«تهدید، تحدید، تنظیمگری انحصارطلبانه»؛ این تمام ماجراست
با گسترش پلتفرمهای برخط در عرصه سلامت دیجیتال، افق تازهای در ارائه خدمات سلامتمحور گشوده شد؛ افقی که میتوانست با اتکا بر فناوریهای نوین، مسیر دسترسی مردم به خدمات ایمن، مقرونبهصرفه و شفاف را هموار سازد. با این همه، نحوه مواجهه برخی نهادهای ذیمدخل بهویژه سازمان غذا و دارو و انجمن داروسازان نهتنها با الزامات توسعهمحور و اقتضائات اقتصاد دانشبنیان همراه نشد، بلکه با اتخاذ رویکردهای مداخلهجویانه و بعضا سلیقهای، بر پیچیدگیها و ابهامات افزود.
حامد هوشیاران . مشاور حقوقی پلتفرمهای سلامت دیجیتال
با گسترش پلتفرمهای برخط در عرصه سلامت دیجیتال، افق تازهای در ارائه خدمات سلامتمحور گشوده شد؛ افقی که میتوانست با اتکا بر فناوریهای نوین، مسیر دسترسی مردم به خدمات ایمن، مقرونبهصرفه و شفاف را هموار سازد. با این همه، نحوه مواجهه برخی نهادهای ذیمدخل بهویژه سازمان غذا و دارو و انجمن داروسازان نهتنها با الزامات توسعهمحور و اقتضائات اقتصاد دانشبنیان همراه نشد، بلکه با اتخاذ رویکردهای مداخلهجویانه و بعضا سلیقهای، بر پیچیدگیها و ابهامات افزود. صدور بخشنامههای متعارض با مقررات مصوب، تعلل در تدوین ضوابط فنی، و اعمال محدودیتهایی که مستند قانونی متقن نداشت، موجب کاهش امنیت حقوقی فعالان بخش خصوصی و اخلال در اجرای دقیق قوانین مربوط به حمایت از تولید دانشبنیان و بهبود محیط کسبوکار شد.
یادداشت حاضر با اتکا بر قوانین، آییننامهها و مصوبات هیئت مقرراتزدایی میکوشد ضمن تبیین جایگاه حقوقی پلتفرمهای دارورسان، زوایای آشکارِ تخطی از اصول حقوق عمومی و کاستیهای موجود در تصمیمات مقامات مسئول را برجسته کند. هدف این تحلیل، ارائه تصویری روشن و مستند از وضعیت کنونی، آشکارسازی تعارضات هنجاری و فراهمکردن مبنایی حقوقی برای تصمیمگیریهای اصلاحی است؛ تصمیمهایی که بتوانند از یکسو حقوق فعالان خصوصی را پاس دارند و از سوی دیگر، حق مردم برای دسترسی ایمن و بهنگام به خدمات سلامت را تضمین کنند.
در روند شکلگیری خدمات سلامت دیجیتال، پلتفرمهایی چون اسنپدکتر و چند بازیگر پیشرو دیگر، نقشی تعیینکننده در ایجاد پیوند میان بیمار و داروخانه بر عهده گرفتند و خدمات حمل و توزیع دارو را در قالبی نوین سامان دادند. در نقطه مقابل، شماری از نهادها و انجمنهای صنفی با استناد به ادعای «غیرقانونی بودن فروش اینترنتی دارو» و با هشدار نسبت به ظهور «ناصرخسرو مجازی»، با این فعالیتها مخالفت کردند؛ حال آنکه پلتفرمها مدعی بودند صرفا واسطه ارتباطی میان بیمار و داروخانهاند و جدا از فرایند فروش، تنها مجری خدمات حمل و مدیریت سفارش هستند.
خاستگاه اصلی این نزاع، خلأ مقرراتی و فقدان چارچوب حقوقی مشخص برای فعالیت پلتفرمهای سلامتمحور بود. نبودِ تعریف روشن از حدود وظایف پلتفرم، دامنه اختیارات داروخانه و حدود نظارت نهادهای مسئول، فضای حقوقی را مبهم و تصمیمگیری را متزلزل ساخت. پلتفرمها بر آن بودند که تا زمان تصویب مقررات مرتبط، فعالیت آنان در چارچوب قواعد عمومی کسبوکار الکترونیک مجاز است؛ اما نهادهای نظارتی، بدون تدوین ضابطه شفاف، محدودیتهایی را اعمال میکردند که با اصول «قانونمداری» و «پیشبینیپذیری» فاصله داشت.
