هفت گزاره نادرست درباره آزادسازی قیمت برق در ایران

اگرچه ناترازی صنعت برق ایران واقعیتی انکارناپذیر است، اما از وجود ناترازی نمی‌توان ضرورت آزادسازی قیمت برق و واگذاری سازوکار قیمت‌گذاری به بورس انرژی را نتیجه گرفت. استدلال طرفداران سیاست آزادسازی مبتنی بر فروض غلطی است که در ادامه به آنها پرداخته شده و پاسخ هر‌یک داده می‌شود.

1. دولت مانع کارکردن بازار است. بهینه‌سازی اقتصاد مستلزم خصوصی‌سازی هر‌چه بیشتر بخش عمومی و اتکا به بازار آزاد به‌جای دولت است؛ گزاره‌ای کاملا بی‌پایه که بیشتر به کار توجیه فقدان برنامه و بی‌عملی مدیران دولتی می‌آید تا اینکه متکی به نظریه و تجربه تاریخی باشد. شواهد تاریخی نشان می‌دهد ایجاد بازارها نه‌تنها محصول ایستادگی فعالان اقتصادی در مقابل دولت نبوده، بلکه شکل‌گیری پدیده بازار نتیجه مستقیم دخالت دولت در اقتصاد است. گذار ناگهانی به بازارهای خودتنظیم‌گر، در سده نوزدهم رخ داد. تا پیش از آن اقتصاد جوامع براساس قواعدی چون معاوضه ‌به مثل، بازتوزیع یا ساماندهی خانوادگی یا آمیزه‌ای از هر سه سازماندهی می‌شدند. فرایند تبدیل بازارهای محلی و منفرد به یک اقتصاد بازار تنظیم شده و سپس به بازار خودتنظیم‌گر نه‌تنها ناشی از رشد طبیعی بازارها نبود، بلکه محصول محرک‌هایی ساختگی بود که از طرف دولت به بدنه اجتماعی تزریق شدند. به عنوان مثال تصویب قوانین دستمزدی (1834)، قانون بانکی (1844) و قوانین غله (1846) در انگلستان قواعد تحمیلی دولت بورژوازی برای تغییر سازوکار اقتصادی جامعه به سوی اقتصاد بازاری بودند. حتی در بسیاری موارد برای جاانداختن قواعد بازار سرکوب دولتی اعمال می‌شد.

دولت سرمایه‌داری نه در مقابل بازار آزاد که بیشتر نقش سازنده و البته نجات‌دهنده آن را داشته و اتفاقا محدودکردن نقش دولت، زاینده رکود و بی‌ثباتی بوده است. شواهد بسیاری همچون بحران مالی 2007 آمریکا نشان‌دهنده نقش حمایتگر دولت از بازار بوده است. معجزه اقتصادی آلمان پس از جنگ جهانی دوم یا توسعه صنعتی کره جنوبی بدون نقش هدایتگر دولت ناممکن بود. از طرف دیگر کاستن از هزینه‌های دولت و اقدامات ریاضتی مثلا درکشور یونان -بین سال‌های 2010 تا 2017- به بحرانی عمیق و رکودی تمام‌عیار انجامید. اقتصاد ایتالیا نیز در سال 2015 پس از سه سال ریاضت اقتصادی (و تجربه رشدهای منفی) به نرخ‌های زیر یک درصد رسید. کوچک‌کردن دولت به طور مشخص به سرمایه‌گذاری‌های ناکافی در حوزه‌های تولید ملی، فناوری‌های جدید و تحقیق و توسعه منجر می‌شود. اینکه دولت ذاتا در مقابل کارایی بازارها عمل می‌کند، یک افسانه است. دولت اصولا یک برنامه‌ریز اجتماعی کلان است و نه یک بنگاه اقتصادی که مطابق نظریه اقتصاد خرد بر پایه بهینه‌یابی نقطه سود کار کند. تلاش برای کوچک‌کردن نقش دولت و برون‌سپاری وظایف آن علاوه بر اینکه حاصل نفوذ لابی‌های سودجو در بدنه دولت است، به ضعف تخصص و فقدان دانش در پیشبرد یک برنامه‌ریزی کلان منسجم برمی‌گردد. راه مقابله با کژکارکردی و فساد دولتی ارتقای جایگاه دموکراسی است، نه حذف نقش دولت به نفع شبکه سودجویی که گلوگاه‌های اقتصادی را مسدود کند.

