از کوخنشینان تا انبوهسازان
عبدالوهاب شُهلیبُر . جامعهشناس مسکن
شاید تمرکز بر توان تأثیرگذاری و نیز منفعت نیروهای اجتماعی، نقطه ورود مناسبی برای پرداختن به رویکردهای اقتصاد زمین و مسکن ایران طی یک سده اخیر از منظر اجتماعی باشد؛ البته مبرهن است که در چنین یادداشت مختصری نمیتوان از کلیات فراتر رفت. برخلاف تلقی رایج و بعضا ایدئولوژیکی که اقتصاد در حوزههای مختلف را از ساختار اجتماعی منفک میکند و برایش استقلال ذاتی قائل میشود در گفتمانهای مختلف علوم اجتماعی، اقتصاد هر جامعهای در ساخت اجتماعیاش حک شده است و در چارچوب آن عمل میکند.
1. انقلاب مشروطه و ظهور سیاست اجتماعی مسکن
هر چند درمورد انقلاب مشروطه، که در حدِفاصل سالهای 1284 تا 1288 شمسی رخ داد، روایتها و تحلیلهای متعددی ارائه شده است، اما میتوان گفت آن دقیقه خاص تاریخ معاصر ایران است که نه تنها اقتصاد مسکن بلکه هیچ حوزه دیگری را نمیتوان بدون ارجاع به آن توضیح داد. تحولات اجتماعی و توسعههایی که در قرن نوزدهم اتفاق افتاده بود منجر به ظهور یک خواست مترقی شهری شد که دنبال محدودکردن قدرت بی حد و حصرسلطنت از طریق وضع چارچوبهای قانونی بود تا از ناامنی کار و تجارت و زندگی و غیرمنتظره بودنش کاسته شود. نیروهای اجتماعی و فکری انقلاب که در فرایندی طولانیمدت گسترش یافته بودند طیفهای گسترده شهری و بعضاً با خواستهای متفاوتی را در بر میگرفت؛ روشنفکران تجددخواه، تاجران، مالکان، کارکنان دیوانی، اشرافزادگان قاجاری، علمای دینی. این اقشار و طبقات رؤیای پیشرفت مدنی، اجتماعی و اقتصادی را داشتند. هرچند تحقق انقلاب مشروطه منجر به آن چیزی نشد که انقلابیون میخواستند و بحرانهای متعددی به وجود آمد اما برخی قوانین و اقدامات را برای ارائه خدمات اجتماعی بنیان گذاشت.
یکی از وجوه مشخصِ انقلاب مشروطه، اهمیت یافتن «حقوق عمومی و مدنی» در کنار «حقوق سیاسی» است که در قالب تصویب قوانین مختلفی در مجلس شورای ملی، نمود مییابد که یکی از مهمترین آنها تصویب «قانون بلدیه»، مشتمل بر 108 ماده در 5 فصل، با هدف «حفظ منافع شهرها و ایفای حوائج اهالی شهرنشین» در مورخ 11 خرداد 1286 شمسی توسط مجلس اول شورای ملی است، که میتوان آن را به عنوان نقطه عطفِ بستهشدن نطفه سیاست اجتماعی مسکن در ایران، تلقی کرد. این قانون، اولین سند حقوقی ایران در دوره به اصطلاح مدرن است که نشانی از ورود دولت به مسکن فرودستان شهری را در خود دارد. بند دوم ماده 2 این قانون که به «امور راجعه به بلدیه» میپردازد، «مراقبت در رفع تکدی و تأسیس دارالمساکین و دارالعجزه و مریضخانهها و امثال آن» را به عنوان یکی از وظایف بلدیه، ذکر میکند. تا قبل از این قانون، سندی حقوقی مشاهده نمیشود که نشان دهد دولت و بلدیه، موظف به ایجاد سازمان و برنامهای برای تأمین مسکنِ فقرا و معلولین و ایتام باشد.
