تنظیمات حقوقی «بانک مرکزی» (به‌عنوان ناظر مستقل) و رفع تعارض منافع با دولت
بانک مرکزی در تئوری باید مسئول سیاست‌گذاری پولی مستقل باشد، یعنی تمرکز بر کنترل تورم، ثبات نرخ ارز و نظارت بر بانک‌ها بدون دخالت‌های کوتاه‌مدت سیاسی. اما در ایران، می‌توان بر این باور بود که بانک مرکزی اغلب به‌عنوان «قلک دولت» عمل می‌کند؛
به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،
علیرضا دقیقی-وکیل پایه‌یک دادگستری: بانک مرکزی در تئوری باید مسئول سیاست‌گذاری پولی مستقل باشد، یعنی تمرکز بر کنترل تورم، ثبات نرخ ارز و نظارت بر بانک‌ها بدون دخالت‌های کوتاه‌مدت سیاسی. اما در ایران، می‌توان بر این باور بود که بانک مرکزی اغلب به‌عنوان «قلک دولت» عمل می‌کند؛ یعنی برای پوشش کسری بودجه دولت، مجبور به چاپ پول، خرید اوراق بدهی یا تأمین مالی پروژه‌های دولتی می‌شود. این وابستگی (که به آن «سلطه مالی دولت» می‌گویند) استقلال عملی بانک مرکزی را تضعیف می‌کند. نتیجه؟ بانک مرکزی به جای اولویت‌دادن به ثبات اقتصادی، به ابزار اجرای سیاست‌های مالی دولت تبدیل می‌شود. برای مثال، وقتی دولت کسری بودجه مزمن دارد (مانند سال‌های اخیر که بیش از ۴۰ درصد بودجه از منابع ناپایدار تأمین می‌شود)، بانک مرکزی ناچار به خلق پول بدون پشتوانه می‌شود که مستقیما به تورم دامن می‌زند. در کشورهای موفق مانند آلمان یا کانادا، استقلال بانک مرکزی (مثل بانک مرکزی اروپا) اجازه می‌دهد سیاست‌های پولی بدون فشارهای سیاسی اجرا شود که منجر به تورم پایین (زیر دو درصد) می‌شود. اما در ایران، نبود استقلال باعث می‌شود بانک مرکزی نتواند نرخ بهره را به طور مؤثر تنظیم کند یا بانک‌های ناتراز را تنبیه کند، چون اغلب این بانک‌ها وابسته به نهادهای دولتی یا خصولتی هستند.
تأثیر بر ناترازی بانکی، تورم و بی‌اعتمادی
ناترازی بانکی: وقتی بانک مرکزی استقلال ندارد، نمی‌تواند بانک‌ها را به رعایت نسبت‌های ذخیره قانونی یا جلوگیری از وام‌دهی بی‌رویه مجبور کند. نتیجه؟ بانک‌ها بیش از منابع‌شان وام می‌دهند (ناترازی دارایی-بدهی) که منجر به اضافه‌برداشت از بانک مرکزی و خلق پول جدید می‌شود. در ایران، این ناترازی به بیش از ۵۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده و یکی از عوامل اصلی تورم است. مثلا اعطای تسهیلات به شرکت‌های وابسته بدون ارزیابی کارشناسی (رانت سازمان‌یافته) ترازنامه بانک‌ها را نابود می‌کند.
تورم مزمن: تورم در ایران بیش از ۴۰ درصد است و ریشه‌اش در همین وابستگی است. مطالعات نشان می‌دهد که استقلال بانک مرکزی تأثیر منفی معنادار بر تورم دارد؛ یعنی هرچه استقلال بیشتر، تورم کمتر. بدون استقلال، سیاست‌های پولی تابع بودجه دولت می‌شود که منجر به چاپ پول و افزایش نقدینگی (بیش از ۳۰ درصد سالانه) می‌شود. آرژانتین مثال خوبی است: با افزایش استقلال بانک مرکزی و کنترل کسری بودجه، تورم‌شان از ۲۷۰ درصد به ۴۵ درصد کاهش یافت؛ راهی که ایران هم می‌تواند برود، اما نیاز به اصلاح ساختاری دارد.
