از لایحه خودکفایی تا قانون درآمدهای پایدار شهرداری‌ها
پس از اینکه در بند ب تبصره 52 قانون بودجه سال 1362 کشور، دولت مکلف به ارائه لایحه خودکفایی شهرداری‌ها شد، سهم دولت در بودجه شهرداری‌های کشور به تدریج کاسته شد؛ به‌گونه‌ای که سهم یادشده از 50 درصد در آن تاریخ به شش درصد در وضعیت کنونی رسیده است.
پس از اینکه در بند ب تبصره 52 قانون بودجه سال 1362 کشور، دولت مکلف به ارائه لایحه خودکفایی شهرداری‌ها شد، سهم دولت در بودجه شهرداری‌های کشور به تدریج کاسته شد؛ به‌گونه‌ای که سهم یادشده از 50 درصد در آن تاریخ به شش درصد در وضعیت کنونی رسیده است. اما علی‌رغم یادآوری‌هایی که در لابه‌لای قوانین و مقررات کشور شد، ازجمله در سند پیوست فصل عمران شهری برنامه پنج‌ساله دوم کشور، این موضوع مجددا آمده است. بر این اساس، در سال 1373 پروژه‌ای مطالعاتی تحت عنوان «بررسی شیوه‌های افزایش درآمد و کاهش هزینه‌های شهرداری‌ها» از سوی مرکز مطالعات برنامه‌ریزی شهری وزارت کشور تعریف و به مشاور واگذار شد. حاصل این پژوهش، اولین خطوط راهنمای تدوین لایحه خودکفایی شهرداری‌ها را مشخص کرد و بعد از آن پیش‌نویس‌های متعددی تهیه شد که تا پایان دولت‌های هفتم و هشتم به نتیجه مشخص نرسید. با برآمدن دولت نهم و کوچ اجباری مدیران و کارشناسان حوزه معاونت هماهنگی امور عمرانی وزارت کشور به شهرداری تهران، پیگیری موضوع در حوزه معاونت مالی و مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران دنبال شد و پژوهش مهمی تحت عنوان «بازآرایی روابط مالی دولت و شهرداری‌ها در ایران» در محورهای مختلف به شرح ذیل تعریف و به استاد و پژوهشگر بزرگ کشور، جناب آقای دکتر بهروز هادی‌زنور سپرده شد.
- شناخت مبانی نظری روابط مالی دولت و شهرداری‌ها
- شناخت نحوه تقسیم وظایف میان سطوح مختلف دولت در ایران
- شناخت روابط مالی دولت مرکزی و استان‌ها در ایران
- شناخت روابط مالی دولت و شهرداری‌ها در ایران
- مطالعات تطبیقی و مقایسه وضعیت ایران در زمینه تقسیم کار و مناسبات مالی دولت و شهرداری‌ها
- بازآرایی روابط مالی دولت و شهرداری‌ها با تنظیم راهبردها، سیاست‌ها، چارچوب‌های قانونی و روال‌های اداری
- پیشنهاد پیش‌نویس لایحه نظام روابط مالی دولت و شهرداری‌ها.
نتایج پژوهش در هشت جلد گزارش در سال 1392 منتشر شد و کتابی تحت همین عنوان در دو جلد به قلم دکتر بهروز هادی‌زنور منتشر شد.
- یافته‌ها و توصیه‌های تحقیق عبارت بود از:
1- شوراهای اسلامی شهر باید در وضع عوارض محلی و تعیین بهای خدمات شهری اختیارات بیشتری داشته باشند.
2- دولت باید در زمینه جمع‌آوری مالیات‌ها و عوارض مشترک و توزیع آن میان شهرداری‌ها، به قواعد شفافیت و پاسخ‌گویی پایبند باشد و به تعامل با شهرداری‌ها با هدف بهبود کارایی وصول و تشخیص تن دهد.
3- مالیات نقل‌و‌انتقال املاک در هر شهر به حساب شهرداری همان شهر واریز شود.
4- در نظام پرداخت‌های انتقالی دولت به شهرداری‌ها باید تجدیدنظر اساسی به عمل آید و علاوه بر کمک‌های موجود، کمک دولت به شهرداری‌ها در زمینه تعمیر و احداث مدارس و درمانگاه‌ها، اداره پلیس راهنمایی و رانندگی در کلان‌شهرها، کمک به مسکن اجتماعی و شهرداری‌های شهرهای کوچک (با جمعیت کمتر از 50 هزار نفر) قانونمند شود.