2. نظم پهلوی و ضرورتهای پاسخ به نیاز مسکن
ناکامی انقلاب مشروطه در تحقق رؤیاهایی که در سر داشت منجر به آشفتهشدن فضای اجتماعی و سیاسی ایران شد که پدیدههایی چون سرکوب نیروهای اجتماعی مترقی همچون جنبش جنگل، گسترش فقر عمومی، آشوب سیاسی، تشدید شکافهای اجتماعی، گسترش تضادهای منطقهای و قبیلهای و ازهمگسیختگی اجتماعی را موجب شد. این وضعیت و نیز سیاستهای بازیگران جهانی بستر سیاسی-اجتماعی ایران را برای کودتای اسفند 1299 و به قدرت رسیدن رضاخان فراهم نمود. یک بریگاد قزاق به سرکردگی رضاخان میرپنج از قزوین روانه تهران شد و تقریبا بدون خونریزی آن را تصرف نمود و دوره جدیدی در حیات سیاسی و اجتماعی جامعه ایران شروع شد که تأثیراتی جدی بر ساختار اجتماعی گذاشت که این امر ساختار اقتصاد مسکن ایران را به جهتهای خاصی سوق داد. در واقع، آشفتگی و استیصال موجود منجر به پذیرش اجتماعی کودتا شد و بسیاری از فعالان سیاسی، شاعران، روشنفکران و نیروهای اجتماعی ناسیونالیسم ایرانی از شرایط جدید با شور و هیجان استقبال کردند. اقشار مهمی از مردم سرخورده از آشفتگی و ناامنی و راهزنی از برنامه ساخت دولت مقتدر مرکزی حمایت کردند و دولت هم برنامههای مختلف نوسازی اقتصادی را در حوزههای
مختلف در دستور کار قرار داد که افزایش درآمدهای نفتی چنین امری را به شدت تسهیل کردند. مثلا سیاستهاییکه از سال 1309 برای صنعتیسازی مبتنی بر الگوی توسعه برونزا در پیش گرفته شد باعث شدند شهرهای ایران فراتر از گذشته، جایگاهی سرمایهدارانه برای انباشت سرمایه شوند و زندگی روستایی به حاشیه رانده شود. اما سرازیرشدن گروههای جمعیتی به شهرهای بزرگ منجر به ظهور معضل مسکن و انواع و اقسام زاغهنشینی شد که دولت را مجبور به نهادسازیهای مالی و برنامهای برای پاسخ به این دست مسائل نمود؛ هرچند این نهادها نتوانستند فراتر از برخی کارمندان و اقشار دارای درآمد ثابت به عموم مردم زمین و مسکن حمایتی بدهند و آنها مجبور بودند نیاز مسکنشان را از طریق بازار رسمی و غیررسمی تأمین کنند. ایجاد بانک رهنی، به موجب قانون تأسیس بانک رهنی ایران، مصوب 25دیماه 1317، را میتوان اولین گام منسجم و جدی برای ورود دولت در ایران به امر خانهسازی قلمداد کرد، کاری که تا قبل از این دولت برای خودش وظیفهای تعریف نکرده بود. تأسیس بانک ساختمانی به موجب لایحه مورخ 1/11/1331، و تصویب قانون و اساسنامه آن در مورخ 10/3/1334 در مجلس شورای ملی، یکی دیگر از
نهادسازیهای دولتی برای مداخله دولت در بازار مسکن به منظور تهیه مسکن و تنزیل اجارهبها برای اقشار هدف است. میتوان گفت ریشه نهادی سیاست اجتماعی مسکن در دهههای 1330 و 1340 در کنار فشارهای اجتماعی برخاسته از کمبود مسکن ناشی از مهاجرت روستاییان به شهر، به دلیل اصلاحات ارضی و نیز روند صنعتیشدن کشور، به ایدئولوژی و رویکردهای اقتصادی مطرح در سازمانهای برنامهریزی توسعۀ ملی همچون «سازمان برنامه و بودجه» مبتنی بر رویکردی از دولت توسعهگر هم مربوط میشود که نیروی اجتماعی آن نخبگان نظام برنامهریزیاند. البته گروه هدف اصلی سیاستهای حمایتی مسکن در نظم پهلوی در راستای برنامه اجتماعی کلان نظام سیاسی که رشد و جذب طبقه متوسط است، میباشد و طبقات فرودست شهری و روستایی جایگاهی در آن ندارند.
3. انقلاب اسلامی از کوخنشینان تا انبوهسازان
با وقوع انقلاب اسلامی، «عدالت اجتماعی» تبدیل به شعار مهم نظام نوپای برآمده از آن میشود و به عنوانِ مسئلۀ همۀ سالهای بعدی البته با تلقیهای متفاوتی باقی میماند.
