از بلدیه تا حکمرانی محلی

محسن مرادی - پژوهشگر شهری

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چگونگی مداخله بخش‌های حاکمیت اعم از قوه مجریه، مجلس شورای اسلامی، شوراهای اسلامی شهر و روستا به‌طور شفاف مشخص شده، وظایف هریک از ارکان در استناد به قوانین جاری کشور تفکیک شده و مسئولیت پاسخ‌گویی نیز تعیین شده است.

قانون اساسی از شوراها به عنوان یکی از ارکان اداره کشور در مقیاس محلی نام برده که مدیریت شهری بخش مهمی در این رکن است. نگاهی به چگونگی رشد جمعیت شهرنشین و توسعه شهرها در دهه‌های اخیر و تحولات بنیادین در نحوه اداره امور شهرها و ارائه خدمات به جامعه شهری در شهرهای کوچک و بزرگ (علی‌رغم برخی کاستی‌ها که مجال پرداختن به دلایل آنها در این مقال نمی‌گنجد) مبین این است که درحالی‌که کم‌کاری‌ها و نارسایی‌هایی از سوی بعضی از بخش‌های دولتی وجود دارد چگونه مدیریت شهری به دلیل ارتباط مستقیم و تنگاتنگ با مردم بار اضافی را تحمل می‌کند و بر دوش می‌کشد. از قانون بلدیه که حدود صد سال از عمر آن می‌گذرد تاکنون بیش از هفت نوبت اصلاحیه‌ها و حذفیاتی در قانون شهرداری اعمال شده که اکنون با بررسی عملکردها و نتایج آن، از دو منظر قابل تحلیل است.

الف. با هر اصلاحیه و حذف‌ اختیارات مدیریت شهری ساختارهای جدیدی ایجاد شده است. به‌طور مثال قانون توزیع عادلانه آب مصوب اسفند ۶۱ مشتمل بر ۵۲ ماده و قانون برق مصوب تیرماه ۱۳۴۶ که اختیاراتی در زمینه روشنایی شهرها را از مدیریت شهری خارج کرد.

آیین‌نامه بهداشت محیط و قانون دامپزشکی موجب بلااثرشدن بندهای ۴ و ۱۵ از ماده ۵۵ شد.

مواد ۱۲.۱۱ .۱۳ قانون حفاظت از محیط زیست موجب بلااثرشدن بند ۲۰ از ماده ۵۵ شد.

قانون نظام صنفی موجب بلااثرشدن بند ۲۸ از ماده ۵۵ شد.

قوانین اصلاح تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری

قانون تعاریف محدوده و حریم شهر روستا شهرک عملا یک فصل از قانون شهرداری را به حالت متروکه درآورد.

قانون تسهیل، قانون ارزش‌ افزوده نیز چنان اختلالی در روند امور مدیریت شهری ایجاد کرد که آثارشان قابل مشاهده است.

نگارنده قصد تجزیه و تحلیل آثار این قوانین را ندارم. ولی نگاهی به قانون شهرداری نشان می‌دهد که مقصود قانون‌گذار در زمان تصویب این قانون، اتخاذ سازوکارهای در جهت ایجاد و تقویت نهاد عمومی به منظور حکمرانی محلی بوده و جامعیت خاصی برای قانون شهرداری در نظر گرفته شده اما با هر بار اصلاحیه ضربه‌ای بر پیکره این نهاد عمومی تأثیرگذار وارد شده است.

فرصت‌هایی که در قانون مذکور جهت اداره امور شهرها توسط خود مردم برای انجمن‌ها و شوراهای اسلامی شهرها ایجاد شده، گامی مترقی برای نوآوری و افزایش فضای مشارکت‌های مردمی در عرصه‌های محلی است.

ب. هر آنچه از قانون شهرداری حذف شده بیشتر باعث شده تصمیمات محلی به امور ملی نزدیک‌تر شده و مقیاس حکمرانی محلی با پشتوانه مردم به تصمیمات ملی با پشتوانه دولتی بدل شود. از بارزترین موارد می‌توان امور فاضلاب شهری، مدیریت کانال‌های زراعی درون شهرها، موضوع آب‌های سطحی، تأمین روشنایی معابر، قانون ارزش‌افزوده و سلب اختیار شوراها، چگونگی برخورد با آلاینده‌های شهری و آلودگی شهرها را نام برد.

حال ضرورت دارد با نگاهی نقادانه و‌ تحلیلگرانه توسط کارشناسان مجرب به آثار تغییرات انجام‌شده در حوزه مدیریت شهری این نکته مهم مغفول واقع نشود که نقش مدیریت شهری در ایجاد اعتماد عمومی، افزایش سرمایه اجتماعی و افزایش مشارکت اجتماعی اهمیت دارد و بهتر است قبل از هر تغییر جدیدی توجه بیشتری به قانون شهرداری و حتی قانون شوراها به عمل آید و در بخش‌هایی که نیاز روز جامعه است اصلاحاتی انجام شود. چراکه این قانون از جامعیت لازم برخوردار بوده و به نظر می‌رسد هرآنچه طی این سال‌ها حذف شده است، اگر بازگردانده شود، مدیریت شهری قابلیت تبدیل‌شدن به نهاد حکمرانی محلی را دارا خواهد بود و بدین ترتیب در راستای قانون اساسی، اداره امور شهرها و روستاها توسط خود مردم بیشتر محقق می‌شود.

بدیهی است با روح حاکم بر طرح جدید ارائه‌شده، برای مدیریت شهری به عنوان مجری سیاست‌های کلان ملی و محلی و منطقه‌ای چالش‌‌های جدیدی می‌توان متصور بود زیرا:

اولا انتظار هماهنگی به انتظار تبعیت بدون قید و شرط مبدل می‌شود و شهرداری‌ها تبدیل به ستادهای تابعه می‌شوند و نه یک نهاد عمومی و سازمان اجتماعی محلی. ثانیا عدم امکان تحقق برقراری هماهنگی امور شهری و رعایت اصول و سیاست‌های کلان توسط شهرداری‌ها تناقض ساختاری و فقدان سازوکارها و مستندات و اختیارات و مسئولیت‌ها باعث ناکارآمدی آنها می‌شود.

بدیهی است در چنین شرایطی در منظر عمومی، شهرداری‌ها و دولت از کارآمدی کافی برخوردار نبوده و بیشتر به عنوان یک بخش خدماتی مطرح خواهند شد تا یک نهاد عمومی چندوجهی.