در تراکم‌فروشی، روزنه‌گشایی کردند

به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،

 با وجود تصویب واگذاری مسئولیت بازسازی ساختمان‌های آسیب‌دیده در تهران به شهرداری، بسیاری از کارشناسان نسبت به این تصمیم ابراز تردید کرده‌اند؛ تردیدهایی که نه‌تنها به تجربه محدود شهرداری در بازسازی پساجنگ، بلکه به شیوه تأمین مالی مبتنی بر تراکم‌فروشی و فقدان نظارت مؤثر دولت بازمی‌گردد. علی اعطا، پژوهشگر شهری و معماری و عضو هیئت‌رئیسه شورای شهر پنجم، در این گفت‌وگو آسیب‌های این واگذاری را تشریح کرده است.

  چرا تصمیم دولت برای سپردن بازسازی به شهرداری‌ مورد تأیید بدنه کارشناسی کشور نیست؟

‌بسیاری از کارشناسانی که در این زمینه اعلام نظر کرده‌اند، به دلایلی با واگذاری این مسئولیت موافقت ندارند. من مخالفتی به لحاظ نهادی با این تصمیم ندارم و آن را قابل دفاع می‌دانم و اشکالات را در برخی عملکردهای شهرداری تهران و دولت می‌بینم. دلایلی نیز که از سوی برخی مطرح می‌شود، شایان تأمل است. برای یک مرور اجمالی می‌توان گفت‌ برخی معتقدند چنین کاری باید توسط بنیاد مسکن یا ستاد مدیریت بحران که تخصصی‌تر هستند، صورت می‌گرفت و می‌گویند‌ ‌شهرداری تهران تجربه و تخصصی در حوزه بازسازی پس از جنگ ندارد. برخی نسبت به مسیرهای تأمین مالی توسط شهرداری تهران، طرح ابهام می‌کنند؛ از این جنبه که مدل پیشنهادی شهرداری برای تأمین مالی بازسازی، مبتنی بر واگذاری تراکم مازاد و تغییر کاربری است. برخی نسبت به تغییر ناگهانی تصمیم دولت‌ برای واگذاری کار به شهرداری، بدون انتشار مستندات و دلایل کارشناسی انتقاد دارند و برخی‌ این بحث را مطرح می‌کنند که بازسازی پساجنگ، صرفا یک اقدام عمرانی نیست، بلکه فرایندی اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی است و این مأموریت باید در چارچوبی ملی، با مشارکت نهادهای تخصصی، جامعه مدنی‌ و نظارت عمومی انجام شود. به نظر من اینها نکات مهمی است که نمی‌شود به‌سادگی از آن چشم‌پوشی کرد.

در فاصله بین دو جلسه دولت، تصمیم نهایی تغییر کرده است. از نگاه شما‌ چه اتفاقی در این مدت می‌تواند رخ داده باشد که مسیر تصمیم‌گیری را دگرگون کرده است؟

‌گفته می‌شود شهردار تهران پیشنهادی را در جلسه با حضور رئیس‌جمهور و وزیر راه و شهرسازی و معاونان ایشان و برخی دیگر از وزرا‌ مطرح کرده‌اند‌ مبنی بر اینکه موضوع بازسازی در تهران به‌طور کلی به شهرداری محول شود و شهرداری نیز از طریق افزایش تراکم در حدود 45 درصد، هزینه‌های آن را تأمین کند.‌ رئیس‌جمهور این پیشنهاد را‌ با توجه به پیشنهاد تأمین مالی‌ پذیرفته‌اند. البته ظاهرا از سوی وزارت راه و شهرسازی مخالفت‌هایی وجود داشته است، اما در نهایت‌ رئیس‌جمهور در همان جلسه شفاها دستور داده‌‌ پیشنهاد شهرداری دنبال شود. بعد هم افزایش تراکم 50 درصد در کمیسیون ماده 5 به تصویب رسیده است.

