نیم‌نگاهی به ابعاد قانونی چالش حریم پایتخت
منازعه بر سر حریم تهران
حریم شهرها در اصل به‌عنوان ابزاری برای اجرای سیاست «مدیریت و مهار توسعه کالبدی شهرها» و جلوگیری از گسترش ناموزون و بی‌قاعده آنها طراحی و تعریف شده‌اند. با این حال، این سیاست در عمل و در زمینه‌های مختلف جغرافیایی و زمانی، همواره محتوای یکسان و ثابتی نداشته و بر‌اساس نیازها و رویکردهای متفاوت، تعابیر و کارکردهای گوناگونی از آن ارائه شده است.
به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،
حریم شهرها در اصل به‌عنوان ابزاری برای اجرای سیاست «مدیریت و مهار توسعه کالبدی شهرها» و جلوگیری از گسترش ناموزون و بی‌قاعده آنها طراحی و تعریف شده‌اند. با این حال، این سیاست در عمل و در زمینه‌های مختلف جغرافیایی و زمانی، همواره محتوای یکسان و ثابتی نداشته و بر‌اساس نیازها و رویکردهای متفاوت، تعابیر و کارکردهای گوناگونی از آن ارائه شده است.
در این زمینه، به طور کلی می‌توان به سه رویکرد یا سیاست مشخص اشاره کرد که هریک نمایانگر برداشتی ویژه از مفهوم حریم است:
۱. حریم به‌مثابه «مرز توسعه شهری»: در این نگاه، حریم خطی است که توسعه کالبدی و فیزیکی شهر نباید از آن فراتر رود. این سیاست عمدتا با هدف توقف گسترش افقی شهر و ترویج توسعه درون‌زا اتخاذ می‌شود.
۲. حریم به‌عنوان «مرز خدمات شهری»: این تعریف بر محدوده ارائه خدمات و وظایف شهرداری‌ها (مانند آسفالت، روشنایی، جمع‌آوری زباله) تمرکز دارد. در اینجا، عرصه‌ای است که در مرز محدوده آن، مسئولیت مستقیم شهرداری پایان می‌یابد.
۳. حریم در قالب «کمربند سبز»: این شناخته‌شده‌ترین کارکرد حریم است که در آن، یک پهنه سبز و باز در اطراف شهر تعریف می‌شود تا مانند ریه‌های تنفسی عمل کند، اراضی کشاورزی و طبیعی را حفظ کند و به‌عنوان مانعی فیزیکی در برابر ادغام شهری با سکونتگاه‌های مجاور ایستادگی کند.
در چارچوب ترکیبی از این سه سیاست، وظیفه اصلی مدیریت حریم، پاسداری خردمندانه از عرصه‌های پیراشهری تعریف می‌شود. این پاسداری تنها منحصر به حفظ فیزیکی زمین نیست، بلکه حریم باید به‌عنوان یک سامانه پویا و چندعملکردی، در راستای نگهبانی و ارتقای ارزش‌های چهارگانه زیر عمل کند:
- ارزش‌های زیست‌محیطی: حفاظت از باغات، روددره‌ها، منابع آب، هوای پاک و تنوع زیستی.
- ارزش‌های اجتماعی-فرهنگی: صیانت از بافت‌های روستایی اصیل، محافظت از میراث تاریخی و جلوگیری از شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی فاقد هویت.
- ارزش‌های اقتصادی: حفظ سرمایه‌های ملی مانند اراضی کشاورزی حاصلخیز و جلوگیری از سوداگری زمین و تغییر کاربری‌های غیراصولی.
- ارزش‌های کالبدی-فضایی: تضمین چشم‌انداز مطلوب کلان‌شهر، هدایت توسعه آینده در مسیرهای از پیش تعیین‌شده و حفظ تعادل و انسجام فضایی در مقیاس کلان.
