علی اعطا در گفتوگو با «شرق» طرح فروش سانتیمتری مسکن را ارزیابی کرد
«خانهریز»؛ راهکار مسکن یا بازار بورس خرد؟
خانهریز، بحران مسکن را حل نمیکند، سفتهبازی میآفریند
طرح «خانهریز» که با وعده مشارکت خرد مردم در املاک و ساخت مسکن معرفی شده، بیش از آنکه پاسخی به بحران مسکن باشد، میتواند به ابزار جدیدی برای سفتهبازی خرد تبدیل شود. علی اعطا، پژوهشگر شهر و معماری، هشدار میدهد فروش سانتیمتری مسکن، مالکیت واقعی را جایگزین «حس مالکیت بدون سکونت» میکند و بحران ساختاری مسکن و درآمد شهرداریها را نادیده میگیرد.
به گزارش گروه رسانهای شرق،
طرح «خانهریز» که با وعده مشارکت خرد مردم در املاک و ساخت مسکن معرفی شده، بیش از آنکه پاسخی به بحران مسکن باشد، میتواند به ابزار جدیدی برای سفتهبازی خرد تبدیل شود. علی اعطا، پژوهشگر شهر و معماری، هشدار میدهد فروش سانتیمتری مسکن، مالکیت واقعی را جایگزین «حس مالکیت بدون سکونت» میکند و بحران ساختاری مسکن و درآمد شهرداریها را نادیده میگیرد. او معتقد است این مدل، بیشتر به نفع تأمین نقدینگی پروژههای نیمهتمام شهرداری است تا حل مشکل دسترسی خانوارها به سرپناه. در حالی که تهران با شکاف عمیق درآمدی و قیمت مسکن مواجه است و بسیاری از خانوارها دسترسی به مسکن مقرونبهصرفه ندارند، شهرداری با طرح «خانهریز» وارد عرصهای تازه شده است. اما آیا این طرح، راهکار واقعی مسکن است یا فقط بازاری برای معامله سانتیمتری املاک؟ علی اعطا، پژوهشگر شهر و معماری، با تأکید بر اصول حکمرانی شهری و تجربه جهانی، هشدار میدهد این مدل میتواند شهروندان غیرساکن مالک و بازار سفتهبازی تازهای ایجاد کند و با درآمدزایی کوتاهمدت شهرداری، بحران مسکن را تشدید کند.
نخستین و جدیترین نگرانی درباره طرح «خانهریز» این است: آیا این طرح بهجای حل بحران مسکن، آن را به «بورسبازی خرد» تبدیل نمیکند؟
به گمان من هر اقدامی که «حق سکونت» را به «کالای مالی خردشده» تقلیل دهد، مسئلهساز است. مسکن یک «خدمت اساسی شهری» تعریف شده است و باید چنین باشد. وقتی شما این خدمت را به قطعات یکسانشدهای تبدیل میکنید که قابلیت خرید و فروش لحظهای دارد، عملا «مفهوم سرپناه» را از «مفهوم دارایی سفتهبازانه» جدا میکنید. این جداسازی، خطر ایجاد «شهروندان غیرساکنِ مالک» را به همراه دارد؛ افرادی که دغدغهشان نه زندگی در محله و مشارکت در توسعه آن، که فقط نوسان قیمت آن سانتیمتر کاغذی است. این، شهر را به تابلوی نمایش نوسانات بورس تبدیل میکند. گزارشهای مختلف به شکاف عمیق درآمدی و قیمت مسکن اشاره کرده است. این طرح، به این شکاف ساختاری پاسخی نمیدهد.
