افزایش اختیارات استان‌ها؛خیلی دور، خیلی نزدیک
نظام اداری-سیاسی به‌طور تاریخی در کشور ما تا قبل از قرن اخیر عمدتا به صورت غیرمتمرکز بوده و ماهیت جغرافیایی و اقتصاد سیاسی سرزمین ایران به سبب دوری مسافت‌ها و شکل‌گیری پراکنده زیستگاه‌ها و تجمعات انسانی، ایجاب می‌کرده تا کشور با یک دولت مرکزی به صورت غیرمتمرکز مدیریت شود.
نظام اداری-سیاسی به‌طور تاریخی در کشور ما تا قبل از قرن اخیر عمدتا به صورت غیرمتمرکز بوده و ماهیت جغرافیایی و اقتصاد سیاسی سرزمین ایران به سبب دوری مسافت‌ها و شکل‌گیری پراکنده زیستگاه‌ها و تجمعات انسانی، ایجاب می‌کرده تا کشور با یک دولت مرکزی به صورت غیرمتمرکز مدیریت شود. از ساتراپی‌ها در دوره هخامنشی‌ها گرفته تا انجمن‌های ایالتی و ولایتی دوره قاجار، نمونه‌هایی از این مدعاست.
با این وجود، در نزدیک به یک قرن اخیر (از سال‌های منتهی به نهضت مشروطیت و به‌ویژه پس از روی کار آمدن رضاشاه پهلوی) تمایل به تمرکزگرایی متأثر از انگاره‌های غلط مدرنیزاسیون در کشور افزایش یافته و حکمرانی در کشور ما در یک روند توقف‌ناپذیر تمرکزگرایی تا به امروز حرکت کرده است. به‌طوری که امروز به‌عنوان یک مصداق مهم باید گفت قریب به 85 درصد اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای در کشور ما به صورت ملی (از مرکز) و تنها 15 درصد به صورت استانی راهبری و تخصیص داده می‌شود.
از مهم‌ترین تلاش‌های صورت‌گرفته در دوره پهلوی دوم برای حرکت به سمت تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به استان‌ها و استانداران می‌توان به قانون مصوب سال 1339 و به‌ویژه پیش‌نویس لایحه تنظیم‌شده برای واگذاری اختیارات به استانداران در سال 1356 اشاره کرد که در نهایت به سبب وقوع انقلاب اسلامی به سرانجام نرسید.
علاوه بر این، در سه دهه اخیر نیز دو تلاش برای ساماندهی این مقوله توسط دولت‌های وقت انجام شده است؛ اولی به تاریخ 28/07/1377 و مصوبه شورای عالی اداری در‌خصوص «تعیین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزل و نصب آنها» و چگونگی ارتباط آنها با مسئولان دستگاه‌های اجرائی باز‌می‌گردد و دومی هم به اصلاحیه وارد‌شده بر این مقرره در دولت سیزدهم و سال 1402. آیین‌نامه اخیر هرچند 72 وظیفه را برای استانداران پیش‌بینی کرده است، اما این مهم نتوانسته حکمرانی توسعه و مدیریت استان‌ها را کارآمد و اثربخش کند.
تحقق توسعه ملی بی‌شک نیازمند استقرار یک دولت توسعه‌گرا در استانداردهای بین‌المللی آن است. بازآفرینی نهاد دولت و تفاهم و اجماع بر سر حدود و ثغور دولت و تنظیم روابط آن با بخش غیردولتی در اقتصاد کشور به منظور به میدان آوردن همه قابلیت‌ها و فرصت‌های فراروی توسعه در کشور، یکی از پیش‌شرط‌های جدی توسعه‌یابی کشور است؛ موضوعی که بدون شک از درون تحول گذار از نظام متمرکز ملی (تک‌سطحی) به نظام نیمه‌متمرکز ملی-استانی (دو‌سطحی) و ملی-استانی-محلی (سه‌سطحی) محقق می‌شود.
از همین رو است که دولت چهاردهم و شخص رئیس‌جمهور، در هشت ماه اخیر به‌طور مکرر بر ضرورت اصلاح بنیادین نگرش‌ها و بایسته‌های حکمرانی توسعه ملی و اصالت‌دادن به «استان‌ها» و به‌ویژه «استانداران» به‌عنوان نمایندگان عالی دولت در راهبری توسعه استانی و فعال‌سازی و مولدسازی منابع و ظرفیت‌ها تأکید دارند. این یک واقعیت انکار‌نشدنی است که امروز استانداران در راهبری توسعه استان‌ها، نقش، جایگاه و اختیارات لازم را ندارند و اساسا تناسبی میان نظام مسئولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی در توسعه استان‌ها چه میان سطح ملی با استانی و چه در درون استان میان استاندار، شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان و مدیران کل استانی وجود ندارد.
به عبارت دیگر، تعارض میان الزامات حکمرانی متمرکز ملی و تجمیع قاطبه اختیارات در حوزه دستگاه‌های ملی و وزارتخانهها سبب شده توسعه در استان‌ها بیشتر شبیه به یک کلاف سردرگم و راه ناهموار باشد.
از همین رو یکی از محمل‌های قانونی که به بازآفرینی نهاد دولت در کشور کمک شایان می‌‌کند، بهره‌گیری از ظرفیت‌های ماده 104 و ماده 105 قانون برنامه هفتم پیشرفت و نیز جاری‌سازی آیین‌نامه بند «پ» ماده 17 قانون برنامه هفتم پیشرفت (مصوب هیئت وزیران) دایر بر استقرار نظام نوین درآمد-هزینه استان‌ها در چارچوب الگوی متأخر +RBM است که چارچوبی کارآمد برای تمرکززدایی اداری و واگذاری اختیارات مؤثر به استانداران است.