در اغلب نظامهای سلامت جهان، الگوی فعالیت پلتفرمهای واسط ساختاری پذیرفتهشده و متداول است: پلتفرمها، بیماران را به داروخانههای مجاز متصل کرده، مدیریت سفارش و فرایند حمل را سامان میدهند، بیآنکه خود در مقام فروشنده نهایی دارو ظاهر شوند. اختلاف موجود در نظام سلامت ایران نه از حیث ماهیت مدل کسبوکار، بلکه از فقدان مقررات صریح برمیخاست؛ خلائی که میتوانست با تنظیمگری هوشمندانه و بهموقع، به فرصتی برای توسعه خدمات سلامت دیجیتال بدل شود، اما در غیاب آن، خود به کانون تعارضات تبدیل شد.
چنانکه تجربه جهانی نیز گواهی میدهد، ظهور پدیدههای نوآورانه از جمله پلتفرمهای واسط سلامت در گام نخست با مقاومتها و نگرانیهایی مواجه میشود؛ نگرانیهایی که غالبا بر محور ایمنی، سلامت عمومی و ضرورتهای نظارتی شکل میگیرد. اما پس از این دوره ابتدایی، نظامهای حقوقی با بهرهگیری از ابزارهای تنظیمگری در طول زمان، چارچوبهای لازم را وضع میکنند تا از یکسو نوآوری مهار نشود و از سوی دیگر سلامت و امنیت جامعه حفظ شود. توسعه حقوق، درحقیقت، هنرِ بهرسمیتشناختن پدیدههای جدید و ادغام بیخطر آنها در نظم حقوقی موجود است؛ نه انکار و نه توقف، بلکه هدایت و قاعدهمندسازی.
همه بازیگران یک گام به جلو آمدند
پلتفرمها برای بهرسمیتشناختن فعالیت خود، توانستند اراده حاکمیت را از مرحله سکوت و انفعال به عرصه اقدام و تنظیمگری وارد کنند و بدینسان، مجوز تدوین دستورالعمل تنظیمگری را از هیئت وزیران اخذ نمایند. با این حال، مخالفان فعالیت این پلتفرمها نیز گامی به ظاهر رو به جلو برداشتند؛ اما نه به قصد تسهیل فرایند تنظیمگری، بلکه برای جلوگیری از تصویب دستورالعمل و ایجاد مانع در مسیر قانونیشدن این زیستبوم نوظهور. این حرکت بیش از آنکه رنگ و بوی همکاری داشته باشد، غالبا تهدیدآمیز و بازدارنده بود.
ورود پلتفرمها به عرصه خدمات سلامتمحور و ضرورت ساماندهی حقوقی این حوزه، موجب شد تا هیئت وزیران در «آییننامه حمایت از تولید دانشبنیان و اشتغالآفرین در حوزه سلامت» بهصراحت به موضوع توزیع دارو از طریق سکوهای اینترنتی ورود کرده و در تبصره (۲) ماده (۸)، وزارت بهداشت را مکلف کند که با همکاری وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، زمینه عملیاتیشدن این سازوکار را با رعایت اصل رقابت و جلوگیری از انحصار فراهم سازد. همچنین مقرر شد دستورالعمل اجرایی این تبصره ظرف دو ماه از تاریخ ابلاغ آییننامه یعنی حداکثر تا شهریور ۱۴۰۱ تهیه و ابلاغ شود؛ امری که در عمل، با کارشکنیهای مکرر و در سایه حمایت همهجانبه سازمان غذا و دارو از جریان مخالف، تا اردیبهشت ۱۴۰۳ به تأخیر افتاد.
آغاز فصل تهدید؛ بهانهها شروع شدند
از نخستین روزهای تصویب آییننامه تا موعد ابلاغ دستورالعمل نهایی، وزارت بهداشت و سازمان غذا، هیچ فرصتی را برای ایجاد مانع و جلوگیری از تصویب دستورالعمل از دست ندادند. نخستین بهانه از سوی وزارت بهداشت مطرح شد.
