شورا یا شهرداری کدام بی قانونی کرد؛ شفاف سازی یک چالش حقوقی در بهشت
اختلاف اخیر میان شورای شهر تهران و شهرداری درباره نحوه افزودن بند مربوط به «نهاد پایش» در تبصره‌های بودجه، همچنان ادامه دارد .
به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،
شهرداری تهران معتقد است شورا در فرآیند اصلاح مصوبه برگشتی از فرمانداری، خارج از حدود اختیارات خود عمل کرده و از همین رو این بند را اجرا نکرده است. اما علی دشتی، استاد دانشگاه و حقوق‌دان، در گفت‌وگو با شرق می‌گوید: هیچ مقام مجری، از جمله شهردار، حق ندارد مصوبه‌ای را که به‌صورت رسمی ابلاغ شده، به بهانه مغایرت با قانون متوقف کند؛ اعتراض تنها باید از مسیر مراجع قانونی پیگیری شود.
این وکیل پایه یک دادگستری در پاسخ به این پرسش که اگر مصوبه‌ای از شورای شهر به شهرداری ابلاغ شود اما شهرداری معتقد باشد این مصوبه در مسیر قانونی خود طی نشده، آیا می‌تواند از اجرای آن خودداری کند؟گفت: وقتی مصوبه‌ای به مقام مجری ابلاغ می‌شود و زمان قانونی اجرای آن هم گذشته است، مجری دیگر حق ندارد درباره قانونی‌بودن یا نبودن آن تصمیم بگیرد. تمام مصوبات قانونی که از مراجع ذی‌صلاح ابلاغ می‌شود باید اجرا شود. مجری در جایگاه تشخیص نیست؛ بلکه اگر ایرادی به روند تصویب دارد، باید از مسیرهای نظارتی پیگیری کند.
وی ادامه داد :در این پرونده خاص، شهرداری معتقد است شورای شهر در جریان اصلاح مصوبه بودجه که از سوی فرمانداری برگشته بود، بند جدیدی درباره «نهاد پایش» اضافه کرده که از نظر شهرداری خارج از صلاحیت شورا بوده است. حتی اگر این نظر درست باشد، باز هم وظیفه شهرداری عدم اجرای مصوبه نیست؛ بلکه باید اعتراض خود را از طریق وزارت کشور و دیوان عدالت اداری اعلام کند و از آنها بخواهد مصوبه را نقض کنند.
به گفته او تا زمانی که مصوبه‌ای که به‌صورت رسمی و قانونی ابلاغ شده، نقض نشده است، هیچ مقام اجرایی در هیچ سطحی حق ندارد اجرای آن را متوقف کند. در غیر این صورت، خودش مرتکب تخلف می‌شود.
همین قاعده در مورد آیین‌نامه‌های هیئت وزیران نیز صادق است؛ اگر فرد یا نهادی مدعی است مصوبه‌ای خلاف قانون است، باید از مسیر دیوان عدالت اداری پیگیری کند. تا وقتی ابطال نشده، لازم‌الاجراست.
دشتی تاکید کرد :در واقع، در نظام حقوقی ما هیچ مقرره‌ای را نمی‌توان به بهانه مخالفت با قانون یا حتی به نام دلسوزی برای مردم، معطل گذاشت. چنین رفتاری برهم‌زننده نظم حقوقی کشور است. یکی از اصول بنیادین حقوق عمومی همین است که همه مقررات باید اجرا شوند و برای همین هم مراجع ناظر در ساختار حقوقی پیش‌بینی شده‌اند.
این استاد دانشگاه یاد آوری کرد: هم به لحاظ حقوقی و هم اجرایی، شهرداری موظف است مصوبه شورای شهر را اجرا کند و اگر معتقد است خلاف قانون است، از مسیر قانونی ابطال را پیگیری نماید. در غیر این صورت، خودِ عدم اجرا تخلف محسوب می‌شود و قابل تعقیب است.