نظام اسلامی در شعارهایش «مستضعفان»، «زاغهنشینان»، «کوخنشینان»، «تودهها» و «فقرا» را مخاطب قرار میداد و وعده میداد که تاریخ به آنها رسیده است و قرار است مسائلشان در حوزههای مختلف اجتماعی و اقتصادی حل شوند. فقرایی که در آستانه انقلاب همراه با دیگر اقشار اجتماعی به خیابانها آمدند و نیرویی مادی برای پیروزی انقلاب شدند؛ برخی از آنها به شیوهای انقلابی به تسخیر خانهها و نیز ساختوسازهای خودجوش بر روی زمینهای دولتی پرداختند و مطالبه بهبود مسائلشان از جمله مسئله مسکن را پیگیری نمودند. نظام نوظهور هم برای پاسخ به مطالبات مستضعفانی که آنها را به عنوان یکی از بنیادیترین پایگاههای اجتماعیاش تعریف نموده است شروع به ساخت انواع و اقسام نهادهای اقتصادی نمود. جمهوری اسلامی به فاصلۀ کوتاهی از تشکیل، به مسئلۀ مسکنِ مستضعفان شهری و روستایی ورود پیدا میکند و رهبر انقلاب، فرمان تشکیل «بنیاد مسکن انقلاب اسلامی» را در 21 فروردین 1358، صادر میکنند و با تدوین قانون اساسی و انتشار عمومی آن در 26 آبان 1358 در روزنامه کثیرالانتشار کیهان و تصویب نهایی در همهپرسی 11 و 12 آذر، وظیفۀ دولت در تأمین نیاز اساسی مسکن، به
صراحت در اصل 31 گنجانده میشود. به موجب نهادسازیهای انقلابی و قوانینی که در بازه زمانی سال 1358 تا سال 1370تصویب و اجرایی، میشوند برنامه واگذاری زمین دولتی با در نظر داشتن اولویتِ «تولید برای مصرف» (ساخت مسکن برای استفاده شخصی)، مهمترین ابزار سیاست اجتماعی دولت در بخش مسکن است که کل بازار مسکن را با هدف نوعی کالازدایی از آن، در بر میگیرد و تاحدودی منجر به بهبودی مسئله مسکن میشود؛ به طوری که زمین در مقیاس وسیع در اختیار عموم مردم قرار میگیرد که کاهش آمار اجارهنشینی و افزایش صاحب خانه شدن در دهه اول پس از انقلاب، شاهد این مدعاست.
با پایان جنگ، دورهای که بعداً موسوم به دورۀ سازندگی شد آغاز میشود که جهتگیریهای کاملاً متفاوتی نسبت به رویکردهای عدالتطلبانه برآمده از انقلاب و نیز سیاستهای شبهرفاهی دهههای 1340 و 1350 را در سیاستگذاری حوزههای اقتصادی و اجتماعی در دستور کار حاکمیت قرار میدهد که تأثیراتی جدی بر سیاستهای زمین و مسکن در جهت بازاریکردن هر چه بیشتر آنها تاکنون میگذارد. پرداخت یارانه به تولیدکنندگان مسکن و شکلدادن صنف انبوهسازان به مدد منابع ارزان دولتی، که با کلی توجیهات به ظاهر عقلانی در جهت افزایش کارایی بازار مسکن از طریق افزایش عرضه و کاهش قیمت صورت میگیرد، که پیوندی محکم با خودگردانی شهرداریها از طریق تراکمفروشی دارد، حکایت از ارتقای جایگاه بورژوازی مسکن در اولویتهای سیاستهای توسعه مسکن دارد که نشان از افزایش نقشآفرینی اقشار فرادست به جای اقشار فرودست در شرایط جدید است. طرحهایی هم چون مسکن مهر و دیگر برنامههای دولتی مسکنسازی انبوه که در ادامه تعریف و بعضاً اجرایی میشوند هرچند مدعای تأمین مسکن فرودستان را داشتند ولی حداقل سه دهک پایین جامعه اصلاً امکان ورود به آنها را پیدا نکردند و این انبوهسازان
بودند که بر خوان نعمت منابع ارزان دولتی نشستند و بهره بردند؛ البته در این میان برخی از گروههای کمدرآمد هم تا حدودی
منتفع شدند.