وزارت بهداشت و سازمان غذا و دارو کوشیدند فعالیت پلتفرمها را همسنخ مؤسسات پزشکی جلوه دهند و نتیجه بگیرند که فعالیت آنان بدون اخذ مجوز از سازمان غذا و دارو غیرقانونی است. این ادعا از چند لحاظ فاقد وجاهت حقوقی بود:
نخست آنکه قانون «مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی»، تعریفی از مؤسسه پزشکی ارائه نداده و صرفا مصادیق مشمول را در ماده (۱) بیان کرده است؛ و بهطور بدیهی، پلتفرمهای ارائهدهنده خدمات واسطهگری میان بیمار و داروخانه در دایره این مصادیق قرار نمیگیرند. ثانیا، در آن مقطع، اساسا چنین مجوزی برای فعالیت پلتفرمها وجود خارجی نداشت تا بتوان ادعا کرد فقدان آن موجب غیرقانونی بودن فعالیت است.
ماهیت خدمت پلتفرمهای دارورسان، واسطهگری در تأمین دارو از داروخانههای مجاز برای بیمارانی است که نسخه آنان توسط پزشکان دارای پروانه طبابت صادر شده است. این همان خدمتی است که هر روزه، یکی از اعضای خانواده یا آشنایان بیمار، بهصورت سنتی انجام میدهد؛ با این تفاوت که پلتفرم، این فرایند را در قالب سازوکاری شفاف، قابل پیگیری و مبتنی بر فناوری ارائه میکند.
پلتفرم نه در فرایند تجویز دخالتی دارد و نه در فروش دارو؛ تجویز توسط پزشک و فروش توسط داروخانه مجاز و تحت نظارت مسئول فنی انجام میشود. پلتفرم صرفا نقش رابط را ایفا میکند. بنابراین، فعالیت آن تحت شمول ماده (۱) قانون مذکور قرار نمیگیرد و اطلاق عنوان «مؤسسه پزشکی» بر آن فاقد مبنای حقوقی است.
ایرادات واهی انجمن داروسازان ایران
در همان مراحل نخست، انجمن داروسازان ایران فهرستی طولانی از مواد قانونی را مطرح کرد و مدعی شد که «ورود پلتفرمها به این عرصه مغایر با قوانین است». این فهرست از قانون مقررات امور پزشکی و دارویی گرفته تا قانون تجارت الکترونیکی و قانون تعزیرات حکومتی در امور بهداشتی و درمانی را دربر میگرفت؛ حال آنکه هیچیک از این قوانین ارتباط مستقیم با موضوع پلتفرمهای تحویل دارو نداشتند.
برای اثبات بیاساس بودن این ادعاها همین بس که پس از ابلاغ دستورالعمل حمل دارو در سال ۱۴۰۴، ناگهان تمام اعتراضهای انجمن فروکش کرد و یکباره فعالیت پلتفرمها «قانونی» تلقی شد بیآنکه کوچکترین تحول تقنینی تازهای رخ داده باشد. این سکوت ناگهانی خود بهترین شاهد است بر اینکه ادعاهای پیشین، نه بر بنیاد حقوقی استوار بود و نه دغدغه سلامت عمومی، بلکه بازتاب رویکردی مبتنی بر حفظ وضع موجود و جلوگیری از ورود فناوریهای جدید به ساختار سنتی توزیع دارو.
ورود کمیسیون اصل نود مجلس شورای اسلامی به منازعه تنظیمگری
با اوجگیری اختلافات و شکایات متعدد درباره جلوگیری از فعالیت پلتفرمهای دارورسان و نیز اعطای مجوز انحصاری از سوی سازمان غذا و دارو به شرکت سهامی «دی»، کمیسیون اصل نود مجلس شورای اسلامی، به موجب صلاحیتهای مقرر در اصل نود قانون اساسی و قانون اجرای آن (مصوب ۱۳۶۵)، رسما به موضوع ورود کرد. این کمیسیون طی نامههای شماره ۱۵۵۷۴۶۱ مورخ 1402/4/23 و ۱۵۹۲۵۸۱ مورخ 1420/8/16، وزارت بهداشت را مکلف ساخت آییننامههای مواد ۸ و ۲۲ و نیز دستورالعمل تبصره ۲ ماده ۸ آییننامه حمایت از تولید دانشبنیان و اشتغالآفرین در حوزه سلامت مصوب هیئت وزیران را تدوین و ابلاغ کند. امتناع وزارت بهداشت و سازمان غذا و دارو از اجرای تکالیف قانونی، نهایتا به تشکیل جلسهای در تاریخ 1402/9/20 با حضور وزیر بهداشت در کمیسیون اصل نود انجامید و برابر صورتجلسه شماره ۱۶۱۲۴۳۲ مورخ 1420/9/29، وزارت بهداشت مکلف شد ظرف یک ماه اسناد مزبور را تدوین نماید.
