سند آسیب‌شناسی مدیریت بحران کشور چگونه تهیه شد؟
مروری بر اقدامات، حیات و ممات کمیسیون خاص کلان‌شهرها؛ از روحانی تا رئیسی
از اقدامات مناسب و بجا در دولت پیشین می‌توان به تشکیل «کمیسیون خاص امور کلان‌شهر تهران و سایر کلان‌شهرها» به عنوان کمیسیون هشتم یاد کرد که در دولت فعلی به حیات آن خاتمه داده شد. کمیسیونی که برخلاف سایر کمیسیون‌ها ترکیبی دوگانه از مقامات ملی و محلی را در برداشت؛ از وزرا و رؤسای سازمان‌های دولتی تا مقامات استانی و شهرداری تهران در این کمیسیون حاضر بودند.
علی نوذرپور- معاون پیشین سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور: از اقدامات مناسب و بجا در دولت پیشین می‌توان به تشکیل «کمیسیون خاص امور کلان‌شهر تهران و سایر کلان‌شهرها» به عنوان کمیسیون هشتم یاد کرد که در دولت فعلی به حیات آن خاتمه داده شد. کمیسیونی که برخلاف سایر کمیسیون‌ها ترکیبی دوگانه از مقامات ملی و محلی را در برداشت؛ از وزرا و رؤسای سازمان‌های دولتی تا مقامات استانی و شهرداری تهران در این کمیسیون حاضر بودند. مأموریت تعریف‌شده برای این کمیسیون، داشتن سازوکار مناسب برای ایجاد مدل مطلوب تعامل قوه مجریه و مدیریت شهری در راستای تحقق مدیریت یکپارچه شهری بود. در راستای تحقق مأموریت این کمیسیون، تدوین اسناد آسیب‌شناسی کلان‌شهرها و مجموعه‌های شهری مربوط به آنها، طبقه‌بندی و اولویت‌بندی مشکلات و اتخاذ تصمیمات لازم برای رفع برنامه‌ریزی‌شده مسائل و مشکلات شناسایی‌شده در اسناد، در دستور کار قرار گرفت. از جمله محورها «تدوین سند آسیب‌شناسی مدیریت بحران» بود که پس از تهیه پیشنهاد توسط وزارت کشور و طرح در کمیسیون یادشده در سال 1396 پس از تصویب در هیئت وزیران به دستگاه‌های اجرائی کشور ابلاغ شده و وظایفی برای رفع آسیب‌ها بر عهده آنها گذاشته شد. این سند در چارچوب سیاست‌ها و راهبردهای بین‌المللی چون چارچوب اجرایی هیوگو (تاب‌آوری‌سازی ملت‌ها و جوامع در برابر حوادث (HFA) و چارچوب سندی برای کاهش خطر بلایای جهانی و همچنین سیاست‌های کلی نظام درمورد پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه ابلاغی در سال 1384 تهیه شد. در تهیه سند، از قوانین متعدد به شرح زیر بهره‌برداری شده است:
1- قانون شهرداری؛ بند 14 ماده 55 این قانون یکی از وظایف شهرداری‌ها را «اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدامات لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق» دانسته است. این قانون مصوب سال 1334، قدیمی‌ترین و مشهورترین قانونی است که وظیفه شهرداری‌ها را در مدیریت ایمنی و بحران مشخص کرده و بند مذکور مستند شکل‌گیری سازمان‌های آتش‌نشانی و خدمات ایمنی و مدیریت بحران، اولی در کل شهرداری‌ها و دومی در شهرداری تهران است.
2- قانون شهرداری؛ بند 13 ماده 55 وظیفه شهرداری را در ایجاد غسالخانه و گورستان و تهیه وسایل و حمل اموات و مراقبت و انتظام امور آنها یادآور شده است. وظیفه‌ای که به‌ویژه در هنگام وقوع سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه، نقش شهرداری‌ها را معین کرده است.
3- قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 31/2/1387 و آیین‌نامه اجرائی قانون یادشده، دومین قانون و قانون مؤخر است. قانونی که مستند تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در وزارت کشور و سازمان مدیریت بحران در شهرداری تهران و ستاد مدیریت بحران در سایر شهرداری‌ها شده است. مطابق این قانون، دستگاه‌ها و ارگان‌های مختلف ازجمله شهرداری‌ها در چهار مرحله مدیریت بحران شامل مراحل پیشگیری، آمادگی، مقابله و بازسازی و بازتوانی وظایف متعددی برعهده دارند. مطابق ماده 9 این قانون، واحد سازمانی مناسب در امر مدیریت بحران در وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های ذیربط، برحسب ضرورت با تصویب شورای‌عالی مدیریت بحران کشور تشکیل می‌شود.
4- قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران؛ در این قانون وظایفی برای شوراها در امور مرتبط با مدیریت بحران و ایمنی شهرها معین شده که به شرح ذیل قابل استناد است:
- بند 5 ماده 80 این قانون یکی از وظایف شوراها را برنامه‌ریزی درمورد مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی و آموزشی دانسته است. به عبارتی تهیه و تدوین برنامه حضور مردم و تشکل‌های اجتماعی در تمامی مراحل مدیریت بحران از وظایف شوراهاست.
- بند 7 ماده 80 قانون شوراهای اسلامی کشور که اقدام در خصوص تشکیل نهادهای امدادی و اجتماعی را وظیفه شوراها می‌داند و شوراها می‌توانند انجمن‌های امدادی به منظور مقابله با بحران و برای ایمنی شهری ایجاد کنند.
- بند 19 ماده 80 قانون شوراهای اسلامی کشوری، تدوین مقررات خاص برای حسن ترتیب امور و اتخاذ تدابیر احتیاطی جهت جلوگیری از خطر آتش‌سوزی را از وظایف شورای اسلامی شهر دانسته است.
5- قانون مدیریت خدمات کشوری؛ مطابق ماده 8 این قانون آن دسته ار اموری که موجب اقتدار حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه شده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود، امور حاکمیتی است و براساس بند ک ماده قانونی یادشده، ارتقای بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماری‌ها و آفت‌های واگیر و مقابله با کاهش اثرات حوادث طبیعی و بحران‌های عمومی از جمله موارد مشمول این ماده است.
آسیب‌شناسی مدیریت بحران در شهرهای کشور
هنگام تنظیم سند آسیب‌شناسی، حدود 29 سازمان و نهاد در مدیریت بحران در ایران مسئولیت داشتند که در این میان شهرداری صرفا در حوزه سیل و آتش‌سوزی در محدوده شهرها وظیفه‌مند بود درحالی‌که در بیشتر کشورها امور محلی مدیریت بحران و تاب‌آوری توسط نهادهای محلی مدیریت و تمشیت می‌شوند.
- بررسی آسیب‌ها در این حوزه حکایت از مسائل جدی زیر داشت:
- نبود نظام سازمانی و تشکیلاتی جامع و فراگیر
- نبود سرمایه‌گذاری و تأمین مالی و اعتباری
- نبود سیستم تجزیه و تحلیل و ارزیابی خطرپذیری بلایا
- عدم توسعه و ارتقاء زیرساخت‌های شهری
- عدم حفاظت و ارتقاء ایمنی تأسیسات حیاتی به‌ویژه مدارس و بیمارستان
- عدم رعایت ضوابط و مقررات ساختمانی و شهرسازی
- کمبود آگاهی‌بخشی عمومی و آموزش رسمی
- نبود آمادگی مؤثر و سیستم هشدار و واکنش سریع
- ضعف در سیستم بازسازی و بازتوانی
- عدم حفاظت و تقویت اکوسیستم‌های طبیعی
هیئت وزیران پس از استماع گزارش کمیسیون خاص امور کلان‌شهر تهران و سایر کلان‌شهرها توسط وزیر کشور موارد زیر را به تصویب رساند.
1- سازمان مدیریت بحران کشور ظرف مهلت دو سال برنامه عملیات اضطراری EOP شهرهای دارای جمعیت یک‌صد هزار نفر و بیشتر را تهیه و اجرا کند.
2- وزارت کشور ظرف مهلت دو سال سامانه یکپارچه مدیریت حوادث شهری شامل مرکز پاسخ‌گویی واحد، هشدار سریع، ثبت و گزارش‌دهی و تحلیل و ارزیابی حوادث با هدف تقویت و اعمال مدیریت یکپارچه در نظام مدیریت بحران و ایمنی شهرها را راه‌اندازی کند.
3- سازمان برنامه و بودجه ظرف مهلت یک سال، شرح خدمات تهیه طرح‌های توسعه شهری را با رویکرد خطرپذیری و مدیریت بحران و پدافند غیرعامل در محورهای ذیل اصلاح کند:
- شناخت آسیب‌پذیری شهر و ارائه سند پهنه‌بندی مخاطرات شامل پهنه‌بندی زیست‌محیطی و طبیعی
- الزامات مدیریت بحران (که توسط سازمان مدیریت بحران کشور تهیه و برای اعمال در فرایند تهیه و تصویب طرح‌ها به شورای‌عالی شهرسازی و معماری ارائه می‌شود) براساس اسناد بالادست با هدف کاهش مخاطرات و آسیب‌پذیری
- ارائه راهبردهای مشخص برای ارتقای سطح ایمنی و مدیریت بحران در بافت‌های ناکارآمد شهری (سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت‌های فرسوده شهری)
- ضوابط خاص ساخت‌وساز در حریم گسل‌ها، مسیل‌ها و خطوط انتقال نیرو و انرژی
- تعریف طرح‌های موضوع و موضعی مدیریت بحران با تأکید بر مخاطرات اولویت‌دار
4- سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور ظرف یک سال آیین‌نامه نحوه سازماندهی مشارکت شهروندان در امور ایمنی و مدیریت بحران شهری و تعیین نقش و مسئولیت آنها در قالب سلسله‌مراتب شهری و فرایند مدیریت بحران با رویکرد پایدارسازی، آموزش، رسته‌بندی و تجهیز آنها تهیه کند.