پس آیا این طرح واقعا به خانهدارشدن مردم منجر میشود یا فقط «حس مالکیت» بدون امکان سکونت ایجاد میکند؟
ما باید بین «مالکیت قانونی» و «دسترسی فیزیکی به سرپناه» تمایز قائل شویم. بحران کنونی، بحران فقدان دسترسی مقرونبهصرفه و استطاعتپذیر است. بر اساس توضیحاتی که مطرح شده، خریدار در نهایت ممکن است «عایدات سرمایهگذاری» یا سهمی از واحدهای ساختهشده را دریافت کند، نه لزوما یک واحد مشخص برای سکونت. از دیدگاه شهرسازی، خانهدارشدن یعنی یک خانواده بتواند در محلی با دسترسی مناسب به خدمات عمومی، مدرسه، حملونقل و فضای سبز ساکن شود. این طرح، یک مسیر طولانی و پیچیده حقوقی-مالی را جایگزین راهحل مستقیم تأمین مسکن میکند. ممکن است «حس مالکیت» بدهد، اما «دسترسی به سکونت» را به تعویق میاندازد یا کاملا منتفی میکند.
چه تضمینی وجود دارد که این مدل به ابزار سفتهبازی تازه تبدیل نشود؟
به نظرم هیچ تضمین ساختاری شفافی دیده نشده است و عملا هم وجود ندارد. شهرداری به عنوان نهاد «تسهیلگر و ناظر توسعه شهری»، اکنون خود را به «بازارگردان یک دارایی مشاع ناتمام» تبدیل میکند. مکانیسم نظارتی که مانع از خرید و فروش ثانویه این متراژها برای مقاصد سفتهبازی صرف شود، کجاست؟ آیا مانند تجربههای موفق در برخی تعاونیها، «شرط نیاز مسکن» برای خریدار گذاشته شده؟ به نظر نمیرسد. تجربههای مختلف به ما میگوید هر دارایی که بهراحتی قابل خردشدن و نقل و انتقال باشد، مستعد نوسانات کاذب میتواند باشد.
«خانهریز» عملا نوعی فروش اوراق مسکن بدون نظارت بازار سرمایه نیست؟ اگر پروژه شکست بخورد، چه میشود؟
من تخصصی در امور مالی و اقتصادی ندارم. اما به عنوان مشاهدهگر در حوزه حکمرانی شهری میگویم این طرح وارد قلمروی فاقد چارچوب نظارتی مشخص شده است. بازار سرمایه، تحت نظارت سازمان بورس و با قواعد شفاف عمل میکند. اما در اینجا، شهرداری هم عرضهکننده است، هم مجری و در نهایت احتمالا ناظر بر عملکرد خود. این تعارض منافع آشکار است. چندان روشن نیست این طرح ذیل کدام قانون و با چه ضمانتی اجرا میشود. اگر پروژه، مانند برخی پروژههای نیمهتمام شهرداری، به تأخیر بیفتد یا متوقف شود، مشخص نیست چه نهادی پاسخگوی حقوق مردم است.
آیا نمونههای موفق جهانی برای چنین مدلی وجود دارد؟ اگر مدلهای شفافتری هست، چرا به سراغ فروش سانتیمتری رفتهایم؟
در ادبیات جهانی مدیریت شهری و مسکن اجتماعی، مدل فروش سانتیمتری به این شکل، یک راهحل حاشیهای و غیرمتعارف است. «مالکیت کسری» را ما عمدتا برای املاک تفریحی میبینیم. در مقابل، شهرهایی مثل وین، سنگاپور، آمستردام و هلسینکی با مدلهای کاملا متفاوتی موفقیتهایی کسب کردهاند: مالکیت عمومی زمین، ساخت مسکن اجتماعی یا اجارهای بلندمدت توسط نهادهای عمومی. برای ورود شهرداریها و مدیریت شهری به موضوع مسکن، به نظرم روش معقول و منطقی و قابل قبول، حرکت به سمت مسکن اجتماعی و اجارهداری حرفهای است. البته برای تحقق این امر نیز محدودیتها یا خلأهایی در بحث منابع و قوانین وجود دارد. اما در هر حال من گمان میکنم برای ورود شهرداریها به موضوع مسکن، باید این مقدمات را در نظر گرفت و برای آنها تدبیر کرد. در حال حاضر، به نظر من علت رویآوردن به مدل «خانهریز» را باید در «بحران ساختاری درآمد شهرداریها» جستوجو کرد. گزارشهای متعدد نشان میدهد حداقل در حدود ۶۰ درصد درآمد شهرداریها از محل عوارض ساختوساز و فروش تراکم تأمین میشود. بنابراین به نظر میرسد با کاهش ساختوساز، شهرداری برای تأمین نقدینگی به دنبال چنین راهحلهایی است که اگرچه در ظاهر نوآورانه، اما پرریسک است. و علیرغم اینکه این کار، عنوان فروش مسکن را یدک میکشد، اما نسبتی با راهحلهای پایدار برای تأمین مسکن ندارد.
