نقد و بررسی پیشنویس سند بلندمرتبهسازی در تهران در گفتوگو با علی اعطا، عضو سابق شورای شهر تهران
چرخه معیوب ساختوساز؛ از باغها تا برجها
طرح جدید شهرداری تهران برای «ضوابط مکانیابی و ساخت بناهای بلندمرتبه» با وجود ادعای ساماندهی، منتقدان جدی دارد. کارشناسان و اعضای سابق شورای شهر هشدار میدهند این سیاست، بیشتر به تسهیل سوداگری زمین و تراکمفروشی میانجامد تا پاسخ به نیاز واقعی شهر و شهروندان. تهران، با زیرساختهای فرسوده، ریسک زلزله و بحران آب، آیا توان تحمل این حجم بلندمرتبهسازی را دارد؟
به گزارش گروه رسانهای شرق،
طرح جدید شهرداری تهران برای «ضوابط مکانیابی و ساخت بناهای بلندمرتبه» با وجود ادعای ساماندهی، منتقدان جدی دارد. کارشناسان و اعضای سابق شورای شهر هشدار میدهند این سیاست، بیشتر به تسهیل سوداگری زمین و تراکمفروشی میانجامد تا پاسخ به نیاز واقعی شهر و شهروندان. تهران، با زیرساختهای فرسوده، ریسک زلزله و بحران آب، آیا توان تحمل این حجم بلندمرتبهسازی را دارد؟ علی اعطا، معمار و عضو هیئترئیسه سابق شورای شهر تهران، در گفتوگو با «شرق» با بررسی دقیق طرح شهرداری، آن را حامل یک «نظام ارزشی» و فلسفه برنامهریزی مشخص دانست و تأکید کرد این سیاست، بهجای مدیریت توسعه پایدار، بیش از همه به اقتصاد ناپایدار ساختوساز دامن میزند. او با اشاره به تجربه بلندمرتبهسازی و پروژههای برجباغ، درباره تمرکز خطر و کاهش تابآوری شهر هشدار داد.
با توجه به تجربهتان در شورای شهر و نگاه انتقادی به روند بلندمرتبهسازی، ارزیابی کلی شما از طرح جدید شهرداری برای «ضوابط مکانیابی و ساخت بناهای بلندمرتبه» چیست؟
در ابتدا این نکته را مطرح کنم که هر طرحی، فارغ از عنوان و ظاهر فنی آن، حامل یک «فلسفه برنامهریزی» و یک «نظام ارزشی» است. طرحی که شهرداری تهران تحت عنوان «ضوابط مکانیابی و ساخت بناهای بلندمرتبه شهر تهران» به شورایعالی شهرسازی و معماری کشور برای بررسی و تصویب ارائه کرده، در نگاه اول تلاشی است برای قاعدهمندکردن وضعیت نابسامانی که سالها در بحث احداث ساختمانهای بلند با آن مواجه بودهایم. مثلا در همین سالهای اخیر، با وجود ممنوعیتهای قانونی، مجوزهایی موردی برای بلندمرتبهسازی داده شده که همیشه هم محل سؤال بوده. به عبارتی این طرح، مدعی ساماندهی به موضوع مکانیابی و ضوابط بلندمرتبهسازی در تهران است، اما خب اینها محل بحث است.
برای بررسی دقیقتر، مروری بر این طرح داشته باشیم. براساس گزارشی که به دست من رسیده است، طرح «ضوابط مکانیابی و ساخت بناهای بلندمرتبه شهر تهران»، فارغ از مقدمه مهمی که مبانی آن را تشریح میکند، شامل سه بخش است. بخش اول، به ارائه تعاریف و کلیدواژهها میپردازد که مهمترین تعریف ارائهشده در آن، همان تعریف بلندمرتبهسازی است. میگوید: «همه بناهای دارای حداقل 12 طبقه روی زمین یا حداقل 50 متر ارتفاع از تراز متوسط زمین تا لبه جانپناه بام مسطح یا تا متوسط ارتفاع سقفهای شیبدار، بنای بلندمرتبه محسوب شده و مشمول ضوابط بلندمرتبهسازی است». اگر سادهتر و با اندکی تسامح بگوییم، هر ساختمان بالای 11 طبقه، یعنی بلندمرتبه. ممکن است 12 طبقه باشد، ممکن است صد طبقه یا بیشتر باشد. در بخش دوم، این طرح از ضوابط مکانیابی میگوید. این بخش، به نظرم کلیدیترین بخش این طرح است که محل بحث اصلی ما هم هست. این بخش، محدودههای ممنوع برای احداث بنای بلندمرتبه در شهر تهران و محدودیتهای طرح تفصیلی را کنار هم ردیف میکند، بعد میگوید همه قطعاتی که واجد هیچکدام از ممنوعیتها یا محدودیتهای تعیینشده نیستند، در صورت برخورداری از حدنصابهای اندازه قطعه، از امکان احداث بنای بلندمرتبه در چارچوب ضوابط تعیینشده در این سند برخوردار هستند. در بخش سوم یعنی ضوابط ساخت بنا، نیز موضوعاتی از قبیل اندازه قطعه و ضوابط و مقررات کالبدی و تودهگذاری و ارتفاع و مسائلی از این دست مطرح است.