شاید تمرکز بر توان تأثیرگذاری و نیز منفعت نیروهای اجتماعی، نقطه ورود مناسبی برای پرداختن به رویکردهای اقتصاد زمین و مسکن ایران طی یک سده اخیر از منظر اجتماعی باشد؛ البته مبرهن است که در چنین یادداشت مختصری نمیتوان از کلیات فراتر رفت. برخلاف تلقی رایج و بعضا ایدئولوژیکی که اقتصاد در حوزههای مختلف را از ساختار اجتماعی منفک میکند و برایش استقلال ذاتی قائل میشود در گفتمانهای مختلف علوم اجتماعی، اقتصاد هر جامعهای در ساخت اجتماعیاش حک شده است و در چارچوب آن عمل میکند.
1. انقلاب مشروطه و ظهور سیاست اجتماعی مسکن
هر چند درمورد انقلاب مشروطه، که در حدِفاصل سالهای 1284 تا 1288 شمسی رخ داد، روایتها و تحلیلهای متعددی ارائه شده است، اما میتوان گفت آن دقیقه خاص تاریخ معاصر ایران است که نه تنها اقتصاد مسکن بلکه هیچ حوزه دیگری را نمیتوان بدون ارجاع به آن توضیح داد. تحولات اجتماعی و توسعههایی که در قرن نوزدهم اتفاق افتاده بود منجر به ظهور یک خواست مترقی شهری شد که دنبال محدودکردن قدرت بی حد و حصرسلطنت از طریق وضع چارچوبهای قانونی بود تا از ناامنی کار و تجارت و زندگی و غیرمنتظره بودنش کاسته شود. نیروهای اجتماعی و فکری انقلاب که در فرایندی طولانیمدت گسترش یافته بودند طیفهای گسترده شهری و بعضاً با خواستهای متفاوتی را در بر میگرفت؛ روشنفکران تجددخواه، تاجران، مالکان، کارکنان دیوانی، اشرافزادگان قاجاری، علمای دینی. این اقشار و طبقات رؤیای پیشرفت مدنی، اجتماعی و اقتصادی را داشتند. هرچند تحقق انقلاب مشروطه منجر به آن چیزی نشد که انقلابیون میخواستند و بحرانهای متعددی به وجود آمد اما برخی قوانین و اقدامات را برای ارائه خدمات اجتماعی بنیان گذاشت.
یکی از وجوه مشخصِ انقلاب مشروطه، اهمیت یافتن «حقوق عمومی و مدنی» در کنار «حقوق سیاسی» است که در قالب تصویب قوانین مختلفی در مجلس شورای ملی، نمود مییابد که یکی از مهمترین آنها تصویب «قانون بلدیه»، مشتمل بر 108 ماده در 5 فصل، با هدف «حفظ منافع شهرها و ایفای حوائج اهالی شهرنشین» در مورخ 11 خرداد 1286 شمسی توسط مجلس اول شورای ملی است، که میتوان آن را به عنوان نقطه عطفِ بستهشدن نطفه سیاست اجتماعی مسکن در ایران، تلقی کرد. این قانون، اولین سند حقوقی ایران در دوره به اصطلاح مدرن است که نشانی از ورود دولت به مسکن فرودستان شهری را در خود دارد. بند دوم ماده 2 این قانون که به «امور راجعه به بلدیه» میپردازد، «مراقبت در رفع تکدی و تأسیس دارالمساکین و دارالعجزه و مریضخانهها و امثال آن» را به عنوان یکی از وظایف بلدیه، ذکر میکند. تا قبل از این قانون، سندی حقوقی مشاهده نمیشود که نشان دهد دولت و بلدیه، موظف به ایجاد سازمان و برنامهای برای تأمین مسکنِ فقرا و معلولین و ایتام باشد.
