آسیب‌های اجتماعی زیر سایه حکمرانی آشفته

به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،

آسیب‌های اجتماعی در هیچ جامعه‌ای پدیده‌ای استثنایی نیستند، اما آنچه کشورها را از یکدیگر متمایز می‌کند، کیفیت حکمرانی در مواجهه با این آسیب‌هاست؛ اینکه آیا دولت‌ها قادرند میان ده‌ها نهاد مسئول هماهنگی ایجاد کنند، سیاست‌های پیشگیرانه را بر درمان مقدم بدانند و با رصد مستمر تحولات اجتماعی از گسترش بحران جلوگیری کنند یا خیر.

مرور گزارش تازه مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «گزارش نظارتی عملکرد سازمان امور اجتماعی کشور در تنظیم‌گری کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی» نشان می‌دهد مسئله اصلی در ایران، صرفا افزایش یا کاهش آسیب‌های اجتماعی نیست؛ بلکه آشفتگی در نظام حکمرانی این حوزه است. حوزه‌ای که ده‌ها دستگاه در آن مسئولیت دارند، اما مرز وظایف آنها شفاف نیست، هماهنگی میان نهادها ضعیف است، موازی‌کاری ادامه دارد و سیاست‌های اجتماعی از انسجام لازم برخوردار نیستند.

این گزارش تأکید می‌کند کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی تنها با مداخله در سطح فردی امکان‌پذیر نیست. از پیامدهای توسعه، مهاجرت، شهرنشینی و نابرابری‌های اقتصادی گرفته تا عملکرد خانواده، نظام آموزشی، بازار کار و حتی ویژگی‌های فردی، همگی در شکل‌گیری آسیب‌های اجتماعی نقش دارند. به همین دلیل، حکمرانی این حوزه نیازمند ساختاری یکپارچه، هماهنگ و برخوردار از قدرت تنظیم‌گری است؛ ساختاری که بتواند میان دستگاه‌های متعدد سیاست‌گذار، مجری و ناظر انسجام ایجاد کند.

با همین هدف، در سال ۱۳۹۵ سازمان امور اجتماعی کشور با ارتقای مرکز امور اجتماعی و فرهنگی وزارت کشور شکل گرفت و مأموریت یافت به‌عنوان دبیرخانه شورای اجتماعی کشور، نقش راهبری، هماهنگی و نظارت بر برنامه‌های دستگاه‌های مسئول را بر عهده بگیرد. اکنون و پس از نزدیک به یک دهه فعالیت، مرکز پژوهش‌های مجلس عملکرد این سازمان را در سه محور سیاست‌گذاری، هماهنگی بین‌دستگاهی و نظارت ارزیابی کرده تا مشخص شود آیا این نهاد توانسته گره آشفتگی حکمرانی اجتماعی را باز کند یا خیر؛ ارزیابی‌ای که تصویری از دستاوردها، ضعف‌ها و چالش‌های نظام تنظیم‌گری آسیب‌های اجتماعی در ایران ارائه می‌دهد.

گرفتاری‌های نهاد تنظیم‌گر

یکی از مهم‌ترین یافته‌های گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، فاصله معنادار میان مأموریت قانونی سازمان امور اجتماعی و آن چیزی است که در عمل دنبال شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد بخشی از ظرفیت و بودجه این سازمان صرف موضوعاتی شده که اساسا در حوزه وظایف اصلی آن قرار نمی‌گیرند؛ از ساماندهی سواحل و اجرای برنامه‌های نشاط اجتماعی گرفته تا برخی طرح‌های مرتبط با امنیت غذایی که هر یک متولیان تخصصی دیگری دارند. به اعتقاد مرکز پژوهش‌ها، چنین جابه‌جایی مأموریت‌ها نه‌تنها تمرکز سازمان را از نقش تنظیم‌گری دور کرده، بلکه منابع آن را نیز به سمت فعالیت‌های اجرایی سوق داده است.

گزارش همچنین از گسست میان پژوهش، سیاست‌گذاری و اجرا پرده برمی‌دارد. با وجود تولید حجم قابل توجهی از داده‌ها و مطالعات اجتماعی، از جمله «اطلس آسیب‌ها و مسائل اجتماعی ایران»، بخش قابل توجهی از این مطالعات هرگز به سیاست‌های اجرایی و برنامه‌های عملیاتی تبدیل نشده‌اند. حتی برخی سیاست‌های تدوین‌شده نیز پس از ابلاغ، عملا متوقف مانده یا هیچ اثر ملموسی در میدان اجرا بر جای نگذاشته‌اند.