2. با عرضه برق در بورس انرژی، قیمت‌های واقعی و منصفانه برای برق کشف خواهد شد.  این تصور ساده‌انگارانه که بورس ابزاری برای کشف قیمت واقعی و عادلانه است، از اساس باطل است. در معاملات بازارهای مالی (از جمله بورس انرژی) از ابزارهایی استفاده می‌شود که بیش از آنکه موجب کشف قیمت واقعی شوند، به نوسانات قیمتی دامن می‌زنند. بورس انرژی شامل واحدهای فیزیکی و مشتقه است. دستکاری بازار و هجوم بورس‌بازان برای خرید واحدهای فیزیکی می‌تواند قیمت‌هایی کاملا بی‌ربط با هزینه‌های تولید برق را به واحدهای بورسی تحمیل کند. از طرف دیگر در سازوکار معاملات واحدهای نفت، گاز، برق و واحدهای انرژی می‌توان اوراق مبتنی بر کالاها را نیز مورد معامله قرار داد. این معاملات مشتقه در قالب قراردادهای آتی (future) و اختیار معامله (option) انجام می‌‌شود. موضوع مهم این است که معاملات مشتقه قابلیت اثرگذاری بر قیمت واحدهای فیزیکی را دارند. یعنی قیمت برق مورد استفاده مردم می‌تواند تحت تأثیر سفته‌بازی در بازار بورس قرار گیرد. مطالعات دانشگاه کمبریج (2012) بر روی بازار برق آلمان و مطالعات جدیدتر درباره بازار برق استرالیا (2024) نشان داده وقتی تولیدکنندگان مسلط در بازار، ترکیبی از قراردادهای آتی (فروش) و آپشن‌های خرید را معامله می‌کنند، می‌توانند تعهدات خود را طوری تنظیم کنند که در زمان قیمت‌های بالا، تولید را کاهش دهند؛ چون در دوران پیک مصرف (مثلا هوای گرم) بصرفه‌تر است که بخشی از تولید که گران تمام می‌شود را خاموش و تولید را به تولیدکنندگان کوچک‌تر برق واگذار کنند. این تولیدکنندگان کوچک نیز از اضطرار مشتریان سوء‌استفاده کرده و قیمت را بالا نگه می‌دارند. این رفتار که شبیه به تعهد به یک منحنی عرضه با شیب منفی است، رقابت را تضعیف کرده و قیمت‌ها را به طور مصنوعی بالا می‌برد. در واقع عرضه برق در بورس انرژی می‌تواند میانگین قیمت‌ها را بی‌محابا بالا ببرد و نوسان قیمتی را بیشتر کند.

3. حل‌شدن ناترازی از محل آزادسازی قیمت برق. اگر نظام کنونی تولید برق در ایران را با یک نگاه صرفا اقتصادی بررسی کنیم، توجیه اقتصادی آن تحویل سوخت بسیار ارزان است. سیاست آزاد‌سازی قیمت و خصوصی‌سازی صنعت برق مستلزم آزادسازی قیمت سوخت هم هست. بر این اساس، انگیزه ورود سرمایه‌گذاران جدید به این صنعت مبهم است. اولین پاسخ می‌تواند این باشد که انگیزه بخش خصوصی سرمایه‌گذاری ‌روی تکنولوژی بالاتر و افزایش سودآوری از محل ارتقای راندمان نیروگاه‌های حرارتی است. این موضوع در شرایطی است که در حال حاضر بخش قابل توجهی از نیروگاه‌های سیکل ترکیبی دولتی کشور با راندمان نزدیک به 55 درصد فعالیت می‌کنند که فاصله چندانی با مدرن‌ترین نیروگاه‌های موجود جهانی (با راندمان 60 درصد) ندارند و حتی از میانگین راندمان جهانی (37 درصد) کارایی بالاتری دارند. از طرف دیگر بخش بزرگی از مسئله راندمان یک نیروگاه به کیفیت سوخت برمی‌گردد. به عنوان مثال گازی که ارزش حرارتی بالاتری دارد (حاوی هیدروکربن‌های سنگین‌تر است) نسبت به گازهای دیگر راندمان بالاتری برای نیروگاه ایجاد می‌کند. بنابراین این فرض که خصوصی‌سازی صنعت برق کشور لزوما به افزایش راندمان تولید برق نیروگاه‌های برق کشور می‌انجامد -با توجه به اینکه پس از اجرای آزادسازی باز هم باید گازی با همین کیفیت تحویل بگیرد و در شرایط موجود آب و هوایی ایران فعالیت کند- بسیار ضعیف است. در شرایط کنونی فعالان خصوصی صنعت برق با بهره‌گیری از سوخت بسیار ارزان در کشور فعالیت می‌کنند که با دارابودن نیروگاه‌های عموما تا دو مگاواتی، ظرفیت اسمی حدود سه هزار مگاواتی صنعت برق کشور را در اختیار دارند (3.5 درصد ظرفیت اسمی کشور). اگر موضوع سرمایه‌گذاری و ورود تجهیزات جدید تفاوت محسوسی در راندمان و سودآوری واحدهای تولید برق کشور ایجاد می‌کرد، مسلما سهم بخش خصوصی تاکنون بسیار فراتر می‌رفت. موضوع خصوصی‌سازی صنعت پتروپالایشی در کشور نشان داد چنانچه پتانسیل سودآوری ویژه‌ای در صنعت برق وجود داشت، موانع نهادی و مقرراتی هم سال‌ها پیش از جلوی این صنعت کنار می‌رفت. در اینجا فقط یک فرض باقی می‌ماند، آن هم این است که دولت به منظور حمایت از حضور بخش خصوصی در صنعت برق، علی‌رغم تحویل سوخت ارزان به آنها، به آزادسازی قیمت برق اقدام کند. در آن صورت این سؤال پیش می‌آید که دولت با چه استدلالی با در اختیار گذاشتن منابع کشور برای یک گروه خاص به آنها فرصت سودجویی از جیب خانوارهای کشور را می‌دهد؟