به‌این‌ترتیب، حریم شهری تنها یک خط روی نقشه یا یک محدوده ممنوعه نیست، بلکه عرصه‌ای است راهبردی که آینده پایدار، متوازن و قابل زندگی کلانشهرها در گرو مدیریت صحیح و آینده‌نگرانه آن است.
کلانشهرها و مسئله حریم
در زمینه تحولات فضایی-کالبدی چند دهه اخیر، پهنه‌های کلان‌شهری به تدریج به‌عنوان واقعیتی انکارناپذیر در نقشه سرزمینی ایران تثبیت شده‌اند. این گستره‌های پیچیده که از کانون شهری اصلی و سکونتگاه‌های اقماری متعدد تشکیل می‌شوند، امروزه به کانون اصلی استقرار جمعیت و فعالیت‌های اقتصادی کشور تبدیل شده‌اند. با وجود این، رویکرد نظام مدیریت سرزمین به این پدیده، رویکردی انفعالی و مبتنی بر نادیده‌گیری ماهیت یکپارچه این مناطق بوده است. در قوانین موضوعه کشور، از قانون تقسیمات کشوری تا آیین‌نامه‌های تعیین حریم شهرها، مفهوم منطقه کلان‌شهری به‌عنوان یک واحد مدیریتی به رسمت شناحته نشده که این امر موجب تعارض منافع و حضور بازیگران متعدد در عرصه‌ای یکپارچه شده است.
این فقدان قانونی، مدیریت این پهنه‌های حیاتی را به مجموعه‌ای ناهماهنگ از نهادهای متعدد محول کرده که هریک با چارچوب‌های قانونی و اولویت‌های مستقل به اداره بخشی از این کل یکپارچه می‌پردازند. این پراکندگی مدیریتی، به‌وضوح در وضعیت آشفته حریم شهرهای واقع در مناطق کلان‌شهری مشهود است.
رؤیای 18ساله تحقق حریم پایتخت
تداخل قلمروهای مدیریتی، تعارض در سیاست‌گذاری‌ها و نبود نهاد هماهنگ‌کننده، مدیریت حریم شهرها را با چالش‌های متعددی مواجه کرده است. درمورد کلان‌شهر تهران، این پیچیدگی به اوج خود می‌رسد، چراکه حریم این شهر با قلمروهای متعدد شهری و روستایی دیگر در هم تنیده شده است. تجربه تاریخی مدیریت کلان‌شهر تهران، فراز‌و‌نشیب‌های متعددی را پشت سر گذاشته است. در دوره‌ای، وجود نهادهای فرامنطقه‌ای مانند «شورای عالی نظارت بر گسترش تهران» با حضور مقامات ارشد کشوری، امکان مدیریت یکپارچه را فراهم می‌کرد، اما با گذشت زمان و تبدیل سکونتگاه‌های پیرامونی به شهرهای مستقل و همچنین تقسیمات سیاسی فزاینده، تعداد بازیگران مؤثر در مدیریت منطقه به‌شدت افزایش یافت.