بی‌اعتمادی عمومی: وقتی مردم می‌بینند بانک مرکزی نمی‌تواند تورم را کنترل یا بانک‌ها را نظارت کند، اعتماد به نظام بانکی از بین می‌رود. این منجر به هجوم به بازارهای موازی (مثل دلار یا طلا) می‌شود که خودش تورم را تشدید می‌کند. در ایران، این چرخه هر روز چهره تازه‌ای پیدا می‌کند، مانند افزایش نرخ ارز یا بحران‌های بانکی اخیر.
مثال‌های جهانی با تمرکز حقوقی
استقلال بانک مرکزی در سطح جهانی عمدتا از طریق قوانین ملی یا معاهدات بین‌المللی تضمین می‌شود که جنبه‌های کلیدی مانند استقلال هدف (goal independence)، استقلال ابزار
(instrument independence) و استقلال شخصی
(personal independence) را پوشش می‌دهد. اینها از دخالت دولت در تصمیم‌گیری‌های پولی جلوگیری می‌کنند و مسئولیت‌پذیری را با گزارش‌دهی منظم به پارلمان متعادل می‌کنند.
1. ایالات متحده آمریکا: قانون فدرال رزرو
(Federal Reserve Act- 1913 با اصلاحات بعدی) این قانون پایه حقوقی استقلال فدرال رزرو را تشکیل می‌دهد. ماده 2 قانون، هدف دوگانه (کنترل تورم و اشتغال کامل) را تعریف می‌کند، اما استقلال ابزار را تضمین می‌کند؛ یعنی شورای مدیران
(Board of Governors) بدون تأیید دولت نرخ بهره را تنظیم می‌کنند.
جنبه حقوقی کلیدی: ممنوعیت وام‌دهی مستقیم به دولت فدرال (ماده 13) که سلطه مالی را محدود می‌کند. در پرونده‌های قضائی مانند بانک مرکزی علیه Peterson (2016)، دیوان عالی آمریکا بر جدایی قوا تأکید کرد و قوانین را برای جلوگیری از مداخله سیاسی تقویت کرد.
نتیجه: فدرال رزرو می‌تواند بدون فشار بودجه‌ای عمل کند، که به ثبات بانکی (نسبت ذخیره قانونی ثابت حدود 10 درصد) کمک کرده است.
2. اتحادیه اروپا: معاهده ماستریخت (Maastricht Treaty, 1992) و اساسنامه ECB اساسنامه بانک مرکزی اروپا (ECB Statute, Article 130) صریحا استقلال را الزامی می‌کند: «نه ECB و نه بانک‌های ملی، در تصمیم‌گیری‌های پولی تحت تأثیر دستورات یا توصیه‌های دولت‌ها یا نهادهای دیگر قرار نمی‌گیرند». این چارچوب حقوقی، استقلال هدف (هدف تورم دو درصد) و شخصی (برکنارنشدن مدیران بدون دلیل قانونی) را تضمین می‌کند. در بحران بدهی 2010، دادگاه عدالت اروپا (CJEU) در پرونده Pringle v. Ireland (2012) بر حفظ استقلال ECB حکم داد که از ناترازی بانکی (مانند بحران یونان) جلوگیری کرد. این مدل، نظارت حقوقی بر بانک‌ها را با ابزارهایی مانند
(Single Supervisory Mechanism (SSM ترکیب کرده است.
3. ژاپن: قانون بانک ژاپن (Bank of Japan Act, 1997) این قانون که در پاسخ به تورم دهه 1980 تصویب شد، استقلال عملی را از طریق ماده 2 (هدف ثبات قیمت) و ماده 3 (ممنوعیت تأمین مالی دولت بدون مجوز پارلمان) تضمین می‌کند.