بر‌اساس بررسی‌ها و آسیب‌شناسی‌های انجام‌شده، چالش‌های جدی فراروی واگذاری اختیارات به استانداران را می‌توان در سه بُعد اصلی جمع‌بندی کرد:
الف) موانع فردی و عدم تمایل به کاهش حیطه اختیارات و قدرت تصمیم‌گیران مرکزنشین
ب) موانع حقوقی و قانونی موجود در قوانین کشور که بر اساس آن شخص وزیر در برابر حوزه مسئولیت خویش در برابر مجلس شورای اسلامی پاسخ‌گو است
ت) موانع نهادی و تأثیرگذاری خارج از عرف و قاعده نهادهای بیرون دولت بر تصمیمات استانداران (به‌ویژه مجمع نمایندگان استان).
علاوه بر موارد یادشده، از دیگر موانع نظری فراروی تحقق تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به استان‌ها، ابهام و اغتشاش نظری درباره تعریف «امر ملی» از «امر استانی» و تفاهم بر سر حدتفصیل و حدود و ثغور این مهم است که ریشه بسیاری از ناکارآمدی‌ها در بهره‌ور‌کردن قابلیت‌های بالقوه و بالفعل توسعه استان‌ها‌ست. در‌واقع سردرگمی موجود در تشخیص این مهم و عدم شناسایی، تمایز و واگذاری همه الزامات و نیازمندی‌های مورد نیاز پیگیری و راهبری امر استانی و وجود هم‌پوشانی‌های زیاد میان امر ملی و امر استانی، سبب شده هم وزرا و دستگاه‌های ملی در حوزه توسعه استانی و هم استانداران در حوزه توسعه ملی با اختلالات جدی مواجه باشند؛ چرا‌‌که بر‌اساس مُر قانون اساسی، در نهایت مسئولیت امور بر عهده وزرا بوده و نمی‌توان با سلب اختیار از وزیر به استانداران واگذار کرد. هنوز اجماعی دقیق و منطقی از نقش و جایگاه استانداران در پیگیری امر توسعه ملی و راهبری امر توسعه استانی وجود نداشته و علی‌رغم تصریح مصرح مأموریت استانداران در «مسئولیت اجرای سیاست‌‌های عمومی کشور در ارتباط با وزارتخانهها، مؤسسات و شرکت‌‌های دو‌لتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه عمومی دولت استفاده می‌‌نمایند» در قالب ماده 1 مصوبه شورای‌عالی اداری در مورخ 28/07/1377، هنوز اختیارات متناسب با این شأن در اختیار استانداران قرار ندارد.
به طور کلی سه حوزه اصلی زیر را می‌توان گلوگاه‌های اصلی فراروی کارآمدسازی نقش و عملکرد استانداران در راهبری امر استانی دانست:
• نظام انتصابات مدیران کل استانی
• نظام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری امر استانی و پیوند و سازگاری آن با امر ملی
• نظام پاسخ‌گویی استانداران به رئیس‌جمهور، وزرا، مجلس و مردم.
علاوه بر این، یکی از چالش‌های جدی دیگر تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به استانداران، مسئله گسترش و به تعبیر دیگر تغییر فاز سازوکارهای تمرکزگرایی از «تمرکز مرئی» به «تمرکز نامرئی» در قالب «نظام سامانه‌ها» است که کمتر مورد توجه قرار گرفته ولی خطری بزرگ برای تحقق گذار نرم از تمرکزگرایی به تمرکززدایی است. این موضوع، در قالب سامانه ملی مجوزهای کسب‌وکار یا استعلام‌های برخطی که در نهایت باید در مرکز مورد تصمیم‌گیری و تأیید قرار بگیرد، قابل بررسی است. به عنوان نمونه، امروز واحد آمایش سرزمین با مقیاس مطالعه و تحلیل 250000/1 و 500000/1 در قالب درگاه ملی مجوزها در‌خصوص صدور مجوز کسب‌و‌کارهایی می‌بایست اظهارنظر کند که به دلیل کوچک‌مقیاس‌بودن (مرغداری)، خارج از دقت تحلیل این مقوله هستند.
با توجه به آسیب‌شناسی و مسئله‌شناسی انجام‌شده و نیز الزامات و دیدگاه‌های رئیس‌جمهور و اعضای هیئت دولت درباره تحول در حکمرانی استانی، دولت چهاردهم در پی تدوین آیین‌نامه‌ای برای تراکم‌زدایی از اختیارات و وظایف سطح ملی و واگذاری آنها به استانداران، شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان و مدیران کل استانی است. برای پیشبرد این مهم، پیشنهاد می‌شود در چارچوب رویکرد واگذاری کنترل‌شده، نظارت‌پذیر و گام‌به‌گام، ایده «تراکم‌زدایی تدریجی» را متناسب با همه مقدرات، مقدورات و محدودیت‌های فعلی فراروی طراحی، نهادسازی، پیاده‌سازی و راهبری مقوله تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به استانداران در چند حوزه زیر که می‌تواند بستر شکوفایی اقتصادی استان‌ها و تسهیل و تسریع فرایندها و سازوکارهای توسعه‌ای را فراهم کند، پیگیری کرد و وظایف و اختیاراتی را که در تعارض با قوانین و مقررات جاری کشور نیست، احصا کرده و با پیش‌بینی سازوکار نظام پاسخ‌گویی آن و تنظیم نسبت و روابط میان دستگاه‌های ملی و استانی به استان‌ها واگذار کرد.
