مروری بر پیش‌نویس لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با تمرکز بر وظایف حوزه میراث فرهنگی

منیر خلقی*: با تصویب ماده واحده قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در 24 تیرماه 1398، مقرر شد تا «سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با تمام اختیارات و وظایفی که به موجب قوانین و مقررات در مواردی که مغایر شرع نباشد با رعایت بند «د» ماده (29) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸ /۷ /۱۳۸۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی و بند «الف» ماده (28) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/12/1395 و بدون توسعه تشکیلات و افزایش نیروی انسانی به «وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی» تبدیل شد. با توجه به تهدیدهای مترتب بر امر حفاظت از میراث فرهنگی به‌ویژه پس از تشکیل وزارتخانه یادشده از سوی حاکمیت همچون طرح پیشنهادی برخی نمایندگان مجلس شورای اسلامی با عنوان «استفاده بهینه از اشیاء باستانی و گنج‌ها»، طرح توسعه حرم شاهچراغ و تخریب بخشی از بافت تاریخی شیراز، واگذاری بناهای تاریخی، تعطیلی موزه‌ها و توجه افکار عمومی به آنچه در حوزه میراث فرهنگی می‌گذرد، در آستانه دومین هفته میراث فرهنگی در قرن حاضر بر آن هستیم تا مروری بر پیش‌نویس لایحه شرح و وظایف پیشنهادی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در موضوع این ماده‌واحده قانونی با تمرکز بر حوزه میراث فرهنگی داشته باشیم.

حدود و ثغور  اجرای قانونی ماده‌واحده

در صدر ماده‌واحده آنچه به عنوان یک نکته کلیدی ماهوی در فرایند اجرا باید مورد توجه قرار گیرد، در عبارت «با تمامی اختیارات و وظایفی که به موجب قوانین و مقررات» ذکر شده است با این عبارت به صراحت اختیارات و وظایف قانونی ساختار سابق ازجمله قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی کشور مصوب 10/11/1364 و قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی کشور مصوب 1/2/1367 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن به وزارتخانه جدید تسری یافته است. از سوی دیگر، تأکید ماده‌واحده بر عدم مغایرت قوانین با شرع موضوع قابل تأملی است که در این مجال کوتاه فقط به ذکر این نکته بسنده می‌نمایم که چنانچه مراد از اختیارات و وظایف قانونی متقدم در حوزه میراث فرهنگی، قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی کشور و اساسنامه آن باشد، مراتب با رعایت اصول مصرح در قانون اساسی از باب قانونی و شرعی بودن مطابق اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در باب قانون‌گذاری و به صورت مؤکد با مراعات اصل 96 قانون اساسی، به تأیید شورای نگهبان به عنوان مرجع تشخیص قانونی و شرعی بودن مصوبات رسیده است و از این حیث ایراد شرعی نیز بر شرح وظایف میراث فرهنگی وارد نمی‌آید. ماده‌واحده با رویکردی موسع به مفاد قوانین اداری بالادستی جاری کشور، که بیشتر ناظر بر اعمال محدودیت‌های تشکیلاتی، اداری و مالی ساختارهای عمومی است، بدون توجه به وظیفه حاکمیتی در حوزه میراث فرهنگی، مصرح در بند ط ماده 8 قانون خدمات کشوری و به دور از هرگونه برنامه‌ریزی آینده‌نگرانه برای اعمال حاکمیت مطلوب در این بخش، تبدیل وضعیت جدید را با سه تبصره ذیل آن ابلاغ می‌کند درحالی‌که در تبصره دو آن اشعار می‌دارد «شرح وظایف این وزارتخانه مطابق قوانین مورد عمل سازمان مذکور خواهد بود و دولت موظف است تغییرات در شرح وظایف وزارتخانه جدید را حداکثر ظرف مدت یک سال برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه کند». تٱکید تبصره دو ماده‌واحده به قوانین مورد عمل سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، از منظر قانونی به‌طور خاص قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی کشور مصوب 10/11/1364 و قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی کشور مصوب 1/2/1367 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن است که به صورت خاص شرح وظایف سازمان میراث فرهنگی را اعتبار مجدد می‌بخشد.