بنابراین، «خانهریز» راهحل بحران مسکن است یا یک ابزار مالی جدید؟
به گمان من این طرح، یک مکانیسم تأمین مالی پروژههای نیمهتمام شهرداری است، نه یک راهحل برای مسئله مسکن. بحران مسکن در درجه نخست، ریشه در اقتصاد کلان دارد. این نکته که از فاصله و شکاف میان درآمد عمومی تا تأمین مالی برای مسکن در استطاعت صحبت میکنیم، به اقتصاد کلان برمیگردد. و البته اگر بخواهیم از آیتمهای دیگر هم صحبت کنیم، توزیع ناعادلانه زمین شهری و فقدان برنامه منسجم مسکن اجتماعی نیز مطرح میشود. چنین طرحهایی مثل فروش متری مسکن و حالا هم فروش سامتیمتری مسکن، پاسخی برای این مسائل ندارد و حتی اگر بخواهیم بیپردهتر بگوییم، نسبتی هم با مسئله مسکن ندارد. اما چنین به نظر میرسد که هدف این است که از این طریق، شاید با استفاده از اعتماد عمومی به نهاد شهرداری، نقدینگی را به پروژههای راکد هدایت کنند. میدانیم که در تهران، هزاران میلیارد تومان پروژه نیمهتمام وجود دارد. اگر این فرض صحیح باشد که هدف اصلی این طرح، تأمین مالی برای پروژههای ناتمام و نیازهای مالی شهرداری است، چنین طرحی ممکن است در کوتاهمدت به تکمیل بخشی از این پروژهها بینجامد، اما الگوی پایدار و قابل تعمیمی برای حل مسئله خانوارهای فاقد مسکن و بدمسکن ارائه نمیدهد.
بحث را به کلیت نقش شهرداریها ببریم. در الگوی جهانی، شهرداری دقیقا با چه نقشی وارد بازار مسکن میشود؟
این سؤال بسیار مهمی است. بهطور اصولی در شهرهایی که تجارب موفقی در این حوزه داشتهاند، شهرداریها چند نقش کلیدی دارند یا میتوانند داشته باشند. اول اینکه در نقش یک تنظیمگر قدرتمند عمل کنند. چنین کاری با ابزارهایی مثل برنامهریزی کاربری زمین، برنامهریزی توزیع تراکم و نیز برنامهریزی صحیح برای میزان عوارض میتواند محقق شود. در نقش دیگر، شهرداریها بعضا بهعنوان تأمینکننده و مالک مسکن اجتماعی فعالیت میکنند. مثلا به این صورت که شهرداری یا نهادهای وابسته به شهرداری، واحدهای باکیفیت اما ارزان میسازند، مالک آنها باقی میمانند و به صورت اجاره بلندمدت کنترلشده یا به تعبیری اجاره اجتماعی عرضه میکنند. برای مثال، در گزارشی دیده بودم که وین مالک بیش از ۲۰۰ هزار واحد مسکونی است و درصد درخور توجهی از جمعیت آن در مسکن اجتماعی زندگی میکنند. نقش دیگری که شهرداریها ایفا میکنند و اساسا باید ایفا کنند، نقش تسهیلگری برای بخش خصوصی و تعاونیهاست. اینکه شهرداری در نقش «سازنده انبوه برای بازار آزاد» عمل کند، محل پرسش جدی است. این کار را بخش خصوصی انجام میدهد. شهرداری باید شکافها را پر کرده و از اقشار محروم حمایت کند.