قانون نظارت بر گسترش شهر تهران چه می‌گوید؟
قانون نظارت بر گسترش شهر تهران مصوب مرداد ۱۳۵۲ یکی از مهم‌ترین و پیشروترین اسناد قانونی در تاریخ مدیریت شهری ایران به شمار می‌رود. این قانون با درک ضرورت کنترل توسعه پایتخت، چارچوبی جامع برای مهار رشد بی‌رویه تهران تدوین کرد. بر‌اساس این قانون، به منظور تعیین خط‌مشی و ایجاد هماهنگی و نظارت بر توسعه شهر تهران و جلوگیری از رشد نامحدود آن، شورای اقتصاد که بر‌اساس قانون برنامه و بودجه تشکیل شده، در موارد لزوم جلساتی با شرکت وزیر آبادانی و مسکن، وزیر آب و برق، وزیر کشور و شهردار پایتخت تشکیل داده و به ترتیب مقرر در این قانون عمل خواهد کرد. تصمیمات این شورا درمورد اجرای قانون از سوی نخست‌وزیر به دستگاه‌های اجرائی ابلاغ و پیگیری می‌شد که نشان از اهمیت ملی و سطح بالای تصمیم‌گیری دارد. بر‌اساس این قانون به طور مشخص به کنترل توسعه کالبدی می‌پردازد و مقرر می‌کند که از تاریخ تصویب این قانون، سیاست‌های صدور پروانه ساختمانی، اقدام به ساختن ساختمان، احداث مراکز اداری، صنعتی، بهداشتی و ورزشی، ایجاد واحدهای مسکونی دسته‌جمعی اعم از خانه یا آپارتمان که موجب جلب یا تراکم جمعیت در تهران در حدفاصل بین محدوده خدمات شهری فعلی و محدوده ۲۵ساله شهر می‌شود و همچنین سیاست تفکیک اراضی در این حد فاصل، از طرف شورای مذکور در ماده یک تعیین خواهد شد. برای تضمین اجرای این ماده، شهرداری پایتخت مکلف می‌شود از احداث بناها و تأسیساتی که بدون پروانه ساختمان و بدون رعایت مفاد این ماده در خارج از محدوده خدمات شهری فعلی تهران احداث شود، جلوگیری و برای تخریب آنها اقدام کند. بر‌اساس این قانون شهرداری موظف می‌شود هرگونه تغییر و اصلاح در محدوده ۲۵ساله تهران را پس از کسب نظر انجمن شهر و تصویب شورای عالی شهرسازی، در شورای مذکور در ماده یک مطرح کند و پس از تصویب به موقع اجرا گذارد. امروزه این قانون را قانونی نسبتا موفق ارزیابی می‌کنند که با ساختاری منسجم و نگاهی فرابخشی، نمونه اولیه‌ای از «مدیریت یکپارچه شهری» در ایران را به نمایش گذاشت. تمرکز بر برنامه‌ریزی بلندمدت (محدوده ۲۵ساله)، درنظرگیری هم‌زمان کنترل توسعه فیزیکی و زیرساخت‌ها، و ایجاد یک نهاد هماهنگ‌کننده فرادست از نقاط قوت برجسته این قانون بود. اگرچه با گذشت زمان و با وقوع انقلاب اسلامی و تغییرات گسترده اجتماعی و جمعیتی، چارچوب این قانون به طور کامل تداوم نیافت، اما اصول و مبانی آن به‌عنوان اساسی برای بسیاری از مقررات بعدی شهرسازی در ایران باقی ماند و نشان داد که مدیریت توسعه کلانشهرها بدون نگاهی فراسازمانی و ضمانت‌های اجرائی قوی ممکن نخواهد بود.
محدوده 25ساله چیست؟
مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با عنوان «تصویب محدوده‌های 25ساله و منطقه‌ای تهران ...» در خرداد ۱۳۴۷ در پی دستور مستقیم نخست‌وزیر وقت و با هدف ساماندهی تشکیلات اجرائی طرح جامع تهران به تصویب رسید. بر‌اساس این مصوبه، محدوده‌های 25ساله و منطقه‌ای تهران به رسمیت شناخته شد.