نقد دیگر گزارش، غلبه نگاه متمرکز و ملی بر سیاست‌گذاری اجتماعی است؛ در حالی که آسیب‌هایی مانند اعتیاد، طلاق، خودکشی یا حاشیه‌نشینی، الگوهای کاملا متفاوتی در استان‌ها و شهرستان‌های مختلف دارند. با این حال، ساختارهای استانی عمدتا به مجری تصمیم‌های مرکز تبدیل شده‌اند و توان یا اختیار لازم برای طراحی سیاست‌های متناسب با شرایط محلی را ندارند.

در کنار این موارد، گزارش نسبت به واگذاری بی‌ضابطه بخشی از خدمات اجتماعی به سازمان‌های مردم‌نهاد نیز هشدار می‌دهد. به باور نویسندگان، اگرچه استفاده از ظرفیت سمن‌ها ضروری است، اما انتقال برخی وظایف تخصصی و حاکمیتی بدون چارچوب مشخص، می‌تواند به کاهش کیفیت خدمات و تضعیف انسجام نظام حمایت اجتماعی منجر شود.

تعدد برنامه‌های فوق‌العاده

اما شاید عجیب‌ترین بخش گزارش، تعدد برنامه‌هایی باشد که با عنوان «برنامه فوق‌العاده» تعریف شده‌اند. بر اساس بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس، تنها در دوره دولت سیزدهم حدود ۴۱۰ برنامه در حوزه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی پیشنهاد یا اجرا شده است؛ در حالی که هنوز تعریف روشنی از «برنامه فوق‌العاده»، شاخص‌های تشخیص آن و جایگاهش در نظام حکمرانی اجتماعی وجود ندارد.

گزارش تأکید می‌کند بسیاری از این برنامه‌ها در عمل تفاوتی با فعالیت‌های روزمره دستگاه‌ها نداشته‌اند و درباره مبانی کارشناسی، منابع مالی، سازوکار اجرا و حتی ارزیابی اثربخشی آنها ابهام‌های جدی وجود دارد. از نگاه مرکز پژوهش‌ها، این حجم از برنامه‌های پراکنده بیش از آنکه نشانه پویایی سیاست‌گذاری باشد، از فقدان اولویت‌بندی و آشفتگی در تنظیم‌گری حکایت دارد؛ وضعیتی که باعث شده به جای تقویت چند برنامه ملیِ مبتنی بر شواهد، منابع میان صدها طرح پراکنده توزیع شود و اثربخشی آنها نیز در هاله‌ای از ابهام باقی بماند.

غفلت از علل زمینه‌ای

ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد یکی از مهم‌ترین ضعف‌های سیاست‌گذاری در حوزه آسیب‌های اجتماعی، غلبه نگاه «مداخله پس از وقوع آسیب» بر «پیشگیری از شکل‌گیری آسیب» است. بر اساس این گزارش، راهبردها و برنامه‌های تدوین‌شده، از جمله در «طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی»، عمدتا بر افراد آسیب‌دیده یا در معرض آسیب متمرکز شده‌اند و کمتر به علل زمینه‌ای و فرایندهای مولد آسیب‌های اجتماعی پرداخته‌اند. هرچند در برخی اسناد، از جمله آیین‌نامه تدوین پیوست اجتماعی برای برنامه‌های کلان توسعه یا مفهوم‌سازی «نقاط حاد و بحرانی» به عنوان کانون‌های آسیب، تلاش شده به ریشه‌ها نیز توجه شود، اما این رویکرد به سیاست غالب تبدیل نشده است.

گزارش البته در ادامه یک ملاحظه مهم را نیز مطرح می‌کند و آن، محدود بودن اختیارات سازمان امور اجتماعی در مواجهه با بخشی از عوامل تولیدکننده آسیب‌های اجتماعی است. به اعتقاد مرکز پژوهش‌ها، عواملی مانند شوک‌های اقتصادی و اجتماعی، عدم تعادل‌های منطقه‌ای یا مهاجرت، خارج از حوزه کنترل مستقیم این سازمان قرار دارند و همین موضوع، یکی از چالش‌های ساختاری نظام سیاست‌گذاری کشور به شمار می‌رود؛ چراکه در فرآیند تدوین برنامه‌های توسعه، ملاحظات و پیامدهای اجتماعی در مقایسه با سایر حوزه‌ها از اولویت کمتری برخوردار بوده‌اند.

