مدیران اجرائی! «اجرا» را مطالعه کنید

یکی از بزرگ‌ترین خلأهای نظام سیاست‌گذاری در ایران این است که بیش از آنکه به «چگونگی اجرای سیاست‌ها» فکر کنیم، به «طراحی سیاست‌ها» یا حتی آرمان‌پردازی درباره آنها می‌پردازیم. گویی تصور می‌کنیم اگر سیاست خوبی نوشته شود، خودبه‌خود نیز به نتیجه خواهد رسید. اما تجربه نشان می‌دهد فاصله میان یک ایده خوب و یک نتیجه موفق، همان چیزی است که «اجرای سیاست» نام دارد.

در شرایطی که کشور با فشارهای اقتصادی، تحریم، کمبود منابع و آثار جنگ روبه‌رو است، دیگر نمی‌توان اجازه داد منابع محدود با روش‌های نادرست اجرا هدر بروند. امروز شاید بیش از هر زمان دیگری لازم باشد مدیران اجرائی، همان اندازه که برای طراحی سیاست وقت می‌گذارند، برای مطالعه شیوه اجرای آن نیز زمان صرف کنند. دو مثال می‌‌آورم:

یکم. در حوزه امنیت ملی: بستن تنگه هرمز را می‌توان به‌منزله یک سیاست امنیتی تلقی کرد. این سیاست در اجرا نیازمند یک سیاست سیاسی در داخل و خارج است؛ همچنان‌ که باید در خارج به دیپلماسی پرداخت، در داخل نیز ملاحظات اجرائی فراوان دارد. مثلا بار اجرای این سیاست را اگر بر عهده یک گروه کوچک بگذارید که در پی گلیم قدرت و موقعیت داخلی خویش است، آن را از حالت ملی درمی‌آورید و به یک ابزار جناحی  تقلیل می‌یابد.

سیاست استیلای ایران بر تنگه هرمز منحصر به یک گروه خاص نیست که علَم آن را به انحصار خود درآورند؛ چه بسیار ایرانیان که این سیاست را از منظر ژئواستراتژیک تحلیل می‌کنند و کاملا با آن موافق هستند. اینکه این بار سنگین اجرائی را عده‌ای برای خود بردارند تا فرداروزی نمد قدرت برای کلاه خود بسازند، این سیاست را به یک جناح تقلیل می‌دهند و آن را از قامت یک سیاست ملی درمی‌آورند. این فقط یک مثال کوچک از «اجرای» سیاست امنیتی است.

 دوم. برای روشن‌شدن موضوع به یک نمونه دیگر توجه کنیم؛ در اطلاعیه‌ای که از سوی سازمان انرژی‌های تجدیدپذیر منتشر شده، اعلام شده است همه متقاضیان حقیقی و حقوقی می‌توانند برای احداث نیروگاه خورشیدی ۵۰ تا هزار کیلوواتی تسهیلات دریافت کنند.

در نگاه اول، این سیاست جذاب به نظر می‌رسد؛ اما اگر از زاویه «اجرا» به آن نگاه کنیم، پرسش‌های مهمی مطرح می‌شود.

برای احداث نیروگاه خورشیدی ۵۰ کیلوواتی هزاران فرد حقیقی با سرمایه‌ای در حدود پنج میلیارد تومان وارد این بازار می‌شوند؛ هر یک باید با نوسانات قیمت تجهیزات، تغییر نرخ ارز، مشکلات تأمین مالی، ریسک‌های بازار برق و پیچیدگی‌های فنی دست‌وپنجه نرم کنند. اگر بخشی از این سرمایه‌گذاران با مشکل روبه‌رو شوند، فشار اجتماعی برای حمایت دولت آغاز می‌شود؛ دولت ناچار می‌شود قراردادهای خرید تضمینی را اصلاح کند، امتیازهای تازه بدهد یا زیان سرمایه‌گذاران را جبران کند. در نتیجه، سیاستی که قرار بود بار دولت را کاهش دهد، خود به منبعی برای تعهدات مالی جدید تبدیل می‌شود. ممکن است درباره همین مثال استدلال‌های مخالفی نیز وجود داشته باشد و شاید مسئولان دلایل قابل دفاعی برای انتخاب این شیوه داشته باشند. مقصود این نوشته نقد یک سیاست خاص نیست؛ بلکه یادآوری یک نکته اساسی است: پیش از اجرای هر سیاست، باید درباره «روش اجرای آن» مطالعه کرد.