4. آزادسازی برق صرفا به صنایع بزرگ محدود می‌شود و خانوارها را درگیر نخواهد کرد. مطابق ماده 43 قانون برنامه هفتم پیشرفت، تا پایان سال دوم برنامه باید حداقل 30 درصد از معاملات برق از طریق بورس انرژی انجام شود که هدف نهایی در سال پایانی برنامه رسیدن به سهم 60درصدی معاملات برق در بورس انرژی خواهد بود. با توجه به اینکه سهم مصرف خانوارها از برق کشور در ماه‌های گرم سال از 50 درصد هم عبور می‌کند، بنابراین خواه‌ناخواه -مطابق قانون- آزادسازی قیمت برق سبد هزینه خانوار را به طور مستقیم تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. از طرف دیگر باید توجه داشت اجرای این سیاست به‌تدریج کل بازار را تحت تأثیر قرار می‌دهد و فشار برای یکسان‌سازی قیمت برق از همین ابتدا نیز بر جیب خانوارها مؤثر است. با وجود اینکه مصوبه جدید دولت در سال 1405مصرف‌کنندگان بالای 150 کیلووات را مشمول آزادسازی می‌داند (که البته قرار است کف مصرف در سال 1406 به 30 کیلووات کاهش یابد و شمار بیشتری مشمول آزادسازی شوند)، ولی باید توجه داشت افزایش قیمت برق واحدهای صنعتی به‌طور آنی در هزینه تولید این واحدها لحاظ خواهد شد و سریع در افزایش قیمت کالا و خدمات نمایان می‌شود؛ بنابراین این استدلال که خانوارها درگیر نمی‌شوند چون مصرف زیر پنج کیلووات دارند، از اساس مضحک است. مشابه این استدلال در طرح آزادسازی ارز ترجیحی نیز به کار برده می‌شد و قرار بود افزایش نرخ ارز فقط در برخی کالاهای اساسی وارد شود که آن هم با کالابرگ جبران شود؛ ولی نتیجه اجرای طرح تورم شدید دی و بهمن 1404 در کل اقتصاد بود. نکته جالب اینجاست که برخلاف طرح حذف ارز ترجیحی، به‌هیچ‌عنوان مبالغ حمایتی برای مصرف‌کنندگان نیز در نظر گرفته نشده است.

5. تجربیات جهانی نشان‌دهنده موفقیت طرح‌های خصوصی‌سازی صنعت برق و آزادسازی قیمت‌هاست.به‌طور کلی سیستم نئولیبرالیستی واگذاری صنایع مادر به این منظور طراحی می‌شود که از شرایط ویژه –مثلا بحران ناترازی- به‌گونه‌ای استفاده شود که سود را به سمت یک اقلیت سرازیر کرده و هزینه را به اکثریت جامعه تحمیل کند. مواردی مثل بحران برق تگزاس (2021)، خصوصی‌سازی صنعت برق پورتوریکو -پس از توفان ماریا- و مورد هائیتی پس از زلزله 2010 به‌خوبی نشان داد خصوصی‌سازی و عدم نظارت بدون اینکه لزوما راندمان تولید برق را بالا ببرد می‌تواند به بالارفتن شدید قیمت‌ها، بحران‌های اجتماعی و حتی تلفات انسانی در صنعت برق بینجامد. از آن گذشته شکست کشورهایی مثل استرالیا و آلمان و برخی ایالات آمریکا (مثل کالیفرنیا) در خصوصی‌سازی صنعت برق نشان می‌دهد ناکارآمدی ناشی از قیمت‌گذاری در بازار می‌تواند صنعت برق را با قیمت‌های بالا و پرنوسان مواجه کند و حتی به توقف سیستم معاملات منجر شود. البته ممکن است یک گزینه آزادسازی قیمت برق بدون خصوصی‌سازی صنعت برق باشد. در این صورت تمام استدلال مبتنی بر ایجاد انگیزه برای افزایش راندمان و ارتقای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی زیر سؤال می‌رود و فقط موضوع کاهش مصرف می‌ماند. در این حالت باید پرسید: چرا از سیاست افزایش قیمت تصاعدی برق -پس از عبور از یک سقف منطقی مصرف- بدون پیش‌کشیدن آزادسازی قیمت برق و عرضه آن در بورس انرژی، استفاده نمی‌شود؟ مسلما منابعی که از این محل تأمین می‌شود می‌تواند در یک برنامه‌ریزی منطقی صرف سرمایه‌گذاری عمومی در صنعت برق کشور شود.

