مردمی‌سازی حکمرانی در زمانه فقدان دموکراسی شهری

جمال رشیدی - پژوهشگر سیاست‌گذاری شهری

اصل «مشارکت جدی و فعال مردم و اتکا به آرای عمومی در اداره امور شهر و روستا» در‌عین‌حال که جذاب و فریبنده است، می‌تواند در هنگامه جامه عمل پوشیدن، به انحراف کشیده شود. مادام که بستر لازم برای تحقق این اصل فراهم نباشد، جز شعاری که مستمسک کوچک‌کردن دولت و واگذاری وظایف به بازیگران نهادی محلی به اقتضای فرار از کسری بودجه، دستاوردی برای مردم نخواهد داشت. زمانی آیزایا برلین (1909-1997) گفته بود که روشنفکران روس، هر‌بار که ایده‌های وارداتی از غرب را اخذ می‌کنند، تبدیل به جزم‌های مطلق می‌شوند. درباره برخی سیاست‌ورزان و کنشگران داخلی اما باید عنوان کرد که هرگاه ایده‌هایی در حوزه حکمرانی اتخاذ می‌کنند، به اموری سطحی، بدل می‌شوند و دیری نمی‌پاید که نسخه‌ای خلاف همان ایده‌های اتخاذی را نمایندگی می‌کنند. از زمانی که ایرانیان سودای اخذ ایده‌های «مترقی» داشته‌اند معمولا به مفروضات درهم‌تنیده با این ایده‌ها و بسترهای احاطه‌کننده آنها، توجه نکرده‌اند. این حکایت چندین قرن برخورد ما با مدرنیته و پدیده‌های برآمده از آن است. مجلس شورا تشکیل می‌دهیم اما اجازه نمی‌دهیم «همه»، شرایط نامزدی داشته باشند. سینما می‌سازیم اما درِ آن را به ظن ارتکاب مفسده، می‌بندیم. آخرین فناوری‌ها در حوزه‌های علوم و فنون را می‌جوییم اما از سکولار‌شدن بسترهای موجد این فناوری‌ها، هراس داریم. حکایت امروز مجلس شورای اسلامی هم چنین است. به گزارش «کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها» جلسات متعدد با حضور مسئولان دستگاه‌های اجرائی ذی‌ربط و کارشناسان مرکز پژوهش‌ها برگزار و نهایتا طرحی به مجلس شورا‌ی اسلامی تقدیم شده است: طرح مردمی‌سازی حکمرانی (به شماره ثبت 196 مورخ 2/8/1401).

این طرح در اصل به دنبال افزایش اختیارات «شهرداری‌ها» (یا بهتر است بگویم واگذاری وظایف دولت به شهرداری‌ها بدون انتقال ردیف‌های اعتباری مربوطه در بودجه عمومی کشوری) و به‌اصطلاح، شکل‌گیری «مدیریت یکپارچه شهری» اما در غیاب «دموکراسی شهری متکثر» است. شهردار در شهرهای بالای 200 هزار نفر، مستقیم توسط مردم و از طریق انتخابات‌ برگزیده خواهد شد و حکمش را رئیس‌جمهور امضا خواهد کرد. تقریبا می‌توان ادعا کرد که بر اساس طرح وصولی، همه ارگان‌های خدماتی شهری به مجموعه «شهرداری» هر شهر واگذار و تمام خدمات آنها توسط شهرداری همان شهر، بر عهده گرفته خواهد شد. در سه سال اول اجرای این طرح، اعتبار دستگاه‌های مربوطه به شهرداری‌ها داده می‌شود اما هیچ مکانیسم روشنی جهت تعامل مالی-بودجه‌ای بین دولت (سازمان برنامه و بودجه) با شهرداری‌ها پیش کشیده نمی‌شود. هیچ سخنی از بدهی شرکت‌های دولتی و انتقال آنها به شهرداری‌ها به میان نمی‌آید و از هزینه‌های سرسام‌آور تعمیر و بهسازی زیرساخت‌های شهری مانند شبکه آب‌ و‌ فاضلاب، سخنی در میان نیست. ذیل فصل چهاردهم، شهرداری‌ها موظف به «تأمین منابع مالی پا‌یدار