پروانه بهره‌برداری، آدرس‌ غلط افزایش سرعت توسعه میادین

دستکاری و تغییر لایحه اولیه دولت با موضوع صدور پروانه بهره‌برداری برای توسعه میادین جدید (Green Field) و تسری دامنه آن به میادین در حال بهره‌برداری (Brown Field) در نهایت و با وجود مخالفت رئیس سازمان برنامه و بودجه و طیف وسیعی از کارشناسان این حوزه درباره فرایند نگاشته‌شده، در ماده 15 برنامه هفتم توسعه در قالب جملات و عباراتی مبهم به تصویب صحن علنی مجلس رسید. این اقدام در حالی با نیت افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز در کشور انجام شده که طرح‌واره و ایده مرکزی این موضوع، مبتنی بر کلیدواژه‌هایی بنا شده که نه‌تنها از پایه دچار اشکال هستند؛ بلکه ضمانت اجرائی آن نیز به‌واسطه ناآشنایی طراحان آن با ماهیت طرح‌ها و قراردادهای بالادستی و فقدان تجربه اجرائی مرتبط ایشان با تردید‌های جدی مواجه است. به عبارت بهتر تأکید بر صدور پروانه بهره‌برداری در برنامه هفتم توسعه را می‌توان مصداق بارز آدرس‌دهی غلط تصمیم‌سازان به سیاست‌گذاران دانست.

به‌طور کلی فرایند تنظیم‌گری و اعمال سیاست‌ها در زمینه مدیریت توسعه و بهره‌برداری از میادین نفتی در سه لایه اعمال می‌شود. پس از ابلاغ راهبردها و سیاست‌های اتخاذ‌شده از طرف دولت/مجلس (Policy Creator) در لایه اول، وظیفه دولت‌هاست که در لایه دوم از طریق بازوهای اجرائی خود بر حسن اجرای سیاست‌ها (Policy Oversight) نظارت کنند؛ اما لایه سوم که به لایه اجرا و اعمال سیاست‌ها (Policy Implementer) شناخته می‌شود، از طریق یک نهاد متخصص انجام می‌شود که در عملیات بالادستی نفت و گاز به واسطه عدم قطعیت‌ها، پیچیدگی و تخصصی‌بودن فرایند توسعه میادین، اهمیت موضوع دوچندان است. از همین نظر این مهم یا به وسیله شرکت‌های ملی نفت (NOC) انجام می‌شود یا در ضمن تقویت «NOC‌»ها از طرف حاکمیت، از طریق تیم‌های متخصص و مجرب با دارا‌بودن سوابق گسترده (اصطلاحا موسفیدها یا Grey Hair)‌ها در مجموعه‌های حاکمیتی دنبال می‌شود.

مسئله تضعیف و جایگزینی شرکت ملی نفت ایران در اجرا و نظارت تخصصی و حاکمیتی بر توسعه میادین در حالی با ادعای الگوگیری از نروژ و انگلیس در حال پیگیری است که علاوه بر نبود زیرساخت تخصصی در ستاد وزارت نفت، با نگاه به کشورهای منطقه می‌توان دریافت که مسئولیت نظارت و اجرا در عربستان (Aramco)، کویت (KOC)، قطر(Qatar Energy)، امارات (ADNOC) و عراق (Regional Oil Companies) بر‌عهده شرکت‌های ملی نفت قرار داده شده و هیچ‌یک از این کشورها نه‌تنها کمر به حذف شرکت‌های ملی نفت خود نبسته‌اند بلکه با اتخاذ سیاست‌هایی از‌جمله انعقاد قراردادهای امتیازی بلندمدت با این شرکت‌ها به اعتبار و ارزش آنها افزوده و از واگذاری تنها بخشی از سهام این شرکت‌ها، برای خلق ثروت و تأمین مالی مورد نیاز برای توسعه بیشتر مبادرت ورزیده‌اند. به طور مثال عربستان ضمن تضمین سود 75 میلیارد‌دلاری آرامکو به‌عنوان مهم‌ترین رقیب منطقه‌ای شرکت ملی نفت ایران، با عرضه پنج درصد از سهام آن، این شرکت را به‌عنوان ارزشمندترین شرکت عرضه‌‌شده در دنیا معرفی کرد.

این در حالی است که شرکت ملی نفت ایران در شرایطی که با سنگین‌ترین تحریم‌های اقتصادی خارجی مواجه بوده، توانسته در زمینه نگهداشت/افزایش ظرفیت تولید نفت به لحاظ مجموع ظرفیت تولید نفت و گاز در میان کشورهای منطقه عملکرد مناسبی داشته باشد. مطابق آنچه در نمودار مشاهده می‌شود، میزان افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز با 15/4 میلیون بشکه معادل نفت خام در روز در 20 سال گذشته بالاتر از همه کشورهای منطقه که همگی به آخرین فناوری‌ها و منابع مالی گسترده دسترسی داشته‌اند، قرار گرفته است.