آیا این طرح میتواند مشکلات ساختاری چند دهه گذشته را حل کند یا صرفا مشروعیتی جدید برای تداوم روندی مبتنی بر تراکمفروشی و سوداگری زمین ایجاد میکند؟ و به طور کلی، آیا بلندمرتبهسازی در تهران را تجلی فیزیکی غلبه نگاه «تکنوکراتیک-سودمحور» بر نگاه «اجتماعی-زیستمحور» در مدیریت شهر میدانید؟
من از این زاویه میخواهم به موضوع نگاه کنم. آیا این طرح، در راستای «مدیریت توسعه پایدار شهر» حرکت میکند یا در راستای «تسهیل اقتصاد ساختوساز»؟ هرچند اینها لزوما در مقابل هم قرار ندارند. میتوان اقتصاد مبتنی بر ساختوساز را تسهیل کرد، به گونهای که همراستا با مدیریت توسعه پایدار شهر باشد. اما پیششرط دارد. مثال میزنم؛ یک زمانی وقتی بزرگراه صدر را دوطبقه میکردند، نقد ما این بود که این کار، اگرچه به لحاظ سازهای یک اقدام مهندسی مهم است، اما چه نسبتی با مدیریت توسعه پایدار شهر دارد؟ چه نسبتی با نیازهای امروز و فردای شهر دارد؟ احداث آن، حتی اگر راهحلی برای امروز باشد، به معضلی برای فردا تبدیل نخواهد شد؟ خلاصه کنم. این کار اساسا پاسخ به کدام نیاز بود؟ درباره طرح پیشنهادی بلندمرتبهسازی هم همین نکته را باید مطرح کرد. این طرح، در چه زمینهای و در پاسخ به چه نیازی تهیه شده است؟ یک زمانی شما میگویید ما در تهران به صورت موضعی و در برخی نقاط خاص شهری، بهتر است امکان احداث ساختمانهای بلندمرتبه را ایجاد کنیم. در بعضی نقاط خاص که ظرفیتها و قابلیتهای خاصی دارند یا برای فعالیتهای ویژهای در نظر گرفته شدهاند و به عبارتی شهر به آنها نیاز دارد. این یک نگاه است، منافاتی هم با مدیریت توسعه پایدار شهری ندارد. شما ابتدا زمینه و نیاز را شناسایی میکنید و براساس آن در معدود نقاط خاصی، چنین امکانی را ایجاد میکنید. اما نگاه دیگر، این است که میگوید به غیر از اراضی و قطعاتی که در آنها محدودیت وجود دارد، باید همه جا امکان احداث بلندمرتبه بدهیم. طرح پیشنهادی شهرداری بر همین مبناست. چنانکه در مقدمه آن آمده است: «فرایند کلی مکانیابی بلندمرتبهسازی در طرح حاضر، مشتمل بر حذف محدودههای غیرمجاز و پس از آن تعیین و مکانیابی عرصههای مناسب برای بلندمرتبهسازی از طریق هدایت بلندمرتبهسازی به عرصههای واجد پتانسیل و ظرفیت توسعه بلندمرتبه است. بهاینترتیب در ابتدا عرصههای ممنوع بلندمرتبهسازی حذف و با قابلیت سنجی عرصههای باقیمانده، نهایتا عرصههای یکپارچه دارای قابلیت بلندمرتبه شناسایی شده و پس از گونهشناسی در گام بعدی تدوین ضوابط و مقررات نحوه ساختوساز در این عرصهها تدوین شده است». به عبارتی، میگوید در همه قطعات و اراضی بتوان ساختمان باید بلندمرتبه ساخت، مگر براساس این ضوابط و مقررات گشادهدستانه، خلافش ثابت شود.