جهت توسعه و عمران شهری» هستند اما هیچ سخنی از این مهم به میان نیامده که منابع پایدار شهری در اقتصاد سیاسی رانتی کنونیِ حاکم بر مدیریت شهرها، امکان‌پذیر نیست و این گزاره به یک رتوریک دهان‌پرکن در دهه‌های گذشته در ادبیات مدیریت شهری تبدیل شده است. پرسش اساسی اما این است که مگر بدون وجود بستر دموکراسی شهری متکثر واقعی، می‌توان از تأمین منابع مالی پایدار برای شهرداری‌ها سخن گفت؟ یادمان نرفته که «کرباسچی» شهردار وقت پایتخت، در جریان بازدید «رجب طیب اردوغان»، شهردار وقت استانبول از تهران، با تأکید بر سیاست‌های شهرداری تهران برای جلوگیری از رشد جمعیت عنوان داشته بود که: «مهم‌ترین وسیله برای جلوگیری از مهاجرت، نظام اقتصادی طراحی‌شده در تهران است که هزینه لازم برای اداره شهر از شهروندان دریافت می‌شود» (همشهری، 5 تیر 1374). اداره شهر توسط شهروندان، اسم رمز پیاده‌سازی حکمرانی شهری نئولیبرالی بود که چشم طمع به منابع شهر و فروش آنها داشت و از آن زمان تاکنون، فروش «تراکم» به مهم‌ترین منبع تأمین مالی شهرداری تهران بدل شده است؛ چرا‌که پشتوانه مردمی ندارد و نمی‌تواند بر مبنای اعتماد مردم به مدیریت شهری، منابع مالی شهری پایدار را جذب کند. گویا امروز اسم رمز تغییر یافته؛ مردمی‌سازی حکمرانی. اما این‌بار توسط کسی زمزمه می‌شود که در سال‌های 91-95 به‌عنوان شهردار تهران، بیش از 180 میلیون متر‌مربع فقط تراکم مسکونی فروخت (معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران، تیر 1400) تا پایتخت را اداره کند. این در‌حالی است که به شهادت رئیس پیشین مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران، «ظرفیت برد زیست‌محیطی» ناشی از بارگذاری‌های بیش از حد، تکمیل شده و در «برخی مناطق در آستانه رسیدن به وضعیت بحرانی است». اکنون نیز در ادامه کوچک‌سازی دولت مرکزی و واسپاری بسیاری از «خدمات» به بازیگران محلی، قرار است شهرداری‌ها نقش دولت محلی را ایفا کنند اما اعتباری از دولت مرکزی دریافت نکنند. کافی است نگاهی به «درآمدهای شهرداری‌ها» ذیل فصل پانزدهم بیندازیم: «درآمدهای مالیاتی»، «درآمدهای ناشی از انواع عوارض»، «درآمدهای حاصل از مالکیت شهرداری‌ها»، «درآمدهای حاصل از فروش کالاها و خدمات»، «درآمدهای حاصل از جرا‌یم و خسارات»، «کمک‌های اشخاص دولتی و غیردولتی» و «سایر درآمدها». حال چرا ردیف اعتباری در بودجه عمومی کل کشور در میانه موارد مذکور به چشم نمی‌خورد؟ چون گمان بر آن است دارایی‌هایی در شهر وجود دارد که در صورت شناسایی کامل، می‌تواند کل هزینه اداره شهر را تأمین کند. طرح «مردمی‌سازی حکمرانی» در برخی موارد بسیار جزئی و در حد «آیین‌نامه اجرائی» به اموری جزئی ورود می‌کند و در‌عین‌حال، نوعی تشویش در سرهم‌بندی آن وجود دارد و برخی مفروضات را اصلا نادیده گرفته است. برای نمونه در «ماده ۶-۶: وظا‌یف شهرداری در محدوده و حر‌یم شهرها برای حوزه اجتماعی» مقرر شده که شهرداری‌ها، «ترو‌یج مهاجرت معکوس از طر‌یق آما‌یش سرزمین» را عهده‌دار شوند. طراحان این سطر آگاهی ندارند که «آمایش سرزمین» خود منوط به اتخاذ سیاست‌های کلان بازتوزیع امکان‌ها و فرصت‌ها در پهنه‌های منطقه‌ای در سطح کلان کشوری است که در چهار دهه گذشته، حتی «دولت» هم از تحقق آن عاجز بوده چه رسد به شهرداری‌ها؟ ترویج مهاجرت معکوس هم دربردارنده مفروضات انسان‌شناختی ناراستی است. به‌زعم باورمندان بدین گزاره، انسان «ایرانی» قابل فروکاست به فردی در جست‌وجوی فرصت‌های اشتغال و صرفا اقتصادگراست و پس از چندین سال سکونت در یک شهر یا محلی دور از زادگاهش، توانایی تشکیل شبکه روابط جدید را ندارد و بدان‌ها علقه‌ای پیدا نخواهد کرد. امکان «فردیت» یافتن در کلانشهرها نه برای خودش مهم است نه برای نسل‌های بعدی و بسیاری مفروضات اشتباه دیگر. تنها مفروض انسان‌شناختی‌شان این است که با ایجاد چند فرصت توسعه‌ای در استان‌های مهاجرفرست، همه «مهاجران» به زادگاه‌شان بازخواهند گشت. همین دست تحلیل‌گران‌اند که با «گران»‌شدن هزینه زندگی در کلانشهرها در سال‌های گذشته و سکنی‌گزینی اجباری فقرای شهری در سکونتگاه‌های کم‌برخوردار اقماری شهرهای بزرگ، سخن از «مهاجرت معکوس» می‌راندند. از سوی دیگر، مشاوران قانون‌گذاران در مجلس هنوز به حوزه اختیاراتی که قرار است به شهرداری واگذار شود، اشراف ندارند هیچ، که مفروضاتی را بدان‌ها تحمیل می‌کنند که اساسا محل تشکیک است. در همان ماده، برداشتی کاملا مکانیکی از مسائل اجتماعی مانند فقر، بی‌کاری، فساد، فحشا، حاشیه‌نشینی و... مکنون است که انگار با برخی اقدامات «مدیریتی» و عمدتا از نوع «جمع‌آوری» و بدون ارجاع به تعیین‌کننده‌های بنیادین نابرابری ساختاری، می‌توان آنها را برطرف کرد و شهرداری‌ها موظف شده‌اند این عمل خطیر را عهده‌دار شوند. حتی قرار است «توسعه کسب و کارهای کوچک و مشاغل خانگی» را نیز حمایت و «بازماندگی تحصیلی» را هم ریشه‌کن کنند. بسیاری وظایف دیگر نیز اشاره شده که در این مقال نمی‌گنجد. اما نکته حائز اهمیت اینکه قرار است شهرداری‌ها «به‌منظور افزا‌یش مشارکت اجتماعی مستقیم شهروندان در فرایندهای تصمیم‌گیری و مد‌یر‌یت شهری» برنامه‌ریزی کنند. حال پرسش اینجاست که چنین گزاره فانتزی‌ای بر چه بستر سیاسی شهری‌ای استوار خواهد بود؟ با کدام مکانیسم‌ها و نهادهای دموکراتیک واقعا موجود، چنین امر خطیری محقق خواهد شد؟ جامعه‌ای توده‌ای شده، نتیجه چندین دهه ایجاد محدودیت بر سر راه اعمال اراده مردم، تنها دستاورد مدیریت کنونی است. همه راه‌های نمایندگی کردن/شدن جامعه در زمینه «تشخیص مسئله» و «تعریف دستورکارهای» شهری، مسدود شده و آن را به جامعه‌ای توده‌ای تبدیل کرده است. سازمان‌های مردم‌نهاد با نگاه‌های امنیتی روبه‌رو هستند و کلی بازدارنده برای فعالیت‌های داوطلبانه بر سر راه آنها وجود دارد. اقتصاد سیاسی شهر به‌گونه‌ای شکل گرفته که همه دست به دامان صاحبان سرمایه در حوزه املاک و مستغلات شده‌اند که چرخ اقتصاد کلانشهرها را با «صدور پروانه» و «ساخت‌وساز»، به حرکت درآورند و به همین دلیل هم به بزرگ‌ترین منتفع اقتصاد شهر تبدیل شده‌اند. فقرای شهری هر‌روز حاشیه‌تر می‌شوند و گروه‌های آسیب‌پذیر، گسترده‌تر. آیا تنها راه چاره، انتخاب شهردار توسط مردم است؟ اگر دموکراسی نمایندگی قرار بود مؤثر بیفتد که در چهار دهه گذشته، با چنین مشکلاتی مواجه نمی‌شدیم. با وجود چنین مکانیسم‌هایی، چه تضمینی وجود دارد که «شهردارِ» منتخب، واقعا همانی باشد که مردم می‌خواهند «انتخاب» کنند؟ در شرایطی که مکانیسمی برای «شفافیت» و «پاسخ‌گویی» وجود ندارد، آیا صرف ایجاد «دیوان محاسبات شهر» (ذیل فصل شانزدهم: نظارت مالی)، از وقوع فساد جلوگیری خواهد کرد؟ مادام که نهادهای نظارتی، به شتابزدگیِ فروش تراکم توسط شهردار تهران در شش‌ماه پیش از انتخابات 92 و 96 (که شهردار وقت تهران یکی از نامزدهای ریاست‌جمهوری بود) و فروکش‌کردن بلافاصله آن پس از انتخابات هر دو دوره، ورود نکرد چه انتظاری از «دیوان محاسبات شهر» می‌رود؟ آیا می‌شود مردم را در تصمیم‌گیری‌ها و مدیریت شهر سهیم کرد اما بسترهای دموکراسی شهری را فراهم نکرد؟ آنها را در قدرت سهیم نکرد؟ و فقط به رأی‌‌دهندگانی مطیع فروکاسته شوند که وظیفه خطیر در انتخابات را به جای آورند. اگر دستاوردهای قابلی در اداره شهرهای موفق (در تراز جهانی بر اساس مشارکت مردم)، مشاهده می‌شود، نه از بذل توجه مدیران شهری به جلب مشارکت مردم که مرهون وجودِ پیشینی بستر دموکراسی شهری متکثر است که شهردار منتخب بر خود لازم می‌داند تا چنان بر اساس نیازها و سلایق و علایق اکثر شهروندان عمل کند که در دوره‌های بعد نیز بتواند رأی آنها را کسب کند، یا بهتر بگویم مردم را قانع کند که قدرت/اختیار را به او تفویض کنند. مردم در این‌گونه جوامع دموکراتیک، در اداره شهر «جلب مشارکت» نمی‌شوند بلکه اختیارات قانونی خود را از طریق مکانیسم انتخابات، به جمعی از بوروکرات‌های متخصص واگذار می‌کنند تا شهر بر اساس خواسته‌ها و منویات مردم اداره شود و هرگاه مردم اراده کردند، این اختیار را از بوروکرات‌ها می‌گیرند. چون شهر را از آن خود می‌دانند، آن را شکل می‌دهند و نیازی به جلب مشارکت‌شان نیست. استفاده از عبارت «جلب مشارکت مردم» نمایانگر شکست چند دهه سیاست‌گذاری شهری در جامعه‌ای توده‌ای است که مردم، سال‌هاست از مدیریت شهری حذف شده‌اند و با سپردن مقدار معتنابهی از اختیارات دولت مرکزی به «شهرداری‌ها» نمی‌توان اداره «مردمی» شهرها را صرفا از طریق انتخاب «شهردار توسط مردم»، محقق کرد. ظن من است که با رمز «مردمی‌سازی حکمرانی»، قرار است دولت، کوچک‌تر شده و منابع شهرها که عمدتا «فضاهای شهری» هستند، به کالایی مبادله‌ای برای تأمین مالی وظایف جدید بدل شوند که مشتریان این کالای دل‌انگیز و جذاب، برای فراهم‌شدن زمینه‌های بازگشت سرسام‌آور ارزش افزوده سرمایه‌شان از طریق سرمایه‌گذاری روی این کالا، لحظه‌شماری می‌کنند. با تصویب این طرح و‌ تأمین‌نشدن منابع لازم متناسب با وظایف واگذاری جدید ازسوی دولت مرکزی، دوران جدیدی از «شهر‌فروشی» را تجربه خواهیم کرد.