ورود هیئت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار
پس از گذشت بیش از یک سال تأخیر از مهلت تعیینشده در آییننامه، هیئت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار، بر پایه اختیارات ناشی از قانون تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار (مصوب ۱۴۰۰)، موضوع تدوین دستورالعمل حمل و عرضه دارو توسط سکوها را در جلسه مورخ 1402/5/23 در دستور کار قرار داد و طی تصویبنامه شماره ۱۰۶۹۸۲/۸۰ مقرر نمود که کلیه سکوهای دارای مجوز از اتحادیه کسبوکارهای مجازی یا سایر مراجع قانونی، مجاز به فعالیت در حوزه عرضه دارو از داروخانههای معتبر بوده و نیازمند اخذ مجوز جدید نیستند. همچنین وزارت بهداشت مکلف شد دستورالعمل نظارت بر همکاری داروخانهها و پلتفرمها را تدوین و ابلاغ کند.
پس از این مصوبه، رئیس سازمان غذا و دارو طی اظهاراتی، فعالیت پلتفرمها را در «فروش اینترنتی دارو» غیرقانونی خواند و مدعی شد که این نهاد با مصوبه هیئت مقرراتزدایی مخالف بوده است. با این حال، باید توجه داشت که بندهای دوم و سوم ذیل حکم «فعالیت سکوها در حوزه عرضه دارو» در هفتادوهفتمین نشست هیئت، صرفا تکرار مفاد تبصره ۲ ماده ۸ آییننامه هیئت وزیران بود و در راستای صلاحیتهای ذاتی هیئت تصویب شده بود. افزون بر آن، مطابق اصول مسلم حقوق عمومی، صلاحیت اشخاص در ابطال یا اصلاح مصوبات اداری نیازمند تصریح قانونی است و معاوناول رئیسجمهور فاقد اختیار قانونی برای ابطال مصوبات هیئت مقرراتزدایی بوده است؛ یگانه مرجع صلاحیتدار برای ابطال اینگونه مصوبات، دیوان عدالت اداری است.
آخرین تلاش وزارت بهداشت: تقلیل دامنه عبارت «توزیع دارو» به روابط B2B
درحالیکه بیش از یک سال از مهلت تدوین دستورالعمل گذشته بود، وزارت بهداشت و سازمان غذا و دارو مدعی شدند که مقصود هیئت وزیران از «توزیع دارو» منحصر به ارتباطات تجاری میان بنگاهها (B2B) یعنی محدود به پلتفرم و شرکتهای پخش دارو بوده و شامل ارائه خدمت به مصرفکننده نهایی نمیشود. این ادعا زمینهساز استعلام از معاونت حقوقی ریاستجمهوری شد.
معاون وقت هماهنگی و برنامهریزی امور حقوقی دستگاههای اجرایی طی نامه مورخ 1402/7/11 صریحا اعلام کرد که اطلاق عبارت «توزیع دارو» در تبصره ۲ ماده ۸، ناظر بر امکان توزیع دارو توسط داروخانههای مجاز از طریق سکوها به مصرفکنندگان نهایی است. در این نامه تأکید شد که محدودسازی دامنه مصوبه به روابط B2B موجب بیاثرشدن مصوبه و مغایر با اصول تفسیری چون «إعمالُ الکلامِ أَولی مِن إهمالِه» خواهد بود.