آیا تهران به لحاظ زیرساختهای فرسوده آب و برق، ترافیک فلجکننده، ظرفیت ناکافی حملونقل عمومی و خدمات اضطراری، اساسا ظرفیت تحمل بلندمرتبهسازی بیشتر را دارد؟ و با توجه به ریسک بالای زلزله، آیا این سیاست، با اصول «تابآوری شهری» و «امنیت ملی» در پهنه پایتخت مغایر نیست؟
بله اینها نکات مهمی است. ببینید، در این طرحی که شهرداری پیشنهاد کرده، مقیاس کار خیلی وسیع است. آمدهاند معیارهایی پیشنهاد دادهاند برای شناسایی زمینهای دارای قابلیت بلندمرتبهسازی. مساحت این قطعات، در حدود هشت هزار هکتار است. میدانید هشت هزار هکتار یعنی چقدر؟ یعنی 80 میلیون مترمربع و به عبارتی، یعنی در حدود 11 درصد از مساحت شهر تهران و گفته میشود این مساحت، شامل 20 هزار قطعه زمین است. تمام نکاتی که اشاره کردید، درست است؛ مسئله خدمات، مسئله زیرساختها، ترافیک و حملونقل. اما درباره دو نکته اخیر شما؛ یکی از جنبه تابآوری شهری، عقل سلیم ایجاب میکند در تهران که هر لحظه باید منتظر زلزلهای با قدرت بالا در آن باشیم، سیاست متراکمترشدن شهر را دنبال نکنیم. ضمن اینکه مسئله آب و تأمین آب برای شهر، اصلا مسئله سادهای نیست. من از اینکه شهرداری چنین طرحی را پیشنهاد کند، تعجب میکنم. شهرداری خوب میداند در شهر چه خبر است. اما با وجود هشدارهای مستمر رئیسجمهور درباره بحران آب تا حد طرح بحث انتقال پایتخت، بیشتر تعجب خواهم کرد اگر چنین طرحی در شورای عالی شهرسازی و معماری کشور به عنوان نهاد عالی سیاستگذاری سرزمینی، تصویب شود. امیدوارم چنین نشود. ببینید، به طور کلی بلندمرتبهسازی در شهر ناآرامی مانند تهران موجب «تمرکز خطر» میشود. فرض را بر این میگذاریم که ساختمانها کاملا مقاوم ساخته میشوند، اما در صورت بروز حادثه، تخلیه، امدادرسانی و مدیریت بحران در یک برج ۴۰ طبقه با یک ساختمان پنج طبقه به کلی متفاوت است. از منظر پدافند غیرعامل هم ماجرا به کلی متفاوت است. وقتی از تابآوری شهری صحبت میکنیم، منظور کاهش آسیبپذیری و افزایش توان بازیابی است. آیا افزایش تراکم و تمرکز جمعیت در نقاط خاص، بدون ارتقای زیرساختهای حیاتی، تابآوری را تضعیف میکند و شرط مدیریت توسعه پایدار تهران، ارتقای تابآوری آن است و این اقدام که توأم با تمرکز شدید جمعیت و فعالیت در چند نقطه پرتراکم، آسیبپذیری کل سیستم شهری را در برابر تهدیدات مختلف افزایش میدهد.
نقش نهادهای سیاستگذاری و نظارتی مانند شورای عالی شهرسازی چیست؟ آیا این شورا میتواند ضمانت اجرائی برای رعایت ایمنی و عدالت ایجاد کند؟ و چه مکانیسمهای شفافیت و کنترل مردمی برای پاسخگوکردن این روند پیشنهاد میدهید؟
در این موضوع خاص، شورای عالی شهرسازی و معماری این پیشنهاد را باید بررسی و تصویب کند. در کمیتههای فنی که نمایندگان دستگاهها هستند و برخی اشخاص حقیقی این پیشنهادها بررسی میشوند و در نهایت نظریه کمیته فنی به منظور تصویب شورای عالی میرود و تصمیم نهایی گرفته میشود. من چندان مطلع نیستم که در این جلسات چه دیدگاهی نسبت به این طرح مطرح شده است. ولی انتظار این است که با توجه به سیاستهای مطرحشده از سوی دکتر پزشکیان، چنین طرحی برای بلندمرتبهسازی به تصویب نرسد. این طرح توسعه نیست، ضد توسعه است.
در شرایط کنونی تهران که با بحران مسکن دست به گریبان است، آیا توسعه عمودی به نفع شهر و شهروندان برای احداث مسکن و پاسخی به نیاز واقعی مسکن نیست؟
به نظر من این طرح در صورت تصویب، احتمالا بازار ساختوساز را تحریک خواهد کرد، اما نه در بخشهایی که نیاز واقعی وجود دارد. در بحث مسکن، مسئله اصلی ما بافت فرسوده است که باید نوسازی شود. شما اگر نقشه پیشنهادی ضمیمه این طرح را ببینید، روشن است که این طرح نسبت چندانی با بافت فرسوده ندارد و قرار است قطعات بزرگ زمین در مجاورت شریانهای اصلی را به عنوان اراضی مستعد بلندمرتبهسازی شناسایی کند. روشن است که این طرح در صورت تصویب، موجب افزایش قیمت و ارزش این اراضی خواهد شد و بازار ساختوساز جدیدی شکل میگیرد که اگرچه گردش اقتصادی ایجاد میکند، اما شهر را به سمت ناپایداری بیشتر میبرد. این سیاست، ضد توسعه پایدار است.