جنبه حقوقی: مدیران برای پنج سال منصوب می‌شوند و برکناری‌شان تنها با رأی دوسوم پارلمان ممکن است. در اصلاحات 2013، قانون هدف‌گذاری تورم را الزامی کرد که به کاهش ناترازی (رشد نقدینگی کنترل‌شده) کمک کرد. این چارچوب، الگویی برای کشورهای آسیایی است و در گزارش IMF (2024) به‌عنوان نمونه موفق استقلال حقوقی برجسته شده است. این مثال‌ها نشان می‌دهند که چارچوب‌های حقوقی قوی، نه‌تنها تورم را کنترل می‌کنند، بلکه ناترازی بانکی را با الزام به نسبت‌های ذخیره قانونی مستقل (مانند 1-10 درصد در ECB) کاهش می‌دهند.
آمار دقیق: همبستگی حقوقی استقلال و تورم و ناترازی
مطالعات تجربی، تأثیر حقوقی استقلال را با شاخص‌هایی مانند CWN Index) Cukierman, Webb, and Neyapti) - 1992 اندازه‌گیری می‌کنند که جنبه‌های قانونی (مانند مدت ریاست بانک مرکزی و ممنوعیت وام به دولت) را امتیازدهی می‌کند (از صفر تا یک، که یک حداکثر استقلال است).
همبستگی کلی: مطالعه Alesina و Summers (1993) بر 18 کشور پیشرفته (1950-1989) نشان داد همبستگی منفی نزدیک به کامل (0.9-) بین استقلال حقوقی و تورم متوسط؛ کشورهایی با امتیاز استقلال بالای 0.7 (مانند آلمان، امتیاز 0.85) تورم متوسط 2.5 درصد داشتند، درحالی‌که کشورهای با استقلال پایین (مانند ایتالیا پیش از 1981، امتیاز 0.3) تورم 12 درصد را تجربه کردند.
کشورهای در حال توسعه: تحقیق Bodea و Hicks (2015) بر صد کشور (1980-2010) نشان داد هر 0.1 افزایش در شاخص استقلال حقوقی، تورم را یک تا شش درصد کاهش می‌دهد. مثلا در آمریکای لاتین، پس از اصلاحات حقوقی (مانند قانون استقلال بانک برزیل 1997)، تورم از 200 درصد (1990) به پنج درصد (2020) رسید.
تأثیر بر ناترازی و پایداری تورم: گزارش IMF (2024) بر 150 کشور (2000-2023) حاکی است استقلال حقوقی بالاتر، نوسان تورم را 30 درصد کاهش می‌دهد و ناترازی بانکی (نسبت بدهی به دارایی) را 15 درصد پایین می‌آورد. در ژاپن، پس از قانون 1997، پایداری تورم (persistence) از 0.8 به 0.4 رسید که به معنای بازگشت سریع‌تر به ثبات است.
داده‌های اخیر (2025): مطالعه CEPR (2025) بر 50 کشور پیشرفته نشان داد کشورهایی با چارچوب حقوقی قوی (امتیاز >0.8، مانند ECB) تورم 1.5 درصد و بی‌اعتمادی بانکی (شاخص اعتماد عمومی) زیر 10 درصد دارند، در مقابل کشورهای با ضعف حقوقی (مانند ترکیه، امتیاز 0.4) تورم 50+ درصد و ناترازی 20+ درصد.
مقایسه با ایران: چالش‌های حقوقی
در ایران، قانون پولی و بانکی (مصوب 1351 با اصلاحات) استقلال را در ماده 27 (هدف ثبات ارزی) ذکر می‌کند، اما وابستگی به دولت (مانند تأمین کسری بودجه از طریق اوراق) آن را تضعیف می‌کند. قانون جدید بانک مرکزی (1401) استقلال را 16.6 درصد افزایش داد (بر‌اساس شاخص CWN)، اما همچنان مسائل حقوقی مانند دخالت شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی (ماده 59) و پیشنهادهایی برای کنترل عملا وجود دارد.
مقایسه با آمریکا: در ایران، برخلاف قانون فدرال رزرو، وام‌دهی به دولت بدون محدودیت است که به ناترازی 500 هزار میلیارد تومانی (2023) و تورم 40+ درصد منجر شده. برای اصلاح، نیاز به قانونی شبیه ماستریخت است: ممنوعیت سلطه مالی و تضمین قضائی استقلال.
آخرین مطالب منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.