مجموعه شهری تهران؛ یک تلاش نافرجام؟
در پاسخ به این پیچیدگی فزاینده مسائل کلان‌شهر در دوران پس از انقلاب، مطالعات «مجموعه شهری تهران» در اواخر دهه ۱۳۷۰ آغاز شد. خروجی این مطالعات، بر ضرورت ایجاد نظام مدیریت یکپارچه برای منطقه کلان‌شهری تهران تأکید داشت. هرچند این پیشنهادها در سطح شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران و حتی هیئت وزیران به تصویب رسید، اما در عمل محقق نشد. این امر، گویای مقاومت ساختاری در برابر ایجاد تغییرات بنیادین در نظام مدیریت کلان‌شهری کشور است. در نتیجه، می‌توان گفت که با وجود شناخت مشکلات و حتی ارائه راهکارهای کارشناسی، فقدان عزم سیاسی و نبود چارچوب قانونی مناسب، مانع از استقرار نظام مدیریت یکپارچه برای کلان‌شهرهای کشور شده است. این وضعیت، تداوم آشفتگی در مدیریت حریم شهرها و تشدید بی‌سامانی در توسعه فضایی مناطق کلان‌شهری را در پی داشته است. پیشنهاد «حریم یکپارچه پایتخت» در طرح جامع سال ۱۳۸۶ شهر تهران مطرح شد. این ایده با هدف حذف حریم‌های مستقل و ایجاد مدیریت یکپارچه، نویدبخش حل گسست کالبدی در این جغرافیای به هم پیوسته بود. بر‌اساس‌این، برنامه راهبردی حریم پایتخت تهیه و به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران رسید. بر‌اساس نقشه مصوب طرح جامع «حریم پایتخت» عرصه‌ای به وسعت تقریبی ۵۹۱۸ کیلومتر مربع را در بر می‌گیرد. این محدوده شامل شهرستان‌های تهران، ری، شمیرانات، اسلام‌شهر و رباط‌کریم به همراه بخش‌های قدس و مرکزی از شهرستان شهریار -به استثنای دهستان جوقین- است.
ولی افتاد مشکل‌ها؛ با مغایرت‌های قانونی چه کنیم؟
تبصره‌ای در طرح جامع می‌گوید بخش‌هایی از حریم که در خارج از محدوده تقسیمات کشوری شهرستان تهران قرار دارند، پس از رفع مغایرت‌های قانونی از طریق اصلاح تقسیمات کشوری یا قوانین مربوطه، لازم‌الاجرا خواهند بود. این رویکرد زمینه‌ساز تحقق مدیریت یکپارچه در عرصه سرزمینی کلان‌شهر تهران است.
اکنون روشن است که این برنامه نیز با مانع جدی مواجه شد: تعارضات قانونی به‌ویژه نیاز به اصلاح قانون تقسیمات کشوری و ایجاد مدیریت یکپارچه، عملا این طرح را نیز به سرنوشتی مشابه اسلافش دچار کرد. در نتیجه، حالا مدیریت حریم تهران در گردابی از چالش‌های قانونی، سازمانی، سیاسی و فضایی-کالبدی گرفتار آمده است.
این تعارض به‌خوبی در خود طرح جامع ۱۳۸۶ پیش‌بینی شده بود و در تبصره‌ای تصریح شده بود که بخش‌های مغایر با قانون، پس از اصلاح قانون قابل اجرا خواهند بود. با این حال، طی ۱۸ سال گذشته، با وجود پیگیری‌های متعدد در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و سایر نهادهای مربوطه، این اصلاح قانونی محقق نشده است.
سه چالش اصلی در این زمینه وجود دارد:
۱. تداخل محدوده‌ها و حرایم شهرهای واقع در حریم پایتخت (یعنی حریمی که در طرح جامع 86 مصوب شده است)
۲. نبود حریم مستقل برای شهر تهران
۳. تعارضات و تعیین تکلیف نشدن در اراضی خارج از حریم شهرها که در حریم پایتخت واقع شده‌اند.
در‌حال‌حاضر، شورای عالی شهرسازی در نهایت پس از ۱۸ سال، با پذیرش این واقعیت که اصلاح قانون ممکن نیست، مصوبه‌ای گذرانده است که در چارچوب قانون موجود بگنجد.
