شکاف بودجه‌ای از شمال تا جنوب

بهروز شیخ‌رودی؛ معاون محاسبات و پایش عملکرد شورای پنجم: عدالت از مفاهیم ارزشمندی است که هریک از ما به ذهن و زبان خود در جست‌وجوی آن هستیم تا با مطالبه اجرای آن به تبعیض و نابرابری پایان دهیم و طعم شیرینش را در زندگی تجربه کنیم. آن‌گاه که ما عدالت را در پیوند با زمان، مکان، جنسیت و... جست‌وجو می‌کنیم، بیش‌از‌پیش بی‌عدالتی و پایمال‌کردن حق ملموس می‌شود و ما را آزار می‌دهد. آزاری که از نبود دسترسی‌ عادلانه به زیرساخت‌های شهری در یک محله تا نبود دسترسی به فرصت‌های برابر برای تحصیل و شغل دامنه‌اش نوسان دارد و زمینه‌های حس تبعیض را در ما تقویت می‌کند. امروز ریشه اصلی‌ بحران‌ها را باید در نابرابری‌های اجتماعی و فقدان عدالت جست‌وجو کرد. نابرابری‌ها در نواحی شهری زمینه‌ساز نابرابری و نبود تعادل در خدمات شهری، تشدید تفاوت فضایی شهرها شده است؛ این تفاوت فضایی در شهرها جدا از موقعیت جغرافیایی و ساختار اقتصادی و سیاسی، به صحنه‌ای از ناسازگاری اجتماعی بدل می‌شود که بر مبنای این شکاف و ناسازگاری نه‌تنها اجتماع انسانی بلکه فضای جغرافیایی شهر نیز طبقاتی می‌شود.

مفهوم عدالت فضایی بیش از عدالت جنسیتی، اجتماعی و اقتصادی در شهر مورد توجه بوده است و در نقطه مقابل آن عدالت در توزیع منابع مالی شهر کمتر مورد توجه مطالبه‌گران و شهروندان قرار گرفته است. این در حالی است که شاخص‌های کیفیت زندگی شهروندان بیش از آنکه متأثر از عدالت فضایی و تخصیص عادلانه کاربری‌ها به کالبد شهر باشد، از نحوه توزیع منابع مالی شهر و چگونگی هزینه‌کرد آن در شهر تأثیرپذیر است. برنامه‌ریزی و تهیه منابع بر‌اساس عدالت، با تفاسیر مختلفی بیان شده است؛ ولی آنچه در ردیف اول در تعریف عدالت قرار می‌گیرد، مشتمل بر توزیع عادلانه و رعایت برابری و مساوات در توزیع منابع و زیرساخت‌هاست که در نتیجه آن هر فردی از مزایای عمومی یکسان، بدون در نظر گرفتن وضعیت اقتصادی - اجتماعی، توان مالی یا نبود آن یا انواع دیگر محدودیت‌ها در شهر امکان زندگی ایدئال خود را تجربه کند.

شورای شهر به‌مثابه اراده عموم شهروندان در اداره امور شهر در کنار وظیفه اعمال نظارت بر حسن اداره شهرداری در برابر توزیع عادلانه منابع بودجه شهرداری در جریان بررسی و تصویب بودجه شهرداری در کنار توجه به توزیع عادلانه کاربری‌های کالبدی شهر در جریان بررسی و تأیید طرح‌های هادی و جامع شهرسازی و تفصیلی مسئول است و بی‌توجهی اعضای شورای شهر به این مهم زمینه‌ساز تشدید نابرابری‌ها در شهر، نارضایتی شهروندان و پایمال‌کردن حق به شهر را فراهم می‌آورد. اعضای شورای ششم شهر تهران و زاکانی شهردار تهران بارها از «کاهش فاصله شمال و جنوب» در شهر تهران سخن گفته‌اند. یکی از اعضای شورای ششم شهر تهران در چهلمین جلسه علنی شورای اسلامی شهر تهران در تذکری خطاب به شهردار تهران گفته بود: در سال‌های گذشته شاهد عقب‌افتادگی تاریخی از پیش از انقلاب تا به امروز در فاصله طبقاتی زندگی مردم شمال و جنوب شهر بوده‌ایم. امیدواریم در بودجه شهرداری تهران با دیدن پیوست عدالت شاهد کاهش این فاصله طبقاتی باشیم. زاکانی در هفتاد‌و‌پنجمین جلسه شورای اسلامی شهر تهران با بیان اینکه برنامه‌های ما آرزوهای بزرگ نبوده؛ بلکه واقعیت است، گفته بود: کاهش فاصله شمال و جنوب با بازطراحی انجام می‌شود و با جدیت دنبال خواهیم کرد. تحولات بزرگی در منطقه ۱۱ و ۱۷ انجام شده و در منطقه ۱۸ بالغ بر ۸۰۰ هکتار دستخوش مصوبات کمیسیون ماده پنج قرار گرفته است. بر‌اساس این اظهارات ما شاهد آن هستیم که اعضای شورای ششم از توزیع عادلانه منابع بودجه شهرداری تهران و لزوم توجه به پیوست عدالت در تهیه بودجه شهرداری سخن می‌گویند؛ اما در مقابل شهردار تهران محور کاهش فاصله جنوب و شمال شهر را بر عدالت فضایی از طریق بازنگری در کاربری‌های کالبدی شهر در طرح تفصیلی و طرح‌های موضعی و موضوعی را بیش از توزیع عادلانه منابع بودجه مورد توجه قرار داده است و نتیجه آن هرچه باشد، قطعا کاهش فاصله شمال و جنوب شهر نخواهد بود.