5- قواعد و مقررات لازم برای مراجعه شهرداری‌ها به بازارهای مالی به نحوی تنظیم شود که ضمن تسهیل دسترسی شهرداری‌ها به منابع مالی، ریسک افراد و بانک‌ها در خرید اوراق بدهی شهرداری‌ها و تسهیلات بانکی از طریق رتبه‌بندی مالی شهرداری‌ها، تعیین سقف بدهی شهرداری‌ها و تأمین ضمانت‌های معتبر برای بازپرداخت بدهی شهرداری‌ها به حداقل کاهش یابد.
6- صندوق توسعه شهرداری‌ها مجددا تحت نظارت وزارت کشور احیا شود و ضمن ایفای نقش مؤسسه اعتباری غیربانکی، مشاوره مالی لازم را به شهرداری‌ها ارائه دهد و کمک‌های بلاعوض، مالیات‌ها و عوارض مشترک شهرداری‌ها را توزیع کند.
پژوهش یادشده پس از پژوهش اول در وزارت کشور، دومین و مهم‌ترین پژوهش در حوزه روابط مالی شهرداری‌ها و دولت در ایران محسوب می‌شود.بر اساس پژوهش یادشده، لایحه درآمدهای پایدار از سوی شهرداری تهران به شورای اسلامی شهر ارائه شد که آن بخش از پژوهش که در چارچوب اختیارات و وظایف قانونی شورای شهر بود، به تصویب رسید و بر این اساس مقرراتی وضع شد.اما مسئله مهم، نبود قانون مورد نیاز در این خصوص بود. با روی کار آمدن دولت اول روحانی، تدوین پیش‌نویس دو لایحه در دستور کار وزارت کشور قرار گرفت:
- لایحه مدیریت شهری
- لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها.
پیش‌نویس هر دو لایحه در سال 1394 از سوی وزیر کشور وقت تقدیم هیئت دولت شد. لایحه مدیریت شهری همچنان در دولت معطل مانده است و در سال‌های اخیر تحت عنوان «طرح جامع مدیریت شهری و روستایی» از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی دنبال می‌شود. ولی لایحه درآمدهای پایدار با اضافه‌شدن مسائل مالی دهیاری‌ها تحت عنوان قانون «درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» در جلسه مورخ 22/4/1401 توسط شورای نگهبان قانون اساسی مغایر با موازین شرع و قانون اساسی شناخته نشد و به این ترتیب بعد از 39 سال تکلیفی که در سال 1362 بر عهده دولت وقت بود، از سوی دولت اول و دوم روحانی عملیاتی شد.اما آنچه تحت عنوان اهداف تدوین لایحه مدنظر کارشناسان و مدیران سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها بود، عبارت‌اند از:
1- افزایش سهم عوارض نوسازی شهری از سهم دو درصد به حدود 30 تا 35 درصد بودجه شهرداری‌ها
2- افزایش سهم کمک‌های دولت به بودجه شهرداری‌ها از نسبت شش درصد کنونی به حدود 20 تا 25 درصد
3- کاهش سهم عوارض ساخت‌و‌ساز (گواهی‌های مختلف) از 70 درصد به حداکثر 10 درصد
4- تعریف و تعیین جایگاه مهمی برای درآمدهای ناشی از پروژه‌های مشارکت مردمی
5- افزایش سهم مالیات بر ارزش افزوده از 20 تا 22 درصد به حدود 30 تا 35 درصد.
بررسی و تحلیل قانون اخیرالتصویب از جهت اهداف صدرالذکر و نتایج پژوهش‌های انجام‌شده در این خصوص از آن جهت حائز اهمیت است که مشخص خواهد کرد این قانون به مسائل حاد مالی شهرداری‌ها و نیز دهیاری‌ها پاسخ‌گو است یا نیاز به تدوین و تصویب قوانین تکمیلی است.
در پایان به محورهای مهم قانون یادشده اشاره می‌شود:
1- تأسیس صندوق توسعه شهری و روستایی
2- امکان دستیابی شهرداری‌ها به ابزارهای مالی و مشارکتی بازار و حل اساسی مشکلات پروژه‌های مشارکتی شهرداری‌ها
3- لزوم بازنگری و تصویب مجدد اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در مجلس شورای اسلامی
4- برنامه‌ریزی جهت وضع عوارض بر بهره‌برداری به جای وضع عوارض بر سرمایه‌گذاری
5- افزایش نرخ عوارض نوسازی به میزان دو‌و‌نیم درصد (2.5 درصد)
6- الزام دستگاه‌های اجرائی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران به پرداخت عوارض و بهای خدمات همه‌ساله، حداکثر تا پایان سال مالی به حساب شهرداری‌ها و دهیاری‌ها.
نکته پایانی اینکه برخی از مواد لایحه درآمدهای پایدار در فرایند بررسی و تصویب به قانون مالیات بر ارزش افزوده منتقل شده است.