به نظر شما این تصمیم تا چه حد با اصول حاکم بر تاب‌آوری شهری و مدیریت ریسک تطابق دارد؟

به‌هرحال قابل نقد است. ما که همیشه به دلایل متعددی با تراکم‌فروشی به دلایل فنی و کارشناسی و از منظر سیاست‌گذاری شهری مخالفت کرده‌ایم. در این رابطه هم بالاخره این کار بی‌تبعات نخواهد بود. اما از طرفی، اگر واقعا وضعیت منابع مالی دولت به‌گونه‌ای است که هیچ انتخاب دیگری برای تأمین مالی نمی‌ماند، شاید بشود به لحاظ کارشناسی مخالف بود، ولی یک تصمیم مدیریتی در شرایط اضطرار را پذیرفت. بااین‌حال، مهم این است که این افزایش تراکم محدود به پلاک‌های آسیب‌دیده باقی بماند و به بهانه‌هایی تعمیم پیدا نکند. به عبارتی، در تراکم‌فروشی، روزنه‌گشایی نشود‌ که متأسفانه‌ شواهدی نشان می‌دهد در مصوبه اخیر کمیسیون ماده 5، در فروش همان 50 درصد مازاد تراکم هم روزنه‌گشایی کرده‌اند.

شما در پاسخ به پرسش اول دلایل مخالفت‌های کارشناسان در واگذاری مسئولیت بازسازی به شهرداری را دسته‌بندی کردید و توضیح دادید؛ با‌این‌حال خود شما مخالفتی با واگذاری مسئولیت بازسازی ندارید؟

‌با اصل این تصمیم مخالفت ندارم. همه این اشکالاتی که مطرح می‌شود، وارد است. اما من به چند نکته دیگر توجه می‌دهم. اول اینکه دولت به لحاظ توان اجرائی، در شرایطی نیست که بتواند بازسازی را بر عهده بگیرد. شهرداری تهران، با امکانات و شبکه گسترده‌ای از نیروهای اجرائی و ساختار سلسله‌مراتبی در سطح مناطق و محلات، حتما بهتر از دولت توان اجرائی چنین کاری را دارد. دولت اساسا‌ فرزی و چابکی و حتی توان اجرائی کافی را برای به نتیجه رساندن چنین پروسه‌ای ندارد. این کاری است که از نهاد شهرداری، فارغ از اینکه چه کسانی در رأس مدیریتی شهرداری باشند، بر‌می‌آید. در سایر شهرها و استان‌ها البته موضوع متفاوت است. دوم اینکه‌ تعیین شیوه تأمین مالی، پیشنهاد شهرداری و تصمیم رئیس‌جمهور بوده است. این الزاما مرتبط نیست با اینکه‌ شهرداری متولی بازسازی است یا نه. شهرداری می‌تواند متولی امر باشد، اما منابع مالی از محل دیگری تأمین شود و دولت می‌تواند متولی باشد، اما تأمین مالی از محل تراکم مازاد باشد. اینها را باید از هم تفکیک کرد.‌ سوم اینکه‌ معتقدم دولت، حالا که بالاخره خوب یا بد پذیرفته است تأمین مالی بازسازی از محل فروش 50 درصد تراکم مازاد باشد،‌‌ باید با جدیت بیشتری به وظایف نظارتی و کنترلی خود عمل کند. اگر دولت‌ از طریق وزارت راه و شهرسازی، از طریق شش عضوی که در کمیسیون ماده 5 دارد‌ یا از طریق وزارت کشور و‌... به وظایف نظارتی خود عمل نمی‌کند و شهرداری را رها و صاحب‌اختیار گذاشته است، بخش مهمی از اشکال از دولت است. نمی‌شود دولت از ابزارهای نظارتی خود بهره نگیرد، بعد صرفا بگوییم چرا شهرداری هر کاری خواست می‌کند. در این موضوع، شهرداری توان اجرائی دارد، پس کار به او محول شده است. دولت هم وظیفه نظارتی دارد.