مصوبه جدید شورای عالی شهرسازی و معماری، نزاع بر سر حریم پایتخت؟
متأسفانه روندها نشان داده است که احکام طرح‌های مجموعه شهری تهران و طرح جامع شهر تهران به منظور تحقق مدیریت یکپارچه و هماهنگ حریم پایتخت به منظور تقویت انسجام و یکپارچگی فضایی شهر و منطقه کلان‌شهری تهران و حفظ حداقل سرمایه‌های طبیعی و زیست‌محیطی آن نه‌تنها محقق نشده بلکه با ایجاد نقاط جدید یا ارتقای تقسیمات موجود به‌واقع تعدد و تداخل مراجع تصمیم‌گیری و اجرا تشدید نیز شده است. این امر موجب شده است که به‌دلیل تداخل مراجع پاسخ‌گو و تعدد استانداردهای اجرائی محلی، حریم تهران و شهرهای پیرامون به ابزاری برای کسب درآمد مدیریت‌های محلی تبدیل شود.
آنچه شورای عالی شهرسازی و معماری در مصوبه تازه خود پیشنهاد کرده است «الگوی نظارت و طرح واحد برای کل عرصه و مدیریت هماهنگ و یکپارچه اجرا از طرف مراجع محلی مربوطه» خوانده شده که هدف از آن در مصوبه این شورا، ساماندهی و کنترل ساخت‌وساز در حریم تهران و شهرهای پیرامون در راستای کنترل رشد جمعیت سکونتگاه‌های شهری-روستایی و سکونتگاه‌های غیررسمی، صیانت از سرمایه‌های زیستی آسیب‌دیده و رفع ناترازی‌ها در حوزه‌های مختلف انرژی و آب، در ساختار حکمرانی و قانونی فعلی به‌مثابه گزینه ممکن و باصرفه ذکر شده است.
این مصوبه مقرر می‌کند ضمن زمینه‌سازی و رفع مغایرت‌های قانونی از طرف وزارت کشور، تا انجام تکلیف مذکور اقداماتی در راستای مدیریت یکپارچه و هماهنگ حریم انجام شود؛ به گونه‌ای که تعیین حریم مشخص و قانونی برای شهر تهران در زمینه ظرفیت قانونی فعلی انجام شود. با توجه به استقرار شهر تهران در پهنه سه شهرستان تهران، ری و شمیرانات، و بخش مرکزی شهرستان ری و بخش رودبار قصران شهرستان شمیرانات، این حریم معین شود. همچنین ساختار سازمانی و مدیریتی لازم به منظور نظارت بر تحقق طرح ساختاری، بهره‌وری و جلوگیری از انحراف در اجرا و هماهنگی بین شهرداری‌ها و انجام سایر وظایف حاکمیتی مرتبط، با محوریت استانداری تهران و همکاری شهرداری تهران و سایر مراجع، طراحی و اجرا شود.
نکته دیگر اینکه در اساس این مصوبه، صدور پروانه در همه عرصه‌های واقع در حریم (اعم از حریم اختصاصی شهرها یا عرصه بین حریم‌های اختصاصی) منوط به اخذ مجوز از کارگروه امور زیربنایی (و حسب نیاز، شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان تهران) با رعایت همه قوانین و طرح‌ها و احکام فرادست (در چارچوب سند یکپارچه ساختاری حریم پایتخت) است. تنها مرجع اخذ مجوز مذکور، صدور پروانه از طرف شهرداری‌های مربوطه (در حریم اختصاصی شهرهای مربوطه) و مرجع تعیین‌شده از طرف استانداری تهران (موضوع ماده ۱۰ آیین‌نامه اجرائی) در خارج از حریم شهرها خواهد بود.
آنچه محل اختلاف و منازعه است، کاهش حوزه نفود شهرداری تهران با هدف حذف تداخلات و تعارضات مدیریتی با شهرداری‌های سایر شهرهای واقع در حریم پایتخت (مصوب طرح جامع) است. امیدواری 18ساله به اصلاح قوانین در جهت تحقق حریم پایتخت، راه با جایی نبرد. آیا مصوبه جدید، که استانداری تهران را متولی مدیریت یکپارچه حریم کرده است، راه به جایی خواهد برد؟ باید منتظر ماند و دید.
آخرین مطالب منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.