5- سازمان مدیریت بحران کشور ظرف پنج سال پایگاه‌‌های پشتیبانی مدیریت بحران با اولویت نقاط پرجمعیت و خطرپذیر با کاربری آموزشی و توانمندسازی شهروندان در شرایط قبل از بحران، مرکز فرماندهی در شرایط بحران، اسکان اضطراری در شرایط حین و پس از بحران به صورت سالانه یک‌صد پایگاه ایجاد و تجهیز کند.
6- سازمان مدیریت بحران کشور ظرف پنج سال، مراکز درمانی را ایمن‌سازی کرده و ظرفیت درمانی لازم برای مواقع بحرانی را پیش‌بینی کند.
7- سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است سالانه (5) درصد از منابع بند (م) ماده (28) الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت (2) را در قالب بودجه سنواتی برای انجام امور پیشگیری و کاهش خطرپذیری در شهرهای دارای مخاطرات خاص و اولویت‌دار پیش‌بینی و در اختیار سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور قرار دهد.
8- وزارت ارتباطات و فن‌آوری اطلاعات ظرف یک سال برنامه جامع ارتباطات در شرایط بحران را تدوین کند.
9- شهرداری شهرهای بالای دویست هزار نفر طی یک سال و شهرداری شهرهای یک‌صد تا دویست هزار نفر طی دو سال موظفند شبکه حمل‌ونقل اضطراری در کلان‌شهرها برای شرایط بحرانی در طرح جامع حمل‌ونقل و ترافیک شهرها با اولویت شهرهای خطرپذیر به تشخیص سازمان مدیریت بحران در طرح جامع حمل‌ونقل و ترافیک شهرها با اولویت شهرهای خطرپذیر به تشخیص سازمان مدیریت بحران کشور، پیش‌بینی کنند. برای شهرهای بالای یک‌صد هزار نفر جمعیت طرح آن را تهیه کنند.
10- وزارت نفت ظرف دو سال سامانه‌های سوخت‌رسانی، خطوط انتقال سوخت و جایگاه‌های عرضه سوخت و انبارهای سوخت در کلان‌شهرها را ایمن‌سازی و طرح عرضه سوخت در شرایط اضطراری را تدوین و ارائه کند. همچنین امکان‌پذیری انتقال را مطالعه کند.
11- وزارت نیرو ظرف یک سال طرح جامع ایمن‌سازی شبکه و تأمین برق و آب اضطراری کلان‌شهرها در زمان بحران را تهیه کند.
12- وزارتخانه‌های نفت و نیرو، برنامه جامع پاسخ سریع حین زلزله و سیل (شامل قطع اتوماتیک و سریع جریان گاز، برق و آب) را ظرف 6 ماه تدوین کرده و به مدت 5 سال پس از تصویب، اجرا کنند.
13- سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور ظرف یک سال ساختار متناسب برای انجام وظایف قانونی شهرداری‌ها در حوزه مدیریت بحران در چارچوب ضوابط و تشکیلات شهرداری‌ها بدون توسعه سازمانی را پیش‌بینی کند.
سند آسیب‌شناسی مدیریت بحران؛ تصویب، ابلاغ، عدم اجرا
پس از تصویب و ابلاغ سند آسیب‌شناسی مدیریت بحران، بخشی از مفاد آن در قالب قانون مدیریت بحران مشتمل بر بیست‌وشش ماده و سی‌ودو تبصره به تصویب مجلس شورای اسلامی در تاریخ 23/05/1398 به تأمین شورای نگهبان رسید و در تاریخ/٠٦/٠٤ /١٣٩٨توسط رئیس‌جمهوری به وزارت کشور ابلاغ شد. این سند و قانون مدیریت بحران در صورت اجرا توسط دستگاه‌های مسئول می‌تواند شهرهای کشور را در مقابل بحران ایمن سازد، اما بررسی‌ها حکایت از عدم تحقق بخش قابل توجهی از آن دارد. بر اصحاب رسانه و افکار عمومی جامعه و به‌ویژه متخصصین امر ضروری است که تحقق اسناد مذکور را از وزیران به‌ویژه وزیر کشور و شهرداری‌ها مطالبه کنند.