«کاهش فاصله شمال و جنوب شهر تهران» پیش از آنکه یک وعده باشد، یک شعار است، شعاری که بنایش بر دوگانه‌سازی میان شمال و جنوب شهر، برخورداران و محرومان است. طراحان این شعار بیش از آنکه به دنبال استقرار و اجرای عدالت در شهر باشند، به دنبال غوغای رسانه‌ای و جلب توجه نگاه‌ها به سوی خویش بوده‌اند و خواهند بود؛ چراکه دوگانه‌سازی شمال و جنوب بیش از آنکه دوگانه‌ای از جنس برنامه و عمل باشد، جذاب و مخاطب‌پسند است و اگر طراحان به دنبال حل مسئله عدالت در شهر بودند، به جای برجسته‌سازی دو قطب جغرافیایی شهر که اساسا می‌تواند در توزیع عادلانه امکانات شهری بی‌تأثیر باشد، از مفاهیمی مانند توزیع عادلانه امکانات و زیرساخت‌های شهری یا بهبود کیفیت زندگی شهروندان بهره می‌بردند.

قالیباف شهردار سابق تهران 27 تیرماه 1396 در مراسم افتتاح پروژه‌های شهری منطقه 19 شهرداری تهران گفته بود «به وعده‌ای که برای کاهش فاصله شمال و جنوب تهران دادم، عمل کردم» و حالا در دوره ششم شورای شهر تهران دوباره بهشت‌نشینان می‌خواهند فاصله شمال و جنوب را کاهش دهند.

اگر بودجه و اعداد بودجه را به‌عنوان یکی از مؤلفه‌های سنجش عدالت در توزیع منابع شهر میان شهروندان در نظر بگیریم و به مقایسه نحوه توزیع منابع بودجه میان مناطق شمالی و جنوبی شهر یا مناطق توسعه‌یافته یا توسعه‌نیافته شهر بپردازیم، آن‌گاه واقعیت‌های عملی و نه شعارهای مقامات و مدیران شهری آشکار می‌شود. براساس بودجه سال 1396 شهرداری تهران و پیش از آغاز به کار شورای پنجم ما شاهد آن هستیم که سرانه بودجه هر نفر شهروند ساکن منطقه 15 تهران به‌عنوان محروم‌ترین منطقه شهری تهران با رتبه توسعه‌یافتگی 22 برابر با 172 هزار تومان است و در مقابل سرانه بودجه هر نفر شهروند ساکن منطقه 3 تهران به‌عنوان توسعه‌یافته‌ترین منطقه شهری پایتخت با رتبه توسعه‌یافتگی یک برابر با 397 هزار تومان بوده است؛ یعنی در شرایطی که شهردار وقت تهران خبر از عمل به وعده‌اش در کاهش فاصله شمال و جنوب تهران می‌داد، ما شاهد آن هستیم که سرانه بودجه یک شهروند تهرانی در توسعه‌یافته‌ترین منطقه پایتخت 130 درصد بیشتر ازسرانه بودجه شهروند ساکن در توسعه‌نیافته‌ترین منطقه تهران بوده است.