به عبارت دیگر شما معتقدید طرحهای بلندمرتبهسازی، در واقع راهی برای تداومبخشیدن به چرخه اقتصادی وابسته به رانت زمین و ساختمان است، بدون آنکه اقتصاد مولد و پایدار شهری تقویت شود؟
هم بله و هم خیر. اگر بلندمرتبهسازی، محدود و مبتنی بر شناسایی یک نیاز در اراضی مشخص و محدودی و برای منظور و مقصود مشخصی باشد که نیاز شهر است و مستلزم بلندمرتبهسازی هم هست، یک امر طبیعی و نرمال است و منافاتی با توسعه پایدار شهر ندارد. تعمدا نمیخواهم مثال بزنم که دلالت به زمین خاصی نکند، اما اگر بدون هرگونه نیازسنجی مشخص، صرفا بیایید پیشنهاد کنید در هر زمینی که فلان ویژگیها را داشت و در مجاورت خیابانهایی با این مقدار عرض واقع شده بود، اجازه بلندمرتبهسازی بدهیم، این حتما در تهران اقدامی نامعقول است. در جهان، بلندمرتبهسازی معمولا در دو حالت توجیه میشود؛ یا کمبود شدید زمین باارزش و قابل استفاده برای جمعیتی که نیاز به زمین دارد. مثلا در شهرهایی با محدودههای جغرافیایی بسته یا برای ایجاد نماد شهری و تمرکز بر عملکردی خاص. در تهران، موضوع در حالت اول مطرح نیست. در حالت دوم، صرفا در محدودههای خاص و بسیار معدود، این امر قابل دفاع است. ببینید، به طور کلی اقتصاد تهران دچار یک «اعتیاد به رانت زمین» شده است. بلندمرتبهسازی در حال حاضر تبدیل به راهی برای ادامه این چرخه معیوب شده، بدون اینکه اقتصاد مولد و پایدار را تقویت کند. این روند، شهر را به یک «ماشین تولید تراکم» تبدیل میکند که ارزش زمین را بالا میبرد، اما در نهایت حبابی ایجاد میکند. ما نیازمند تغییر پارادایم از «شهرسازی مبتنی بر فروش تراکم» به «شهرسازی مبتنی بر توسعه اقتصادی پایدار و کیفیت زندگی» هستیم.
شما در موضوع برجباغها فعال بودهاید و در لغو مصوبه شورای دوم که در شورای پنجم انجام شد، نقش داشتید. آیا برجباغها را هم مصداق همین بلندمرتبهسازیها میدانید؟
بیتردید. ببینید، اگر مقداری در تعاریف تسامح به خرج بدهیم، همه برجباغها، مصداق بلندمرتبهسازی و البته در بدترین نوع خود بودند. اینکه میگویم تسامح در تعریف، منظورم این است که ممکن است بهجای 12 طبقه، مثلا 11 طبقه بوده باشند. اما اینها در قطعات زمینی که باغ بودند و پیش از آن اساسا امکان ساختوساز در آنها وجود نداشت، ساخته شدند. منشأ موضوع هم مصوبه شورای دوم تهران بود؛ لایحهای که محمود احمدینژاد، شهردار وقت، به شورای شهر دوم تهران به ریاست مهندس چمران ارسال کرد و در یک بازه زمانی 13ساله بر اساس آن عمل شد. گفته میشد در حدود 130 هکتار از باغهای تهران، با اجرای مصوبه برجباغ از بین رفتند. هرچند من فکر میکنم مساحت بیشتر از این عددها بوده است.
چگونه میتوان وابستگی مالی شهرداری به فروش تراکم را کاهش داد و درآمد آن را به سمت ارائه خدمات کیفیت زندگی هدایت کرد؟
ما نیاز به یک تغییر پارادایم داریم: از «مدیریت شهری تراکمفروش» به «مدیریت توسه پایدار شهر». به نظر من ما باید سیاستها را به سمتی جهت بدهیم که اولویت هرگونه ایجاد امتیاز و تشویق در راستای نوسازی بافتهای فرسوده باشد و برای این کار لازم است شهرداری از نهاد «فروشنده تراکم» به «ارائهدهنده خدمات کیفیت زندگی» تبدیل شود. این نیازمند اصلاح ساختار درآمدی شهرداری است تا وابستگی آن به تراکمفروشی کاهش یابد. تراکمفروشی که این نوع بلندمرتبهسازی از مصادیق آن است، مصداقی برای «اتلاف منابع بیننسلی» است.
آخرین مطالب منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.