مشکل اینجاست که ما معمولا قبل از اجرای سیاست، درباره این پیامدها مطالعه نمی‌کنیم. این شیوه را «حکمرانی توده‌ای» می‌نامیم؛ یعنی حالتی که دولت، به جای آنکه ظرفیت‌های تولید را در قالب چند سازمان یا بنگاه توانمند سامان دهد، مستقیما هزاران واحد کوچک را مخاطب سیاست قرار می‌دهد. در چنین الگویی، دولت باید با تعداد بسیار زیادی بازیگر کوچک ارتباط برقرار کند، بر عملکرد آنها نظارت کند، مشکلاتشان را حل کند و در نهایت نیز پاسخ‌گوی شکست‌های احتمالی باشد.

اما آیا راه دیگری وجود ندارد؟

چرا دولت به جای هزاران سرمایه‌گذار پراکنده، چند شرکت بزرگ و توانمند را مخاطب سیاست قرار ندهد؟ این شرکت‌ها می‌توانند خود با واحدهای کوچک قرارداد ببندند، از ظرفیت آنها استفاده کنند و بخشی از تولید را به آنها واگذار کنند. در این صورت، واحدهای کوچک حذف نمی‌شوند؛ بلکه در قالب یک شبکه تولیدی فعالیت می‌کنند.

مزیت چنین مدلی روشن است. هزینه نظارت دولت کاهش می‌یابد، تأمین مالی آسان‌تر می‌شود، ریسک میان اعضای زنجیره تقسیم می‌شود، اقتصاد مقیاس شکل می‌گیرد و احتمال شکست پروژه‌ها نیز کمتر خواهد بود.

همه سیاست‌ها شبیه یکدیگر نیستند. بعضی سیاست‌ها را دولت باید اجرا کند. بعضی را بهتر است به بخش خصوصی بسپارد. گاهی نهادهای مدنی نقش مؤثرتری دارند و در مواردی مشارکت دولت و بخش خصوصی بهترین گزینه است. در برخی پروژه‌های ملی نیز شاید شرکت‌های بزرگ یا نهادهای عمومی توان بیشتری برای اجرا داشته باشند. این پرسش‌ها پاسخ‌های از پیش تعیین‌شده ندارند. هر سیاست باید متناسب با ماهیت خود بررسی شود. همان‌گونه که گفته‌اند: «به قدر هنر، پایگاه باید فزود»؛ یعنی هر مأموریتی مجری مناسب خود را می‌طلبد. در ادبیات جهانی سیاست‌گذاری عمومی، مطالعه اجرای سیاست‌ها به یک رشته تخصصی تبدیل شده است. پژوهشگران سال‌هاست بررسی می‌کنند که چرا بعضی سیاست‌های بسیار خوب شکست می‌خورند و برخی سیاست‌های متوسط موفق می‌شوند. پاسخ اغلب یکسان است: تفاوت در کیفیت اجرا.

در ایران نیز اگر بخواهیم سیاست‌ها موفق شوند، باید به عواملی مانند انگیزه مجریان، ظرفیت سازمان‌های اجراکننده، اندازه مناسب بنگاه‌های طرف قرارداد، هماهنگی میان دستگاه‌ها، شیوه تأمین مالی، نظام نظارت، نقش تشکل‌های حرفه‌ای و حتی زمان‌بندی اجرای سیاست توجه کنیم. اجرای سیاست، صرفا آخرین مرحله سیاست‌گذاری نیست، بلکه بخشی از خود سیاست‌گذاری است.

این یادداشت فقط یک تلنگر است؛ دعوتی به مدیران اجرائی کشور که پیش از آغاز هر برنامه، از خود بپرسند: «آیا درباره شیوه اجرای این سیاست نیز مطالعه کرده‌ایم؟». شاید پاسخ به همین پرسش ساده، بسیاری از هزینه‌هایی را که امروز کشور بابت سیاست‌های خوب اما اجراهای ضعیف می‌پردازد، کاهش دهد.