نگاهی اجمالی بر برخی ایرادات وارد بر لایحه پیشنهادی

تا آنجا که به آخرین اصلاحات پیش‌نویس لایحه شرح وظایف وزارت یادشده دسترسی حاصل شده است، این پیش‌نویس در 14 ماده برای هر سه حوزه فعالیت تخصصی تهیه و تنظیم شده است. فارغ از اشکالات شکلی که در روش انشای قانونی از اهداف تا ساختارهای وابسته تشکیلاتی به چشم می‌خورد، اختلاط در وظایف که حاکی از عدم توجه به ماهیت متفاوت و در برخی موارد مکمل هر سه حوزه تخصصی فعالیت است از نوعی تشویش، پراکنده‌گویی و عدم شناخت کافی به‌ویژه در موضوع میراث فرهنگی رنج می‌برد. نخستین ایراد وارد بر پیش‌نویس لایحه قانونی شرح وظایف در ماده 2 که به اهداف وزارت می‌پردازد مشهود است. به‌طور کلی هدف یک سازمان باید به صورتی فراگیر و جامع نگاشته شود، درحالی‌که در پیش‌نویس لایحه، با ورود به مصادیق و رویکردی جزءنگرانه، از اهداف عالی به اهداف متوسط تقلیل یافته‌اند. در ماده 3 قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی کشور که به همت صاحب‌نظران فنی حوزه میراث فرهنگی نگاشته شده است، وظایف آن سازمان بر مبنای ارکان اصلی حفاظت از میراث فرهنگی یعنی پژوهش، مستندسازی، حفظ و احیا و معرفی و نظارت بر امر حفاظت، در 24 بند و دو تبصره با در نظر گرفتن وظایف 11 واحد مجزا که عهده‌دار امور مختلف حاکمیتی در حوزه میراث فرهنگی بوده‌اند، تدوین شده است. در بررسی پیش‌نویس اصلاحی شرح وظایف ارسالی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری به دفتر هیئت دولت در خردادماه 1401 از مجموع 56 بند در نظر گرفته‌شده ذیل ماده 3، 12 بند به‌طور کامل با مفاد 24گانه قانون اساسنامه میراث فرهنگی تطابق دارد؛ به این ترتیب درج این موارد در پیش‌نویس ارسالی فاقد موضوعیت است. از سوی دیگر با توجه به ماهیت قانونی و هدف اصلی شرح وظایف پیشنهادی برای تکمیل وظایف و اختیارات وزارت در حوزه میراث فرهنگی از 42 بند باقی‌مانده، 17 مورد به وظایف مشترک در هر سه حوزه تخصصی و 23 مورد به وظایف خاص به حوزه میراث فرهنگی اختصاص یافته است به این ترتیب سهم حوزه میراث فرهنگی در شرح وظایف پیشنهادی نزدیک به 70 درصد است که در این میان نیز سهم وظایف مندرج در قانون اساسنامه میراث فرهنگی، 70 درصد از کل وظایف در نظر گرفته برای حوزه مذکور است. بنابراین انتظار می‌رفت تا در 30 درصد سهم باقی‌مانده به مباحث جدید و روزآمد این حوزه پرداخته شود؛ درحالی‌که به صورت مشخص در سه بند، موضوعات جدید در حوزه میراث به «تولید محتوا در همکاری با بخش دولتی و خصوصی در هر سه موضوع فعالیت وزارت»، «اقدامات پشگیرانه برای جلوگیری از سرقت؛ تعرض و تجاوز به میراث فرهنگی و طبیعی» و «ارتقای سطح کیفی یگان حفاظت و ایجاد ساختار تشکیلاتی» محدود شده است. به این ترتیب پیش‌نویس مذکور با نادیده‌انگاشتن تذکرهای بدنه کارشناسی، هنوز در برخی موضوعات کلیدی ازجمله پاسداری از میراث فرهنگی ناملموس، باستان‌شناسی زیر آب، تنوع فرهنگی، حمایت از دانش سنتی و فولکلور در حوزه میراث فرهنگی، حمایت از کپی‌رایت (حق مؤلف) موزه‌ها و محوطه‌های تاریخی در فضای مجازی و غیره -که در قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی نیز به دلیل شرایط زمانی مغفول مانده بوده- همچنان ساکت است و تغییری ندارد. علاوه بر آن ایراداتی برای طرح برخی از موضوعات مطروحه در فوق نیز به چشم می‌خورد ازجمله در طرح موضوع «ارتقای سطح کیفی یگان حفاظت و ایجاد ساختار برای آن»، «اجازه بهره‌برداری از املاک و بناهای غیرنفیس» و «صدور پروانه خرید و فروش و نظارت بر برگزاری حراجی‌ها و نقل‌وانتقال این اموال» که مضاف بر ایراد شکلی با اهداف حاکمیتی وزارت در حوزه میراث فرهنگی نیز در تزاحم و تعارض هستند. به این ترتیب پیش‌نویس شرح وظایف حتی در برخی موارد چنان رسالت و مأموریت حفاظت از میراث فرهنگی را به فراموشی سپرده که وظایف حاکمیتی وزارت را مخدوش ساخته است و یا حداقل معافیت‌ها و کمک‌هایی را که به عنوان یارانه باید برای فعالان میراث فرهنگی مانند موزه‌های خصوصی اختصاص می‌داد به صورت عام و یکسان بدون در نظر داشتن ویژگی‌های خاص فعالیت در این حوزه برای هر سه حوزه تخصصی به صورت یکسان در نظر گرفته است، فارغ از توجه به این نکته که عدالت و مساوات به معنای برابری و یکسان‌سازی نیست و گاهی تبعیض مثبت یا منفی از منظر حقوقی از تکالیف ایجابی دولت به‌ویژه در حوزه‌های حمایتی و حفاظتی ازجمله میراث فرهنگی باید انگاشته شود. خوش‌بینانه، به‌رغم موارد ایرادات پیش‌گفته با توجه به عدم تصویب لایحه مورد نظر تا حال حاضر، محدودیت مصرح در تبصره سه قانون مبنی بر ممنوعیت هرگونه افزایش نیروی انسانی، امکانات و بار مالی برای وزارتخانه موضوع این ماده‌واحده در طول دوران اجرای برنامه ششم توسعه به پایان رسیده است و این فرصتی می‌تواند باشد تا در چارچوب حکمرانی مطلوب و رعایت حق بر میراث فرهنگی آحاد جامعه برای چالش‌های موجود در امر حفاظت و صیانت از میراث فرهنگی تدابیر جدی و کارشناسی اندیشیده شود.

* دانش‌آموخته دکتری حقوق بین‌الملل عمومی-و عضو انجمن دوستداران قانون‌مدار میراث