندهای که توان و تمایل پذیرش ریسک را داشته باشد، وجود ندارد. در چنین موقعیتی، بانک، بهویژه بانک خصوصی واجد صلاحیت، میتواند از تأمینکننده منفعل اعتبار به سازنده فعال ظرفیت اقتصادی تبدیل شود.
آنچه باید ممنوع و محدود شود، بنگاهداری رانتی، غیرشفاف و غیرمولد است؛ نه بنگاهسازیای که سرمایه ثابت، فناوری، تولید و اشتغال جدید ایجاد میکند. اقتصاد بحرانزده را نمیتوان صرفا با توزیع وام نجات داد؛ گاهی لازم است نهادی وجود داشته باشد که مسئولیت تبدیل پول به بنگاه را نیز بهطور مستقیم بپذیرد.