پس چرا در ایران شهرداریها عمدتا نقش فروشنده زمین و تراکم را دارند؟
دلیلش یک «بیماری مزمن در اقتصاد شهری ایران» است. شهرداری از درآمدهای پایدار فاصله جدی دارد و برای تأمین هزینههای جاری -که عمده آن حقوق پرسنل است- مجبور به فروش داراییهای شهری (زمین) و فروش تراکم مازاد و بعضا تراکم غیرمجاز است که عملا مترادف با فروش حق شهروندان به نور و هوا شده است. حداقل در حدود ۶۰ درصد درآمدهای شهرداری در همین سالهای اخیر از همین محل تأمین شده و براساس بعضی مطالعات و پژوهشها، گاه این درصد به نزدیک به ۸۰ درصد نیز رسیده است.
آیا شهرداریهای ایران از الگوی اروپایی «اجاره اجتماعی» فاصله کامل گرفتهاند؟
بله و این فاصله یک شکاف حاکمیتی است. در وین، آمستردام یا پاریس، شهرداریها مالک بخش بزرگی از مسکن هستند و هرگز آنها را نمیفروشند؛ زیرا فروش به معنای خروج دارایی از چرخه حمایت عمومی است. در ایران، حتی وقتی شهرداری مسکن میسازد، در نهایت آن را میفروشد تا بدهیهایش را بدهد. این یعنی ما بهجای ایجاد «ذخیره دائمی مسکن اجتماعی»، در حال «فروش تکتک داراییهای عمومی» هستیم. در شهرداریهای ایران اساسا واحد اجاره اجتماعی پایدار وجود ندارد.
شهرداریهای ایران براساس قانون، مجاز به ورود مستقیم به مسکنسازی انبوه هستند؟ مرز اختیاراتشان با وزارت راه و شهرسازی کجاست؟
میتوان گفت این یک منطقه خاکستری حقوقی است. قانون شهرداریها، شهرداری را موظف به «تهیه طرحهای عمرانی» و «ارائه خدمات شهری» کرده است. ساخت مسکن انبوه بهعنوان یک فعالیت تجاری، به صراحت در حیطه وظایف ذاتی شهرداری نیامده است. وزارت راه و شهرسازی متولی سیاستگذاری کلان است. وقتی شهرداری به صورت انبوه مسکن میسازد و میفروشد، در نقش وزارتخانه ظاهر میشود و این باعث تضعیف نقش حاکمیتی و نظارتی هر دو نهاد میشود.
اگر پروژه مسکن شهرداری شکست بخورد، چه نهادی پاسخگو است؟
این هم چالش دیگری است. یک چالش حقوقی و شهری است. در برابر یک نهاد عمومی-حاکمیتی مانند شهرداری، فرایند پیگیری حقوقی بسیار طولانی و دشوار است. طبیعتا رسیدگی به شکایات مردمی در اینگونه پروژهها و احقاق حق نیز روندی دشوار و زمانبر است. سابقه نشان میدهد در پروژههای مشارکتی گذشته، بخش درخور توجهی از ضرر به مردم تحمیل شده است.
آیا ورود شهرداری به مسکن، اگر بدون شفافیت باشد، خود به عامل تورم قیمت مسکن تبدیل نمیشود؟
قطعا همینطور است. این یک تناقض ذاتی است. شهرداری باید از طریق ابزارهایی که در اختیار دارد یا میتواند در اختیار داشته باشد، در کنترل قیمتها ایفای نقش کند؛ اما وقتی درآمدش وابسته به فروش تراکم با بیشترین میزان یا فروش زمین و املاک است، خود شهرداری ذینفع افزایش قیمتهاست. این تعارض منافع، مانع ایفای نقش تنظیمگری است.