آغاز فصل تحدید
ابلاغ دستورالعمل حمل دارو پس از ۲۰ ماه تأخیر و مقاومت آشکار انجمن داروسازان
سرانجام پس از حدود ۲۰ ماه تأخیر، «دستورالعمل حمل و عرضه دارو از طریق سکوها و کسبوکارهای اینترنتی» با همکاری وزارت بهداشت و وزارت ارتباطات تدوین و طی شماره ۱۰۱/۱۷۱ مورخ 1403/2/8 به دانشگاههای علوم پزشکی ابلاغ شد.
اما پیش از آنکه مرکب امضای دستورالعمل خشک شود، هیئتمدیره انجمن داروسازان ایران -در اقدامی خلاف قانون و برخلاف دستورالعمل رسمی وزارتین- طی نامهای به داروخانهها اعلام کرد که این دستورالعمل «مغایر قانون» است و همکاری با پلتفرمها را تا زمان «رفع مغایرتها» ممنوع دانست. این اقدام، عملا اجرای دستورالعمل را مسدود کرد و موجب شد حتی یک سال پس از ابلاغ آن نیز، اجرای واقعی آن در کشور رخ ندهد.
در ادامه، انجمن داروسازان با طرح دادخواستهایی در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به دنبال ابطال بند ج مصوبه هیئت مقرراتزدایی و نیز ابطال تبصره ۲ ماده ۸ آییننامه هیئت وزیران برآمد؛ اما دیوان عدالت اداری بهدرستی تمام این درخواستها را رد کرد.
در دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۹۶۵۵۵۵ مورخ 1403/8/16، هیئت تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی دیوان تأکید نمود که مواد ۱ و ۳ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی مصوب ۱۳۳۴ صرفا ناظر بر تأسیس مؤسسات پزشکی و اشتغال در امور پزشکی است و اساسا ارتباطی به عرضه دارو از طریق سکوهای اینترنتی ندارد. همچنین مطابق ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری، آرای هیئتهای تخصصی در این زمینه برای مراجع اداری و قضائی لازمالاتباع است.
در دادنامه دیگری به شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۹۹۴۹۶۲ مورخ 1430/8/20، دیوان عدالت اداری صراحتا اعلام کرد که دستورالعمل حمل و عرضه دارو از طریق سکوها در چارچوب اختیارات قانونی و در راستای تنظیم و تنسیق امور صادر شده و هیچ مغایرتی با قوانین ندارد؛ بنابراین معتبر و لازمالاجراست.
فصل تازهای از تنظیمگری انحصارطلبانه
در اردیبهشتماه ۱۴۰۴، رویهای کمسابقه و بلکه بیسابقه در نظام حقوقی کشور رقم خورد: ریاست محترم سازمان غذا و دارو، به بهانه «اصلاح دستورالعمل»، اصل دستورالعمل معتبر و لازمالاجرای کشور را، رأسا و برخلاف صلاحیت قانونی خویش، ممنوع اعلام کرد. سازمان غذا و دارو به موجب بخشنامه شماره ۶۵۵/۱۴۵۲۷ مورخ 1404/2/31، تمامی معاونتهای غذا و داروی دانشگاههای علوم پزشکی را موظف کرد هرگونه همکاری داروخانههای تحت نظارت خود با سکوهای اینترنتی و کسبوکارهای مجازی فعال در حمل کالا را، اعم از نسخهپیچی، تهیه و تحویل داروهای نسخهای و بدون نسخه، در بستر الکترونیک یا غیرالکترونیک، ممنوع کنند.
این بخشنامه آشکارا در تعارض صریح با «دستورالعمل حمل و عرضه دارو از طریق سکوها و کسبوکارهای اینترنتی» -مصوب 1403/2/8 و ابلاغی وزارت بهداشت و وزارت ارتباطات- صادر شده است؛ دستورالعملی که در جایگاه سند تنظیمگر ملی، بر اساس تکالیف مقرر در آییننامه هیئت وزیران تدوین شده و به عنوان مقرره بالادستی، بر تمام واحدهای اجرایی وزارت بهداشت لازمالاتباع است.
مطابق بند «ب» ماده ۱۳ قانون تأمین مالی تولید و زیرساختها (مصوب 1402/12/22)، «تصمیمات قطعی هیئت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار برای تمامی مراجع صدور مجوز لازمالاجراست و مستنکف از اجرای آن، در مرجع قضائی ذیصلاح به مجازات درجه شش موضوع ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی محکوم میشود».