این مهم در حالی انجام شده که با وجود عدم کفایت سهم 5/14 درصدی از صادرات نفت و میعانات گازی، شرکت ملی نفت ایران با استفاده از منابع داخلی و تأمین مالی به صورت بدهی، توسعه میادین غرب کارون و میدان بزرگ گازی پارس جنوبی به‌عنوان تأمین‌کننده 50 درصد کل عرضه انرژی کشور در کارنامه افتخارات خود داشته؛ به طوری‌که رهبر معظم انقلاب از آن به‌عنوان عرصه جهاد یاد کرده‌اند. مقرر بود منابع هزینه‌شده و بدهی ایجاد‌شده به واسطه توسعه میدان پارس جنوبی از عواید حاصل از فروش گاز و میعانات آن بازپرداخت شود که به واسطه سیاست‌های دولت مبنی بر عرضه یارانه‌ای آن، این شرکت ملی نفت ایران توان بازپرداخت بدهی را نداشته که این موضوع در محافل تصمیم‌سازی و سیاست‌گذاری به اشتباه به‌‌عنوان نقطه ضعف تلقی شده و برخی افراد از سر ناآگاهی یا اغراض سیاسی آن را دستاویز حملات خود به شرکت ملی نفت ایران قرار داده‌اند.

به نظر می‌رسد مسئله صدور پروانه و تلاش برای اضمحلال برند خوشنام NIOC، با تکیه بر دو کلید‌واژه رفع انحصار شرکت ملی نفت ایران و افزایش سرعت واگذاری میادین به منظور رسیدن سریع‌تر به تولید حداکثری در دستور کار قرار گرفته است. از طرفی فاقد اعتبار بودن این کلید‌واژه‌ها و از طرف دیگر بیش‌برآورد کردن توان شرکت‌های اکتشاف و تولید داخلی در دوره تحریم باعث شده تا اصولا چالش‌های اصلی در توسعه میادین نه‌تنها به‌درستی شناخته نشود؛ بلکه در این راستا راهکارهای غیر‌عملیاتی و اصولا بی‌ارتباط با صورت‌مسئله در اختیار تصمیم‌گیران قرار داده شود.

طراحی قراردادهای بیع متقابل (Buyback) و EPCF معروف به 28 مخزن و همچنین رونمایی و عقد قراردادهای جدید توسعه میادین در قالب قراردادهای IPC نشان می‌دهد که شرکت ملی نفت ایران در چارچوب سیاست‌های وزارت نفت نه‌تنها به دنبال انحصار نبوده؛ بلکه به طرق مختلف برای طراحی و اجرای مدل‌های متفاوت کسب‌و‌کار در راستای ورود بخش خصوصی و غیردولتی در زنجیره ارزش خود اقدام کرده و علاوه‌بر‌آن مسئولیت مطالعه، مذاکره، عقد قرارداد و همچنین نظارت بر حسن اجرای قراردادها را بر‌عهده داشته است. لازم به ذکر است که در قراردادهای IPC، شرکت ملی نفت ایران مسئولیت پرداخت هزینه‌های عملیاتی (OPEX) را از سهم خود بر‌عهده دارد که این مسئله در توسعه میادین با هزینه عملیاتی بالا، حتی باعث متضرر‌شدن شرکت ملی نفت ایران و استفاده از منابع داخلی خود شده است. این در حالی‌ است که بخش اعظم درآمد میدان متعلق به دولت و صندوق توسعه ملی است.

درباره مدت‌زمان طولانی انعقاد MOU و CA تا تنفیذ قرارداد با شرکت‌های اکتشاف و تولید متقاضی توسعه میادین که در‌حال‌حاضر به طور متوسط حدود 30 ماه زمان می‌برد، ذکر این نکته ضروری است که بیش از 60 درصد این زمان صرف اخذ مجوز، از نهادهای بالادست شرکت ملی نفت ایران (اعم از شورای اقتصاد، هیئت ترک تشریفات و هیئت تطبیق قراردادهای نفتی) خواهد شد. قابل ذکر است که مسئله مذاکرات فنی، اقتصادی و حقوقی در صنایع بالادستی به واسطه عدم قطعیت‌های فراوان و پیچیدگی ذاتی مدل‌های قراردادی اصولا زمان‌بر بوده و ادعای کاهش زمان واگذاری صرفا با صدور پروانه بهره‌برداری بدون اشاره به روش انتخاب طرف قرارداد در فرایند رقابتی و چگونگی مدیریت انعقاد قرارداد نشان از ساده‌انگاری و اشراف‌نداشتن طراحان از قوانین بالادستی و نیز ماهیت مذاکرات قراردادهای نفت و گاز دارد. پر واضح است که مرور درس‌آموخته‌های مذاکرات انجام‌شده با هدف رفع نقایص موجود در روش واگذاری و طولانی‌بودن زمان انعقاد قراردادهایی که اولین مورد آن در میدان سپهر و جفیر به‌تازگی منجر به نتیجه شده است، راهکاری منطقی‌تر از طراحی قالب‌ها، فرایندها و روش‌های جدید خواهد بود.