6. عملکرد بد ایران در شاخص جهانی شدت انرژی نشان می‌دهد مصرف برق در ایران وضعیت اسف‌باری دارد.حامیان طرح آزاد‌سازی قیمت برق اغلب به «شاخص جهانی شدت انرژی» متوسل می‌شوند و اصرار دارند این شاخص در ایران بسیار بالاست. در پاسخ باید گفت شاخص مزبور شامل مصرف تمام اقلام انرژی است و سهم برق در سبد انرژی مصرفی کشور ایران فقط حدود 10 درصد است. این شاخص مصرف گاز، بنزین و سایر اقلام را نیز در بر می‌گیرد. از طرف دیگر مقایسه این نسبت در ایران با میانگین جهانی و البته کشورهای غربی کاملا گمراه‌کننده است. مقایسه ساده کشور ایران با کشورهای غربی (مثلا آلمان) نشان می‌دهد مقایسه شاخص در آنها بدون درنظرگرفتن تفاوت فاحش در ارزش افزوده و ساختار اقتصاد نادرست است. یک اقتصاد پیشرفته، مبتنی بر خدمات با ارزش افزوده بالا، صنایع پیشرفته و تکنولوژی است. سرانه بالای تولید ارزش افزوده در این کشورها حاصل طراحی و نوآوری است، نه خردکردن سنگ یا ذوب فولاد در مقیاس بالا. سهم قابل توجهی از اقتصاد ایران مربوط به صنایعی است که ذاتا انرژی بالایی مصرف می‌کنند؛ مانند پتروشیمی، فولاد، سیمان. بنابراین اگر کشور ایران مدرن‌ترین تکنولوژی را هم در صنایع مزبور داشت، شدت مصرف انرژی آن نسبت به کشوری مانند آلمان بالاتر بود؛ چون کاربست فعالیت‌های اقتصادی در آن متفاوت است. از طرف دیگر شاخص شدت انرژی می‌تواند متأثر از نرخ ارز و محاسبه تولید ناخالص داخلی بر این اساس باشد (به‌ویژه در بخش خدمات). مثلا با وجود ثابت‌بودن واحدهای مصرف انرژی (مانند ژول یا وات-ساعت ) در کشور، کاهش ارزش ریال می‌تواند «شاخص شدت انرژی» را افزایش دهد.

7. اعداد مندرج در قانون برنامه توسعه -و مصوبات دولتی منطبق بر آنها‌- در حوزه قیمت‌گذاری انرژی منطبق با چارچوبی منطقی متناظر با سایر متغیرهای اقتصادی برنامه‌ریزی شده است. با هر بار انتشار قوانین برنامه توسعه، این‌طور وانمود می‌شود که چارچوب کلی احکام برنامه‌های توسعه از منطق یکپارچه‌ای پیروی می‌کند و اعداد کمی احکام مختلف برنامه پنج‌ساله قرار است متغیرهای اصلی (مثلا رشد اقتصادی و تورم هدف‌گذاری شده) را محقق کنند. در صورتی که واقعیت برنامه‌ریزی در سازوکار دولت و متون برنامه‌های توسعه نشان می‌دهد نه‌تنها هیچ چارچوب منسجمی بین بخش‌های مختلف برنامه -‌از احکام مرتبط منابع و الزامات رشد اقتصادی تا سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی-وجود ندارد، بلکه متغیرهای کمی در حوزه‌های مختلف بیش از آنکه در یک فرایند کارشناسی از سوی کارشناسان سازمان برنامه و بودجه تدوین شوند، بیرون از نهاد برنامه‌ریزی و تابع نظرات دستگاه‌های مستقل و ذی‌نفعان مختلف تنظیم شده‌اند. این اهداف کمی بدون اینکه از یک کانال انسجام‌بخش عبور کنند، به‌طور کاملا مستقلی در قانون برنامه توسعه درج می‌شود؛ بنابراین عملی‌شدن یا نشدن آزادسازی 30 درصد از صنعت برق کشور در سال دوم برنامه یا 60 درصد در سال پایانی برنامه، لزوما ارتباط سیستماتیکی با عملی‌شدن سایر اهداف برنامه توسعه ندارد.