از آنجا که دستورالعمل حمل و عرضه دارو، مستند به تصمیم قطعی هیئت مقرراتزدایی تدوین شده و بخشنامه رئیس سازمان غذا و دارو عملا نقض این تصمیم و مانع اجرای آن است، اقدام صورتگرفته مشمول ضمانت اجرای کیفری مقرر در ماده مزبور نیز خواهد بود. به بیان دیگر، صدور این بخشنامه نهتنها مغایر قانون، بلکه نقض آشکار یک مقرره ملی و تجاوز به حدود صلاحیت است؛ اقدامی که آثار آن صرفا اداری نیست، بلکه قابلیت تعقیب قضائی نیز دارد.
ورق برگشت
واکاوی انتقادی دستورالعمل اخیر با تأکید بر ماده ۷ و پیامدهای آن بر نظم تنظیمگری
پس از صدور بخشنامه ممنوعیت همکاری داروخانهها با پلتفرمها، در تاریخ 1404/7/3 «دستورالعمل و ضوابط فنی ثبت و پردازش سفارشهای خدمات برخط دارو و کالاهای سلامتمحور بستهبندی و حمل فرآوردههای دارویی در قالب نسخ حوزه سلامت» توسط سازمان غذا و دارو ابلاغ شد. دستورالعمل تازهابلاغشده در حوزه حمل و عرضه غیرحضوری دارو، هرچند در ظاهر داعیه نظمبخشی به مناقشهای طولانی دارد، در لابهلای سطور آن بهویژه در ماده ۷، سازوکاری را بنیان نهاده است که نهتنها از بار اختلافات نمیکاهد، بلکه آنچنان ساختار تصمیمگیری را در بروکراسی پیچیده و نامتوازن گرفتار میکند که بیم آن میرود اختلاف موجود، بهجای فروکشکردن، در قالبی نو و بهمراتب پایدارتر بازتولید شود. کارگروه پیشبینیشده در این ماده، که بهظاهر باید رکن عالیرتبه ارشاد، نظارت و اتخاذ تصمیمات اجرایی باشد، از منظر حقوق عمومی و اصول مسلم تنظیمگری، واجد کاستیهایی است که نمیتوان از کنار آنها بهآسانی گذر کرد.
نخست، ترکیب هفتنفره این کارگروه پرسشی جدی درباره توازن نهادی و استقلال ارکان تصمیمگیری پدید میآورد. سه عضو از سازمان غذا و دارو، سه عضو از سازمان فناوری اطلاعات (وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات)، و یک عضو دیگر که باید «شخص حقیقی مطلع مرضیالطرفین» باشد. اما این عضو اخیر که میبایست نقش «بیطرفی» را ایفا کند، بر اساس سازوکاری منصوب میشود که خود، ماهیت بیطرفانه آن را مخدوش میسازد؛ چراکه پیشنهاد از سوی سازمان غذا و دارو انجام میگیرد و تأیید نهایی نیز در دستان وزارت ارتباطات است. در چنین فرایندی، سازمان پیشنهاددهنده ناگزیر به معرفی افرادی است که با دستگاه متبوع همسویی بیشتری دارند، و وزارت ارتباطات نیز نمیتواند رد مکرر گزینهها را به رویهای پایدار بدل سازد. بدینسان، کارگروه در ظاهر «مشترک» است، اما در باطن، تحت سلطه یک اکثریت پایدار و جانبدارانه قرار میگیرد؛ اکثریتی که جهت تصمیمات را معین و استقلال نظارت را محدود میسازد. این امر با مبانی نهادسازی در حقوق اداری (مبانیای که بر بیطرفی، توازن و استقلال ارکان تصمیمگیر تأکید دارند) ناسازگار است.