2. نظم پهلوی و ضرورتهای پاسخ به نیاز مسکن
ناکامی انقلاب مشروطه در تحقق رؤیاهایی که در سر داشت منجر به آشفتهشدن فضای اجتماعی و سیاسی ایران شد که پدیدههایی چون سرکوب نیروهای اجتماعی مترقی همچون جنبش جنگل، گسترش فقر عمومی، آشوب سیاسی، تشدید شکافهای اجتماعی، گسترش تضادهای منطقهای و قبیلهای و ازهمگسیختگی اجتماعی را موجب شد. این وضعیت و نیز سیاستهای بازیگران جهانی بستر سیاسی-اجتماعی ایران را برای کودتای اسفند 1299 و به قدرت رسیدن رضاخان فراهم نمود. یک بریگاد قزاق به سرکردگی رضاخان میرپنج از قزوین روانه تهران شد و تقریبا بدون خونریزی آن را تصرف نمود و دوره جدیدی در حیات سیاسی و اجتماعی جامعه ایران شروع شد که تأثیراتی جدی بر ساختار اجتماعی گذاشت که این امر ساختار اقتصاد مسکن ایران را به جهتهای خاصی سوق داد. در واقع، آشفتگی و استیصال موجود منجر به پذیرش اجتماعی کودتا شد و بسیاری از فعالان سیاسی، شاعران، روشنفکران و نیروهای اجتماعی ناسیونالیسم ایرانی از شرایط جدید با شور و هیجان استقبال کردند. اقشار مهمی از مردم سرخورده از آشفتگی و ناامنی و راهزنی از برنامه ساخت دولت مقتدر مرکزی حمایت کردند و دولت هم برنامههای مختلف نوسازی اقتصادی را در حوزههای
مختلف در دستور کار قرار داد که افزایش درآمدهای نفتی چنین امری را به شدت تسهیل کردند. مثلا سیاستهاییکه از سال 1309 برای صنعتیسازی مبتنی بر الگوی توسعه برونزا در پیش گرفته شد باعث شدند شهرهای ایران فراتر از گذشته، جایگاهی سرمایهدارانه برای انباشت سرمایه شوند و زندگی روستایی به حاشیه رانده شود. اما سرازیرشدن گروههای جمعیتی به شهرهای بزرگ منجر به ظهور معضل مسکن و انواع و اقسام زاغهنشینی شد که دولت را مجبور به نهادسازیهای مالی و برنامهای برای پاسخ به این دست مسائل نمود؛ هرچند این نهادها نتوانستند فراتر از برخی کارمندان و اقشار دارای درآمد ثابت به عموم مردم زمین و مسکن حمایتی بدهند و آنها مجبور بودند نیاز مسکنشان را از طریق بازار رسمی و غیررسمی تأمین کنند. ایجاد بانک رهنی، به موجب قانون تأسیس بانک رهنی ایران، مصوب 25دیماه 1317، را میتوان اولین گام منسجم و جدی برای ورود دولت در ایران به امر خانهسازی قلمداد کرد، کاری که تا قبل از این دولت برای خودش وظیفهای تعریف نکرده بود. تأسیس بانک ساختمانی به موجب لایحه مورخ 1/11/1331، و تصویب قانون و اساسنامه آن در مورخ 10/3/1334 در مجلس شورای ملی، یکی دیگر از
نهادسازیهای دولتی برای مداخله دولت در بازار مسکن به منظور تهیه مسکن و تنزیل اجارهبها برای اقشار هدف است. میتوان گفت ریشه نهادی سیاست اجتماعی مسکن در دهههای 1330 و 1340 در کنار فشارهای اجتماعی برخاسته از کمبود مسکن ناشی از مهاجرت روستاییان به شهر، به دلیل اصلاحات ارضی و نیز روند صنعتیشدن کشور، به ایدئولوژی و رویکردهای اقتصادی مطرح در سازمانهای برنامهریزی توسعۀ ملی همچون «سازمان برنامه و بودجه» مبتنی بر رویکردی از دولت توسعهگر هم مربوط میشود که نیروی اجتماعی آن نخبگان نظام برنامهریزیاند. البته گروه هدف اصلی سیاستهای حمایتی مسکن در نظم پهلوی در راستای برنامه اجتماعی کلان نظام سیاسی که رشد و جذب طبقه متوسط است، میباشد و طبقات فرودست شهری و روستایی جایگاهی در آن ندارند.
3. انقلاب اسلامی از کوخنشینان تا انبوهسازان
با وقوع انقلاب اسلامی، «عدالت اجتماعی» تبدیل به شعار مهم نظام نوپای برآمده از آن میشود و به عنوانِ مسئلۀ همۀ سالهای بعدی البته با تلقیهای متفاوتی باقی میماند.