چرا فکر می‌‌کنید دولت به وظیفه نظارتی خود عمل نکرده است؟

‌پاسخ به این پرسش را صرفا به همین دوره جنگ محدود می‌کنم. یک هفته بعد از آغاز جنگ، مصوبه عجیبی با عنوان مصوبه شورای شهرداران ابلاغ شد که طرح تفصیلی و برخی قوانین از‌جمله ماده 100 قانون شهرداری‌ها را به‌صورت گسترده نقض می‌کرد. این صورت‌جلسه در تاریخ اول تیر منتشر شد که 12 بند داشت؛ گویا روز سوم تیر توسط معاون شهردار ابلاغ شد و دستورالعمل‌های جدیدی مغایر با طرح تفصیلی برای مدت یک ماه، در رابطه با افزایش طبقات از سه به پنج، افزایش سطح اشغال، افزایش تراکم‌ و نیز تسامح در رابطه با تخلفات و نیز کمیسیون ماده 100 را شامل می‌شد. مطلقا روشن نبود که مستند قانونی این ابلاغیه کدام قانون بوده است. در تشریح ضرورت این ابلاغیه، در مقدمه آن، به مواردی نظیر «شرایط خاص کشور و شروع تجاوز رژیم جعلی و غاصب صهیونیستی»، «شرایط کلان‌شهر» و «ضرورت ارتقای کیفیت خدمات‌رسانی، اتخاذ تدابیر مؤثر جهت تسهیل و تسریع در انجام امور مردم» اشاره شده و هدف آن، «سهولت در فرایندهای اجرائی»، «ایجاد رضایت‌مندی عمومی» و «کارآمدی نظام اداری» ذکر شده بود. توجه کنید، در میانه جنگ، یک هفته بعد از شروع جنگ. مجموعه‌ای از امتیازات‌ ویژه با نقض گسترده طرح تفصیلی و نه برای واحدهایی که نیاز بود بازسازی شود، بلکه به شکلی فراگیر و گسترده این موارد مطرح ‌و گفته شده بود این امتیازات صرفا تا پایان تیرماه می‌تواند تعلق بگیرد. آقای دکتر کاظمیان، دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری، با آقای زاکانی مکاتبه کردند و نوشتند: «برخی مفاد صورت‌جلسه‌ مذکور از‌جمله تدوین دستورالعمل در‌خصوص تغییرات در ضوابط تراکم جمعیتی، ساختمانی، تعداد طبقات، سطح اشغال، تغییر عملکرد، ضوابط و مقررات باغ‌ها و فضای سبز صراحتا مصداق تغییرات طرح تفصیلی است‌».

البته در این مکاتبه به اشکالات دیگر در ابلاغیه هم اشاره شده بود. یک مکاتبه به عنوان تذکر به شهردار‌ و تمام. خب، روشن است که این مکاتبه‌ اگر‌چه ضروری بود، اما هیچ‌گونه اثر حقوقی و قانونی نداشت. همان‌طور که صرف نامه رئیس شورای شهر هم اثر قانونی برای لغو آن ابلاغیه نداشت. مکاتبه دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری را در قالب یک تذکر می‌توان پذیرفت، اقدامی درست‌ اما ناتمام و ناکافی. تمام‌کردن این اقدام این بود که‌ موضوع را به شورای عالی شهرسازی و معماری می‌بردند، از طریق ابزارهای قانونی در آن سطح، چنین اقداماتی را متوقف می‌کردند‌ یا به عنوان دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، از طریق دیوان عدالت اداری، برای توقف این ابلاغیه، اخذ دستور موقت را پیگیری می‌کردند. به نظر من، اینکه چنین اقداماتی انجام نمی‌شود و به یک نامه تذکر بسنده می‌شود، معنایش این است که در سطح بالاتر در وزارتخانه، اراده کافی در کار نیست و دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری، از حمایت سیاسی کافی در سطح وزیر، برای نظارت‌هایی از این دست برخوردار نیست. وگرنه صرفا به نامه‌ای که اثر حقوقی و قانونی در توقف ابلاغیه ندارد، بسنده نمی‌شد.