اگر بنا را بر شناسایی درست صورت‌مسئله بگذاریم، عمده چالش‌های به‌وجودآمده بر سر راه شرکت ملی نفت ایران به منظور توسعه میادین، می‌توان به دو عامل کمبود سرمایه و انتقال‌نیافتن تکنولوژی به واسطه تحریم‌های ظالمانه اشاره کرد. اصولا طراحی قراردادهای IPC با هدف رفع این نواقص انجام شد؛ اما به دلیل تشدید تحریم‌ها ورود منابع مالی و فناوری از منابع خارجی مختل شد. با این حال با تغییر استراتژی و با نگاه حمایت‌گرانه شرکت ملی نفت ایران به شرکت‌های اکتشاف و تولید داخلی در‌حال‌حاضر قرارداد توسعه 16 میدان نفتی و گازی با شرکت‌های داخلی و خارجی به امضا رسیده و فرایند امضای قرارداد دو میدان نفتی دیگر به‌زودی خاتمه خواهد یافت.

سؤال اصلی این است که صدور پروانه بهره‌برداری از طرف ستاد وزارت نفت و بدون استفاده از توان تخصصی شرکت ملی نفت ایران (موضوعی که طراحان ماده 15 به دنبال آن هستند) قرار است کدام‌یک از چالش‌های یاد‌شده را مرتفع کند؟ قالب قراردادی حاکم بر بازپرداخت هزینه‌ها و تسهیم سود چگونه خواهد بود؟ فرایند رقابت در زمینه صدور پروانه چگونه انجام شده و چه معیاری در واگذاری مدنظر قرار دارد؟ اگر یکی از قراردادها و واگذاری‌ها به نتیجه نرسد، درباره بلاتکلیف‌ ماندن توسعه و تولید چه کسی پاسخ‌گو است؟ آیا طراحان حاضرند در فرایند رقابتی که مدنظرشان هست، توسعه میادین را در صورت ارائه بهترین پیشنهاد از طرف شرکت ملی نفت ایران، در قالب قراردادهای IPC به شرکت ملی نفت ایران بسپارند؟ در صورت ایجاد زمینه رقابتی، آیا طراحان ماده 15 لایحه برنامه هفتم توسعه حاضرند ضمن جلوگیری از متورم‌شدن بخش نیروی انسانی غیر‌متخصص از طریق جذب اجباری تحت قوانین مختلف و کاهش ایجاد تعهدات متعدد مسئولیت‌های اجتماعی، زمینه اعمال حاکمیت شرکتی را در شرکت ملی نفت ایران فراهم آورند؟

بدون‌شک اصلاح و بهبود رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران به منظور تأمین منابع مالی برای توسعه میادین از اولویت‌های مهم مورد تأکید قوانین بالادست است. اعطای سهم 5/14 درصد از تولید پس از واحدهای بهره‌برداری (به جای سهم از صادرات) در کنار ایجاد زمینه برای اعمال حاکمیت شرکتی مشابه آنچه در شرکت‌های ملی نفت منطقه که در مقایسه با مدل‌های توسعه انگلیس و نروژ، قرابت بیشتری برای الگوگیری دارند، قطعا دست شرکت ملی نفت را برای افزایش سرعت توسعه میادین بازتر خواهد کرد؛ اما حذف نظارت و عاملیت شرکت ملی ایران در توسعه میادین با دارا‌بودن دانش انباشته و متخصصان مرتبط و انتقال این عاملیت به ستاد وزارت نفت، بدون دارا‌بودن حداقل تخصص مورد نیاز اعم از حقوقی، اقتصادی، قراردادی و از همه مهم‌‌تر فنی، مصداق بارز تضعیف داشته و تکیه بر نداشته‌ها خواهد بود. براساس‌این انتظار می‌رود شورای محترم نگهبان، با استناد به لایحه اولیه دولت و با درایت لازم به موضوع ورود کرده و از حذف نظارت‌های حاکمیتی و تخصصی شرکت ملی نفت ایران تحت عنوان غریب پروانه بهره‌برداری جلوگیری کنند و از این رهگذر مانع تکرار تجربه تلخ خصوصی‌سازی و ویژه‌سازی ثروت‌ها و سرمایه‌های زیر‌زمینی و نامشهود مردمان این سرزمین شوند.