در دوره پنجم شورای اسلامی شهر تهران با درک صحیح از ضرورت عدالت در توزیع منابع همپای عدالت فضایی شاهد آن هستیم که در بودجه سال 1397 به‌عنوان نخستین بودجه مصوب شورای پنجم سرانه هر نفر شهروند ساکن منطقه 15 به‌عنوان توسعه‌نیافته‌ترین منطقه شهر را با رشد 108 درصدی نسبت به سال 1396 به رقم 358 هزار تومان رساند و همین روند را در سایر مناطق توسعه‌نیافته نیز پیگیری کرد، همچنین در ماده 23 برنامه پنج‌ساله سوم توسعه شهر تهران، شهرداری را موظف کرد تا در توزیع منابع عمومی به نحوی عمل کند که فاصله شاخص برخورداری مناطق کمتر از سطح متوسط مناطق 22‌گانه را سالانه 10 درصد به سطح متوسط مناطق شهری نزدیک کند و بر مبنای همین حکم ما شاهد آن هستیم که در بودجه سال 1400 شهرداری تهران سرانه بودجه هر نفر شهروند ساکن منطقه 15 به رقم 788 هزار تومان رسید که این رقم برابر با 70 درصد سرانه بودجه هر نفر شهروند ساکن منطقه 3 تهران است، براساس‌این ما شاهد آن هستیم که شکاف سرانه بودجه هر نفر شهروند ساکن در توسعه‌نیافته‌ترین قلمرو شهری تهران در منطقه 15 نسبت به سرانه بودجه هر نفر شهروند ساکن در توسعه‌یافته‌ترین قلمرو شهری تهران در منطقه 3 از 130 درصد در سال 1396 یعنی پایان دوره چهارم به 70 درصد در سال 1400 یعنی پایان دوره پنجم رسیده است و مدیریت شهری پنجم در مدت چهار سال توانست شکاف عدالت در توزیع منابع بودجه را میان توسعه‌یافته‌ترین منطقه و توسعه‌نیافته‌ترین منطقه شهر 60 درصد کاهش دهد تا شهروندان منطقه 15 حس تبعیض و بی‌عدالتی کمتری را تجربه کنند، این روند هر‌چند با میانگین سالانه‌ای بالاتر از رقم پیش‌بینی‌شده در ماده 23 برنامه پنج‌ساله سوم توسعه اجرا شد؛ اما برای جبران تبعیض و بی‌عدالتی در توزیع منابع میان مناطق توسعه‌یافته و توسعه‌نیافته شهر کافی نبود، متأسفانه در بودجه سال 1401 شهرداری تهران با وجود وعده‌های اعضای شورای شهر تهران شاهد آن هستیم که شکاف سرانه بودجه هر نفر شهروند ساکن منطقه 15 نسبت به سرانه بودجه هر نفر شهروند ساکن منطقه 3 تنها پنج درصد کاهش پیدا کرده است و شورای شهر نسبت به رعایت کاهش حداقل 10‌درصدی شکاف توزیع منابع بی‌تفاوت بوده است.

البته بهشت‌نشینان در تصویب بودجه سال 1401 شهرداری تهران به سلیقه خود و نه با پیروی از یک الگوی عادلانه و مبتنی بر شاخص‌های قابل سنجشی مانند رتبه توسعه‌یافتگی مناطق و... نسبت به توزیع منابع بودجه اقدام کرده‌اند، به نحوی که ما شاهد آن هستیم که سرانه هر نفر شهروند ساکن منطقه 3 تهران به‌عنوان توسعه‌یافته‌ترین منطقه شهر نسبت به سال قبل 49 درصد افزایش یافته، علاوه‌بر‌این می‌بینیم که سرانه هر شهروند ساکن منطقه 19 تهران که از حیث توسعه‌یافتگی حائز رتبه 20 مناطق شهری تهران است، نسبت به سال قبل 85 درصد افزایش یافته است؛ در‌حالی‌که سرانه هر شهروند ساکن منطقه 17 تهران که حائز رتبه 21 توسعه‌یافتگی است، 69 درصد افزایش یافته است و سهم شهروندان منطقه 15 یعنی توسعه‌نیافته‌ترین منطقه تهران رشد 53‌درصدی است، رشدی که با سهم رشد سرانه یک شهروند ساکن منطقه 8 با رتبه توسعه‌یافتگی 8 در بین مناطق تهران برابر است! این روند توزیع منابع بودجه سال 1401 بیش از هر چیز نمایانگر عدالتی سلیقه‌ای در توزیع منابع است؛ عدالتی که بیش از آنکه با واقعیت‌های شهر و انتظارات شهروندان تطابق داشته باشد، با اهداف شورا‌نشینان تطبیق دارد. سیاست‌گذاری ناقص و اجرای سلیقه‌ای یک سیاست مانع از تحقق عدالت در شهر است و نمی‌گذارد شهروندان مناطق توسعه‌نیافته شهر از طعم شیرین عادلانه و بدون تبعیض توزیع منابع بودجه شهرشان برخوردار شوند، انباشت حس تبعیض و نارضایتی شهروندان از توزیع عادلانه منابع مالی شهرداری، دسترسی به زیرساخت‌های شهری در کنار اثراتی که توزیع ناعادلانه کاربری‌ها و فضاهای شهری بر زندگی شهروندان می‌گذارند، تهدیدی است که تنها با پایبندی به عدالت در شهر می‌توان آن را مهار کرد، بی‌تفاوتی نسبت به این موضوع زمینه‌ساز بروز ناهنجاری‌ها و بحران‌هایی فراروی مدیریت شهری خواهد شد که حل آن به آسانی در دسترس سیاست‌گذاران و مدیران شهری نخواهد بود.