در جهان، شهرداریها چگونه بدون فروش زمین، پروژههای مسکن را تأمین مالی میکنند؟
با روشهای پایدار مثل مالیات بر ارزش زمین (Land Value Tax) و مالیات بر املاک، اوراق قرضه شهری (Municipal Bonds) تضمینشده، وامهای بلندمدت با بهره پایین و شرکتهای عمومی سهامی عام تحت نظارت بازار سرمایه چنین اموری میتواند محقق شود. بااینحال، نکته پراهمیت در همه اینها، شفافیت، نظارت نهادهای مستقل و دوری از معامله مستقیم دارایی با شهروندان است.
آیا ورود شهرداریهای ایران به مسکن، به نفع قشر کمدرآمد بوده یا سرمایهگذار؟
با نگاهی به سابقه پروژههای مشارکتی، ذینفع اصلی «بازار ساختوساز» است، نه عموم مردم و بهویژه، نه اقشار کمدرآمد. زمینهای باارزش شهرداری عمدتا از طریق مکانیسمهای غیرشفافی مثل «سرمایهگذاری مشارکتی» در اختیار سازندگان خاص قرار گرفته است. محصول نهایی، اغلب آپارتمانهای متوسط و بالا در بازار آزاد بوده است. سهم مسکن واقعا حمایتی، یا بسیار ناچیز بوده یا در حاشیه شهر تعریف شده است. این امر شکاف قیمتی و فضایی در شهر را عمیقتر کرده است.
فروش متری، نشانه تغییر نقش شهرداری از «تنظیمگر» به «کارگزار مالی» نیست؟
این یک پرسش تخصصی در حوزه مالی و اقتصادی است و من تخصصی در آن ندارم. اما به صورت کلی میتوانم بگویم شهرداری دارد به یک سازنده تبدیل میشود، درحالیکه باید تنظیمکننده و تسهیلگر باشد. وقتی شهرداری پول نقد مردم را برای تحویل ملک در آینده میگیرد، عملا در حال انجام یک تعهد مالی بلندمدت و شاید بدون تضامین کافی است. این میتواند به ایجاد یک ساختار و سیستم مالی غیرشفاف تحت مدیریت یک نهاد غیرمالی بینجامد که هم برای شهروندان و ذینفعان مناسب نیست و هم اعتبار نهاد شهرداری را مخدوش میکند.
با توجه به این تحلیلها، ورود پررنگ شهرداری به حوزه مسکن، در شرایط فعلی ایران، راهحل بحران مسکن است یا بخشی از مسئله؟
در چارچوب فعلی حکمرانی شهری و با انگیزههای مالی موجود، بخشی از مسئله است و میتواند آن را تشدید کند. تا زمانی که اصلاحات ساختاری عمیق رخ ندهد، این ورودها بیشتر واکنشهای مقطعی برای علاج درد درآمدی خود شهرداری خواهند بود. راهحل واقعی چندلایه است. اول، تدبیر بهتر امور مالی و درآمدی شهرداری از طریق درآمدهای پایدار. دوم، تفکیک نقش و برقراری ضوابط و مقررات روشنی که شهرداری را از سازندگی انبوه برای بازار منع و به سمت تأمین و مالکیت مسکن اجتماعی اجارهای سوق دهد. سوم، شفافیت مطلق در تمام معاملات اراضی و پروژهها. چهارم، تقویت نهادهای جایگزین مانند تعاونیهای مسکن مردمی. بدون این اصلاحات، طرحهایی مانند «خانهریز» ممکن است چند پروژه را نجات دهد، ولی کمکی به بحران مسکن در مقیاس کلانشهری نخواهد کرد. شهر نیازمند سیاستهایی است که بلندمدت بیندیشد و داراییهای عمومی را برای نسلهای آینده حفظ کند، نه اینکه آنها را در مقیاس سانتیمتر بفروشد تا بودجه جاری را تأمین کند.
آخرین مطالب منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.