از نظر شما، آیا نهاد شهرداری به‌ لحاظ ساختار حقوقی و وظایف قانونی، اساسا صلاحیت پذیرش مسئولیت بازسازی را دارد؟

اگر دولت به وظایف نظارتی خود درست عمل کند، به نظر من مشکلی وجود نخواهد داشت. ببینید، مناطق آسیب‌دیده در تهران، بافت‌های گسترده مسکونی نیستند، بلکه پلاک‌های متفرقی در مناطق مختلف شهر هستند. برای بازسازی این پلاک‌ها‌ ما با چه مسائلی مواجهیم؟ یکی بحث تأمین مالی است‌ که ارتباط مستقیمی ندارد که نهادی متولی بازسازی باشد. یکی موضوع صدور مجوزهای قانونی بر اساس سطح و سطوح و تراکم و طبقات‌ و به عبارتی مسائل کالبدی و فیزیکی است. اساسا شهرداری متولی اینهاست و سازوکار آن را دارد. دیگری‌ بخش اجرای پروژه ساختمانی است. این کار هم سازوکار مشخصی دارد. چه دولت متولی باشد و چه شهرداری، بالاخره این کار باید توسط مهندسین مجری و طراح و ناظر و سازندگان انجام شود. این بخش هم اتفاقا موضوعی است که سازوکار متفاوتی با عموم ساخت‌وسازهای شهری ندارد. اینجا صرفا تسهیل و تسریع کار است که اهمیت دارد. خب البته اینکه بازسازی صرفا یک مسئله فیزیکی و کالبدی نیست و ابعاد انسانی و اجتماعی و فرهنگی دارد حرف مهمی است، اما اینجا بالاخره تعداد مشخصی پلاک وجود دارد که باید بازسازی شود و باید نظر ذی‌نفعان مستقیم و ساکنان آسیب‌دیده نیز در آن اثر مستقیم داشته باشد. اینها هم باید سازوکارهای خود را داشته باشد، اما باید توجه داشت معطل‌ماندن بازسازی، مجموعه دیگری از آسیب‌ها را به همراه خواهد داشت که آن‌هم جدی است. امروز مسئله جای دیگری است. یک موضوع، نهاد شهرداری است. یک موضوع، عملکرد امروز این نهاد است. من فکر می‌کنم واگذاری این کار به نهاد شهرداری‌ کار اشتباهی نبود، اما با توجه به سابقه عملکرد نامناسب شهرداری، نظر موردی که در‌باره ابلاغ مصوبه شورای شهرداران توضیح دادم، دولت باید به وظیفه نظارتی خود عمل کند و البته‌ سازوکارهای نظارتی مناسب این فرایند خاص را هم پیش‌بینی کند.

آیا شواهدی وجود دارد که این تصمیم می‌تواند منجر به گسترش پدیده‌هایی مانند تراکم‌فروشی و تغییر کاربری غیرقانونی شود؟

بله محتمل است. ببینید، کمیسیون ماده 5 در تاریخ 23 تیرماه، جلسه‌ای داشته که منجر به تصویب یک طرح موضوعی تحت عنوان «طرح ویژه دستورالعمل اعطای مشوق‌های تراکمی جهت بازسازی ساختمان‌های آسیب‌دیده...» شده اما ظاهرا هنوز انتشار عمومی پیدا نکرده. این مصوبه، برای بازسازی ساختمان‌های آسیب‌دیده، واگذاری 50 درصد تراکم مازاد را برای تأمین مالی در نظر دارد. فرض کنیم به دلیل شرایط خاص محدودیت منابع و مواردی از این قبیل، بپذیریم هزینه بازسازی این پلاک‌ها از طریق مازاد تراکم تأمین شود. اما نکته اینجاست که در یکی از بندهای ماده 5 این مصوبه، تحت عنوان انتقال حق توسعه، عملا مسیر فروش «تراکم سیار» و «تراکم شناور» را باز کرده است. اگر چنین شود که شده است، باید گفت وارد دوران پیش از 96 یعنی دوران هولوگرام‌های تراکم سیار و تمامی حواشی پیرامون آن خواهیم شد. فرایند بازسازی در این مقیاس، اگر نظارت فنی، حقوقی و مالی دقیقی نداشته باشد، می‌شود احتمال جدی داد که در ادامه معضلات جدی به بار خواهد آورد که ساکنان آسیب‌دیده ساختمان‌ها را‌ درگیر مسائل حقوقی و مالی و آسیب‌های روحی-روانی دیگری خواهد کرد.