این کارشناس حقوقی مسائل شهری در پاسخ به این پرسش که برخی اعضای شورا می‌گویند اضافه‌کردن بندهایی پس از بازگشت مصوبه از فرمانداری، در ادوار گذشته شورا هم سابقه داشته و نوعی «رویه» بوده است. آیا از نظر حقوقی این اقدام درست است؟ هم توضیح داد : قاعده کلی این است که وقتی مصوبه‌ای از سوی شورا به نهاد ناظر یعنی هیئت تطبیق فرمانداری ارسال می‌شود، فرمانداری صرفاً روی همان موارد ایراد می‌گیرد. شورا نیز فقط باید درباره همان ایرادات نظر دهد و اصلاحات را در همان چارچوب انجام دهد. شورا حق ندارد خارج از محدوده ایرادات، بند جدیدی اضافه کند.
به گفته او، این قاعده نه‌تنها برای شورا بلکه برای مجلس شورای اسلامی هم جاری است؛ هیچ مرجع قانون‌گذار یا مقرره‌گذار نمی‌تواند پس از ایراد ناظر، موضوع تازه‌ای را وارد مصوبه کند، چون سیر مراحل آن موضوع در مسیر بررسی کارشناسی اولیه از جمله کمیسیون‌ها، دعوت کارشناسان، بررسی موافق و مخالف و رأی‌گیری در صحن، طی نشده است.
همچنین به استناد اصل «عدم صلاحیت» در حقوق عمومی؛ شورا نمی‌تواند خارج از ایرادات فرمانداری مصوبه جدید اضافه کند.
دشتی در خصوص این که از نظر حقوقی چنین اقدامی چه پیامدهایی دارد؟ هم گفت: زمانی که یک مصوبه از شورای شهر برای بررسی به فرمانداری ارسال می‌شود و فرمانداری بر آن ایراد می‌گیرد، شورا باید صرفاً همان ایرادات را اصلاح کند و مصوبه را برای تأیید دوباره بفرستد. اگر شورا در این مرحله بندی تازه به مصوبه اضافه کند، آن بند تازه مراحل قانونی لازم را طی نکرده و می‌تواند منشأ مشکلات متعدد شود.
از دیدگاه حقوق عمومی، نهاد قانون‌گذار یا مقرره‌گذار موظف است صرفاً در حدود صلاحیت خود عمل کند. ما در حقوق عمومی اصلی داریم به نام اصل عدم صلاحیت. بر اساس این اصل، هرگاه تردید کنیم نهادی صلاحیت انجام کاری را دارد یا نه، فرض بر نداشتن صلاحیت است، مگر آنکه قانون به‌صراحت چنین اختیاری را اعطا کرده باشد.
وی افزود:در مورد شورای شهر نیز اگر تردید داشته باشیم که شورا حق دارد بعد از بازگشت مصوبه از فرمانداری بند جدیدی اضافه کند، پاسخ قطعی این است که خیر، صلاحیت ندارد؛ مگر آنکه در آیین‌نامه یا دستورالعمل نحوه رسیدگی به طرح‌ها و لوایح شورای شهر به‌صراحت چنین مجوزی داده شده باشد.
به همین دلیل است که در نظام حقوقی ما اصل بر عدم صلاحیت نهادهای عمومی و دولتی است. تنها در مواردی که قانون به‌روشنی اجازه داده، این نهادها می‌توانند اقدامی انجام دهند. برخلاف روابط خصوصی که اصل بر «اهلیت و آزادی اراده» افراد است، در حقوق عمومی اصل بر «عدم صلاحیت» است.