نظام اسلامی در شعارهایش «مستضعفان»، «زاغهنشینان»، «کوخنشینان»، «تودهها» و «فقرا» را مخاطب قرار میداد و وعده میداد که تاریخ به آنها رسیده است و قرار است مسائلشان در حوزههای مختلف اجتماعی و اقتصادی حل شوند. فقرایی که در آستانه انقلاب همراه با دیگر اقشار اجتماعی به خیابانها آمدند و نیرویی مادی برای پیروزی انقلاب شدند؛ برخی از آنها به شیوهای انقلابی به تسخیر خانهها و نیز ساختوسازهای خودجوش بر روی زمینهای دولتی پرداختند و مطالبه بهبود مسائلشان از جمله مسئله مسکن را پیگیری نمودند. نظام نوظهور هم برای پاسخ به مطالبات مستضعفانی که آنها را به عنوان یکی از بنیادیترین پایگاههای اجتماعیاش تعریف نموده است شروع به ساخت انواع و اقسام نهادهای اقتصادی نمود. جمهوری اسلامی به فاصلۀ کوتاهی از تشکیل، به مسئلۀ مسکنِ مستضعفان شهری و روستایی ورود پیدا میکند و رهبر انقلاب، فرمان تشکیل «بنیاد مسکن انقلاب اسلامی» را در 21 فروردین 1358، صادر میکنند و با تدوین قانون اساسی و انتشار عمومی آن در 26 آبان 1358 در روزنامه کثیرالانتشار کیهان و تصویب نهایی در همهپرسی 11 و 12 آذر، وظیفۀ دولت در تأمین نیاز اساسی مسکن، به
صراحت در اصل 31 گنجانده میشود. به موجب نهادسازیهای انقلابی و قوانینی که در بازه زمانی سال 1358 تا سال 1370تصویب و اجرایی، میشوند برنامه واگذاری زمین دولتی با در نظر داشتن اولویتِ «تولید برای مصرف» (ساخت مسکن برای استفاده شخصی)، مهمترین ابزار سیاست اجتماعی دولت در بخش مسکن است که کل بازار مسکن را با هدف نوعی کالازدایی از آن، در بر میگیرد و تاحدودی منجر به بهبودی مسئله مسکن میشود؛ به طوری که زمین در مقیاس وسیع در اختیار عموم مردم قرار میگیرد که کاهش آمار اجارهنشینی و افزایش صاحب خانه شدن در دهه اول پس از انقلاب، شاهد این مدعاست.
با پایان جنگ، دورهای که بعداً موسوم به دورۀ سازندگی شد آغاز میشود که جهتگیریهای کاملاً متفاوتی نسبت به رویکردهای عدالتطلبانه برآمده از انقلاب و نیز سیاستهای شبهرفاهی دهههای 1340 و 1350 را در سیاستگذاری حوزههای اقتصادی و اجتماعی در دستور کار حاکمیت قرار میدهد که تأثیراتی جدی بر سیاستهای زمین و مسکن در جهت بازاریکردن هر چه بیشتر آنها تاکنون میگذارد. پرداخت یارانه به تولیدکنندگان مسکن و شکلدادن صنف انبوهسازان به مدد منابع ارزان دولتی، که با کلی توجیهات به ظاهر عقلانی در جهت افزایش کارایی بازار مسکن از طریق افزایش عرضه و کاهش قیمت صورت میگیرد، که پیوندی محکم با خودگردانی شهرداریها از طریق تراکمفروشی دارد، حکایت از ارتقای جایگاه بورژوازی مسکن در اولویتهای سیاستهای توسعه مسکن دارد که نشان از افزایش نقشآفرینی اقشار فرادست به جای اقشار فرودست در شرایط جدید است. طرحهایی هم چون مسکن مهر و دیگر برنامههای دولتی مسکنسازی انبوه که در ادامه تعریف و بعضاً اجرایی میشوند هرچند مدعای تأمین مسکن فرودستان را داشتند ولی حداقل سه دهک پایین جامعه اصلاً امکان ورود به آنها را پیدا نکردند و این انبوهسازان
بودند که بر خوان نعمت منابع ارزان دولتی نشستند و بهره بردند؛ البته در این میان برخی از گروههای کمدرآمد هم تا حدودی
منتفع شدند.