استمرار یک اعتیاد طولانی

علی اعطا-عضو هیئت رئیسه و سخنگوی شورای پنجم تهران:‌40 سال قبل، در سال‌های آغازین دفاع مقدس، دولت موظف شد به دلیل کاهش درآمدها، لایحه‌ای را برای خودکفایی شهرداری‌ها به مجلس ارسال کند. نزدیک به 40 سال گذشت و چنین نشد و هر بار تهیه این لایحه، ارسال آن به مجلس، تصویب آن یا تأیید در شورای نگهبان به تأخیر افتاد تا در نهایت در تیرماه امسال به تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان رسید. شهرداری‌ها به‌تدریج – و به‌ویژه پس از دوران سازندگی و افزایش ساخت‌وساز – به عوارض ساخت‌وساز وابسته‌تر شدند؛ اما پس از چند دهه، این امر در برخی مقاطع زمانی به یکی از چالش‌های محسوس شهرداری‌ها تبدیل شد؛ وقتی در سال 88 با رکود ساخت مسکن، ناپایداری منابع درآمدی، روی دیگر خود را به نمایش گذاشت.

اما روی دیگر سکه ناپایداری درآمدها و فقدان استمرار منابع درآمدی، کاهش مستمر کیفیت زندگی در شهرها بود و هست. شهرداری‌ها و در رأس آنها شهرداری تهران، نه‌تنها مشوق دائمی ساخت‌وساز بودند؛ بلکه پشت درهای بسته و در خفا، تراکم‌فروشی و ساخت‌وساز فراتر از ضوابط و مقررات را نیز تشویق می‌کردند یا با کمک شوراهای شهرها که عموما به دلیل همسویی سیاسی، با بسیاری از رویکردهای درآمدی شهرداری‌ها همراهی می‌کردند و همسویی نشان می‌دادند، به‌تدریج فضاهای شهری را به‌مثابه منبعی سرشار و سهل‌الوصول برای درآمدزایی می‌دیدند. این شرایط، ائتلاف‌های جدیدی را میان شهرداری و سرمایه‌داران بزرگ شکل می‌داد تا در همسویی برای کسب درآمد هرچه بیشتر از شهر، دائما زمین و آسمان شهر را به نفع توده‌های ساختمانی و تأمین درآمد از آن کوچک‌تر و محدودتر کنند و به جای افزودن بر فضاهای باز و سبز شهری، سرانه‌های خدماتی و عرصه‌های عمومی، به ساخت‌وسازهای سودآور و سوداگرانه چراغ سبز نشان دهند. مصوبات موردی درآمدزا در کمیسیون‌های ماده 5 و در برخی مقاطع در شورای عالی شهرسازی و معماری محصول چنین وضعیتی است که تراکم‌فروشی را پوششی قانونی می‌داد یا آنچه در شهرداری‌ها از طریق شوراهای معماری مناطق، کمیسیون‌های توافقات در مناطق یا توافق‌های مالی بر سر آرای قلع و تخریب کمیسیون‌های ماده 5 اتفاق می‌افتاد، چهره دیگری از چنین شرایطی بود. امروز چهار دهه گذشته است و درآمدهای ناپایدار، به اعتیادی 40‌ساله تبدیل شده است. قانون درآمدهای پایدار و هزینه‌های شهرداری‌ها و دهیاری‌ها که پس از 40 سال انتظار بالاخره به تصویب رسید، به گمان من در خوش‌بینانه‌ترین حالت می‌تواند به ردیف‌های درآمدهای پایدار شهرداری‌ها اضافه کند؛ اما زمینه‌ای برای فاصله‌گرفتن از درآمدهای ناپایدار ایجاد نمی‌کند. به عبارت دیگر، اگرچه الزام به خودکفایی شهرداری‌ها در قانون بودجه سال 62، زمینه را برای وابستگی تدریجی شهرداری‌ها به درآمدهای ناپایدار فراهم کرد و این اتفاق ناگوار، تبعات 40‌ساله خود را در فضاهای شهری امروز ما به شکل کاهش کیفیت زیستی، تثبیت کرد؛ اما قانون درآمدهای پایدار نخواهد توانست شهرداری‌ها را با آن وابستگی عمیق رها کند یا حتی در راستای کاهش آن وابستگی اثرگذار باشد. دلیل این امر نیز روشن است. عوارض ساختمانی که در سال‌های اخیر بین 50 تا 80 درصد بودجه شهرداری‌ها را به خود اختصاص داده، همچنان برقرار است و تخلف از این ضوابط و مقررات به قصد درآمدزایی بیشتر برای شهرداری‌ها و سرمایه‌گذاران، برخلاف انتظار، اگرچه در ماده 22 قانون جدید جرم‌انگاری شده؛ اما برخلاف انتظار حداقل مجازات‌های ممکن برای آن در نظر گرفته شده است. در ماده 22 قانون درآمدهای پایدار آمده است: شهرداری‌ها موظف به رعایت طرح تفصیلی شهرها بوده و مجاز به فروش تراکم و نیز تغییر کاربری املاک برخلاف طرح تفصیلی نیستند. مرتکب مشمول مجازات درجه 7 ماده 19 قانون مجازات اسلامی به جز حبس می‌شود. چنان‌که پیداست، قانون‌گذار ضمانت اجراى تخلف از مفاد ماده ٢٢ را مجازات تعزیرى درجه ٧ موضوع ماده ١٩ قانون مجازات اسلامى در نظر گرفته است. مجازات مقرر در جرائم تعزیرى مشمول درجه ٧ حبس، شلاق، جزاى نقدى از سه تا شش میلیون تومان و محرومیت تا شش ماه از حقوق اجتماعى است.

مقنن با حذف حبس و شلاق که در زمره مجازات‌هاى بازدارنده قوى قرار مى‌گیرند، عملا جنبه بازدارندگى را از جرم موضوع ماده ٢٢ تضعیف کرده است. ضمن اینکه قانون مجازات اسلامى جرم درجه ٧ را مشمول انواع تسهیلات قانونى از‌جمله تعویق صدور حکم و تعلیق اجراى مجازات دانسته است. و به نظر می‌رسد با توجه به نبود تناسب و تجانس جرم و مجازات در ضمانت اجراى قانونى مقرر در ماده ٢٢، ضمانت‌های کافی در راستای جرم‌انگاری تخلفات شهرسازی از قبیل تراکم‌فروشی و تغییر کاربری خارج از ضابطه فراهم نخواهد بود. با این وصف، تصویب این قانون بعد از 40 سال را باید به فال نیک گرفت و به اصلاحات بعدی آن امید بست. ما نیز امیدواریم.