و اینکه آیا می‌توان نشانه‌ای از اهداف اقتصادی و تجاری پنهان در پس این تصمیم دید؟

چنین چیزی هم دور از ذهن نیست. ماده 3 این مصوبه با عنوان «‌میزان مشوق تراکمی» می‌گوید: برای املاک مشمول، در صورت اقدام به تخریب و نوسازی تراکم تشویقی به شرح زیر قابل اعطا می‌باشد: معادل درصد زیربنا مازاد بر بیشینه زیربنای حقوق مکتسبه یا زیربنای ناشی از اعمال سقف تراکم مجاز مطالبق با طرح تفصیلی با لحاظ کلیه مشوق‌های قانونی». خب اما در ادامه، در تبصره‌ای، اجازه داده است برای این پلاک‌ها طرح توجیهی مولدسازی با پیوست اقتصادی تهیه شود و به کمیسیون ماده 5 ارجاع داده شود. معنایش این است که ما از پلاک‌های آسیب‌دیده، فرصتی برای تعریف پروژه‌های سرمایه‌گذاری تعریف کنیم. خب اینها چه ربطی به فلسفه بازسازی دارد؟ و بعد شما تصور کنید، در جلسه کمیسیون ماده 5‌ که نمایندگان دولت در آن‌ شش رأی از هفت رأی را در اختیار دارند، چنین چیزی تصویب شده است.

کارشناسان شهری از اصطلاح «چوب حراج بر طرح تفصیلی و جامع» استفاده می‌کنند؛ دقیقا کدام بخش‌ها خطرآفرین است و با چه پیامدهایی؟

من البته مشخصا این تعبیر را جایی ندیده‌ام اما به طور کلی هر اقدامی که خارج از ضوابط انجام شود، نظم شهری را مختل می‌کند. بالاخره آن مصوبه شورای شهرداران و این مصوبه کمیسیون ماده 5، از جمله مواردی است که اولی به صورت غیرقانونی و دومی به شکل ظاهرا قانونی، در طرح تفصیلی تغییرات ایجاد می‌کند. اینکه عرض می‌کنم ظاهرا قانونی، چون من گمان می‌کنم مصوبه با عنوان «طرح ویژه دستورالعمل اعطای مشوق‌های تراکمی جهت بازسازی ساختمان‌های آسیب‌دیده...»، نیاز به تصویب در شورای عالی شهرسازی و معماری دارد و اگر چنین نشود، اجرای آن غیرقانونی خواهد بود. آنچه من می‌گویم، یک نظر کارشناسی و طبیعتا قابل نقد است. به لحاظ حقوقی تشخیص این امر، برعهده شورای عالی شهرسازی و معماری است. من البته این نظرم را به دکتر کاظمیان منتقل کرده‌ام.

اگر قرار باشد بازنگری در این تصمیم شود، شما چه مدل نهادی یا ترکیب وظایفی را برای بازسازی پیشنهاد می‌کنید؟

به نظرم تعیین شهرداری به عنوان متولی اجرا تصمیم قابل دفاعی بوده است. در حوزه نظارت فنی، باید کمیسیون ماده 5 و اعضای دولت در آن‌ و همچنین شورای شهر، ایفای نقش کنند. به گمانم نظارت مالی باید از سوی شورای شهر و وزارت کشور دنبال شود و‌ در حوزه نظارت‌های فرایندی نیز‌ ترکیبی از سه نهاد وزارت راه و شهرسازی (و شورای عالی معماری و شهرسازی)، وزارت کشور و شورای شهر باید دخیل باشند و طبیعتا، نقش قانونی سازمان‌هایی همچون سازمان نظام مهندسی ساختمان نباید کم‌رنگ شود. چنانکه متأسفانه در بخش‌نامه شهرداران، در مسئله معرفی مهندسین ناظر از سوی سازمان نظام مهندسی ساختمان، اما و اگرهایی ایجاد شده است. در کنار همه اینها، حضور نهادهای مدنی برای نظارت و البته حمایت‌های اجتماعی از آسیب‌دیدگان، ضرورت جدی دارد.