دوم، دستورالعمل حاضر، الگوی نظارتی مستقر در مقرره پیشین را دستخوش دگرگونیای بنیادین کرده است. در روال سابق، نظارت بر پلتفرمها به دلیل ماهیت فناورانه، زیرساختی و دادهمحور آنها در صلاحیت وزارت ارتباطات قرار داشت؛ و نظارت بر داروخانهها، (با توجه به خصلت سلامتمحور و تخصصی) در حوزه صلاحیت وزارت بهداشت و سازمان غذا و دارو بود. این تفکیک، نهتنها معقول بلکه منطبق بر اصل بنیادین «تخصصگرایی» بود؛ اصلی که یکی از سنگبناهای تنظیمگری کارآمد در نظامهای حقوقی پیشرفته تلقی میشود. بااینحال، دستورالعمل جدید، با انتقال جمیع وظایف نظارتی بر هر دو عرصه به یک کارگروه مرکب، عملا نظارتی را پدید آورده که از حیث تخصص، دچار دوپارگی و از حیث کارآمدی، مبتلا به ابهام است. پرسش بنیادین اینجاست: چگونه نهادی که نیمی از اعضایش فاقد اشراف بر امور سلامت و نیمی دیگر بیخبر از ظرایف فنی فناوری اطلاعاتند، میتواند رأیی تخصصی، منصفانه و ایمن صادر کند؟
سوم، دامنه اختیارات تفویضشده به کارگروه، رنگوبویی از «مرجعیت عالیرتبه ثانویه» دارد؛ مرجعی که میتواند پس از اعطای مجوز از سوی مراجع قانونی، مجددا درباره اهلیت و سوابق ذینفعان داوری کند و حتی استمرار فعالیت آنان را متوقف سازد. این سطح از اختیار چنانکه در ادبیات حقوق عمومی مطرح است اصل «قطعیت تصمیمات اداری» را متزلزل و اعتماد فعالان اقتصادی را نسبت به ثبات قواعد بازی سست میکند. فعال اقتصادی، حتی پس از طی همه مجاری رسمی، نمیداند آیا سرنوشت فعالیت او در گرو تصمیم مرجعی خواهد بود که ضوابط روشن ندارد و معیارهای تصمیمگیری آن نیز بهنحو کافی تبیین نشده است. این وضعیت، نمونهای آشکار از کاهش امنیت حقوقی، افزایش عدم پیشبینیپذیری و ایجاد بیثباتی در فضای کسبوکار است.
چهارم، دستورالعمل از حیث ضمانت اجرای زمانی، فاقد انسجام و قطعیت است. تشکیل کارگروه و تدوین ضوابط فرعی، شرط اجرای مقرره است؛ اما هیچ سازوکار الزامآوری برای حدوث این شرایط پیشبینی نشده است. در تجربه حقوق اداری ایران، نهادهایی مشابه بارها یا تشکیل نشدهاند یا پس از تشکیل، سالها از انجام وظایف خویش بازماندهاند. چنین احوال، این دستورالعمل را در معرض خطر تبدیلشدن به نص مکتوبی بیاثر قرار میدهد؛ نصی که وجود دارد، اما کارکرد ندارد.
پنجم، ابهام عمیق در «توافقنامههای سطح خدمات (SLA)» نیز از مهمترین آسیبهای مقرره جدید است. حدود تعهدات، ضوابط تمدید، شرایط تعلیق یا عدم تمدید، معیارهای ارزیابی عملکرد و حتی چارچوب حقوقی رابطه طرفین، هیچکدام بهطور روشن تعیین نشدهاند. این وضعیت، سرمایهگذاری در این حوزه را به تصمیمی پرریسک و غیرقابل پیشبینی بدل میکند؛ حال آنکه اصول سهگانه تنظیمگری کارآمد (شفافیت، ثبات و پیشبینیپذیری) ایجاب میکند فعال اقتصادی از مفاد بازی و قواعد حاکم بر آینده خویش آگاه باشد.
در جمعبندی، دستورالعمل اخیر، خاصه ماده ۷ آن بهجای تثبیت یک ساختار متوازن و مبتنی بر تخصص، نهادی را پدید آورده است که از حیث توازن، استقلال، شفافیت، و اتقان حقوقی، دچار نقائص جدی است. بازاندیشی در این سازوکارها یک ضرورت است؛ بازاندیشیای که تنها با بازگشت به اصول کلاسیک تنظیمگری از جمله بیطرفی نهادی، توازن ساختاری، تخصصگرایی و ضمانت اجرای مؤثر میتواند نظم حقوقی این حوزه را به ثبات و کارآمدی رهنمون سازد.
آخرین مقالات منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.