این استاد دانشگاه تأکید کرد:
اگر این مرزها رعایت نشود و نهادهایی مانند شورا یا دستگاه‌های اجرایی با این منطق پیش بروند که «قانون منع نکرده پس می‌توانیم انجام دهیم»، سنگ روی سنگ در نظام اداری بند نمی‌شود. بسیاری از مقامات دولتی هم گاهی چنین استدلالی دارند و می‌گویند چون قانونی در مورد فلان موضوع سکوت کرده، می‌توانند آن را اجرا کنند؛ در حالی‌که این نگاه نادرست است و برخلاف منطق حقوق عمومی.
این استاد دانشگاه تاکید کرد:شورای شهر باید صرفاً در چارچوب ایرادات فرمانداری عمل کند و هرگونه افزودن بند جدید پس از بازگشت مصوبه از نهاد ناظر، از لحاظ حقوقی محل اشکال است. در عین حال، این موضوع به شهرداری مجوز نمی‌دهد که از اجرای مصوبه ابلاغی سر باز زند؛ چرا که همان‌طور که گفتم، اعتراض به مسیر قانونی باید از طریق وزارت کشور یا دیوان عدالت اداری صورت گیرد، نه با توقف اجرا.
شهرداری حق مقاومت ندارد؛ عدم اجرای مصوبه شورا، تخلف محسوب می‌شود
دشتی در پاسخ به این پرسش که اگر شورا بند جدیدی به مصوبه برگشتی اضافه کند و شهرداری آن را خلاف قانون بداند، آیا می‌تواند از اجرای آن خودداری کند؟گفت: چنین اقدامی کاملاً خلاف اصول حقوق عمومی است. اگر شورای شهر تصور کند هر بار که مصوبه‌ای از فرمانداری بازمی‌گردد، می‌تواند هر بندی را که خواست به آن بیفزاید چون «قانون منع نکرده»، در همان منطق باید بپذیرد که هیئت مرکزی حل اختلاف هم می‌تواند در جریان بررسی شکایت شورا و فرمانداری، به مصوبه ورود کند و حتی مواد جدیدی اضافه کند! این یک تسلسل باطل است و با اصل عدم صلاحیت در تعارض است.
وی ادامه داد:قاعده روشن است: هیچ نهادی، نه شورا و نه هیئت مرکزی، حق ندارد خارج از محدوده صلاحیت و مأموریت خود اقدام کند. اما در عین حال، وجود این ایرادات هرگز به شهرداری اجازه نمی‌دهد که از اجرای مصوبه سرباز بزند.
شهردار و بدنه اجرایی شهرداری موظف‌اند مصوبه شورای شهر را اجرا کنند، حتی اگر معتقد باشند آن مصوبه صراحتاً خلاف قانون است.
دشتی تأکید کرد این همان نظم حقوقی و اصل سلسله‌مراتب قواعد حقوقی است. اگر هر مقام اجرایی بخواهد بر اساس تشخیص شخصی خود تصمیم بگیرد چه چیزی را اجرا کند و چه چیزی را نه، دیگر هیچ نظام حقوقی پابرجا نمی‌ماند.
او اضافه کرد:اگر شهرداری از اجرای مصوبه ابلاغی خودداری کند، این رفتار تخلف محسوب می‌شود. در چنین حالتی شورای شهر می‌تواند موضوع را از مسیرهای قانونی پیگیری کند؛ از جمله ارجاع تخلف شهردار به هیئت تخلفات اداری یا در صورت تکرار، ارجاع پرونده به نهاد ریاست جمهوری. همچنین شورا در چارچوب اختیارات خود می‌تواند تذکر، سؤال و حتی استیضاح شهردار را در دستور کار قرار دهد.
دشتی ادامه داد: هر مقام یا مأموری که از اجرای مصوبه قانونی خودداری کند، مرتکب تخلف شده و باید در برابر مراجع ذی‌صلاح پاسخ‌گو باشد. حتی اگر اعتقاد داشته باشد مصوبه نادرست است، مسیر قانونی اعتراض مشخص است و توقف اجرا، نقض قانون محسوب می‌شود.
آخرین اخبار شهر و شورا را از طریق این لینک پیگیری کنید.