ضعف آینده‌نگری

در همین حال، گزارش از ضعف آینده‌نگری در سیاست‌گذاری اجتماعی نیز انتقاد می‌کند و می‌گوید بسیاری از مسائل نوظهور، از جمله تأمین محیط دیجیتال امن برای کودکان، بی‌خانمانی، مسائل مرتبط با حضانت ناشی از ازدواج‌های غیررسمی و سایر آسیب‌های جدید، جایگاه مناسبی در سیاست‌های تدوین‌شده پیدا نکرده‌اند. به اعتقاد مرکز پژوهش‌ها، سرعت تغییر مسائل اجتماعی از سرعت به‌روزرسانی سیاست‌ها پیشی گرفته و همین موضوع، کارآمدی برنامه‌های موجود را با چالش مواجه کرده است.

یکی دیگر از محورهای مهم این ارزیابی، نبود انسجام در سیاست‌گذاری است. گزارش تصریح می‌کند که تعدد نهادهای سیاست‌گذار و تصمیم‌گیر، از شورای اجتماعی کشور و مجلس گرفته تا شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی، مجمع تشخیص مصلحت نظام و ستاد مبارزه با مواد مخدر، موجب کاهش انسجام در تدوین و اجرای سیاست‌های اجتماعی شده است. در همین راستا، مرکز پژوهش‌ها به ابهام در چارچوب مفهومی برخی اسناد نیز اشاره می‌کند و معتقد است در مواردی، موضوعاتی در فهرست آسیب‌های اجتماعی قرار گرفته‌اند که اساسا ماهیت متفاوتی دارند یا مسئولیت آنها با دستگاه‌های دیگری تعریف شده است.

این گزارش همچنین از فاصله میان تدوین اسناد و اجرای آنها انتقاد می‌کند. به‌عنوان نمونه، درباره «طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی» آمده است که با وجود انتشار نسخه‌های مختلف، مشخص نیست کدام نسخه مبنای عمل قرار گرفته و بخش قابل توجهی از برنامه‌های پیش‌بینی‌شده نیز اجرایی نشده‌اند. همچنین در مورد شبکه خدمات یکپارچه سلامت روان و اجتماعی (سامان) تأکید شده است که اگر چه ایده اولیه آن می‌تواند به انسجام خدمات اجتماعی کمک کند، اما این شبکه هنوز به‌طور کامل استقرار نیافته و بسیاری از اجزای آن عملیاتی نشده‌اند.

مرکز پژوهش‌ها در ادامه، از گسترش دامنه مأموریت‌های سازمان امور اجتماعی نیز انتقاد می‌کند و می‌گوید بخشی از منابع و ظرفیت این سازمان صرف موضوعاتی شده که در زمره مأموریت‌های اصلی آن قرار نمی‌گیرند؛ از جمله اجرای بسته امنیت غذا و تغذیه یا ساماندهی سواحل.

نحوه واگذاری خدمات اجتماعی

یکی دیگر از موضوعات مورد انتقاد مرکز پژوهش‌های مجلس، رویکرد سازمان امور اجتماعی در واگذاری خدمات اجتماعی به نهادهای غیردولتی است. بر اساس این گزارش، سازمان در سال‌های اخیر با تأکید بر نقش گروه‌های جهادی و سازمان‌های مردم‌نهاد، تلاش کرده بخشی از نقش دولت در کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی را به این نهادها واگذار کند؛ اما به اعتقاد مرکز پژوهش‌ها، کیفیت خدمات ارائه‌شده در بسیاری از این مجموعه‌ها، دسترسی فراگیر آنها در سطح کشور و ارائه خدمات تخصصی و مبتنی بر شواهد، با تردیدهایی جدی روبه‌رو است.

گزارش در عین حال تأکید می‌کند که هر چند استفاده از ظرفیت بخش مردم‌نهاد و حتی بخش خصوصی ضروری است، اما برخی خدمات پایه و حساس اجتماعی، از جمله ارزیابی حضانت، مراقبت و جای‌گذاری کودکان بی‌سرپرست، اساسا نباید برون‌سپاری شوند. همچنین، از آنجا که سازمان امور اجتماعی خود متولی مستقیم ارائه خدمات اجتماعی نیست، واگذاری وظایف اجرایی از سوی این سازمان بدون نسبت روشن با مأموریت دستگاه‌های تخصصی، به جای ایجاد هماهنگی، می‌تواند به تضعیف انسجام حوزه اجتماعی منجر شود.

گزارش همچنین یکی از مهم‌ترین آسیب‌های سیاست‌گذاری را ابهام در مفهوم «برنامه‌های فوق‌العاده»  می‌داند. چنانکه پیش‌تر گفته شد، با وجود آنکه طی حدود یک دهه گذشته صدها برنامه با این عنوان پیشنهاد، تصویب و اجرا شده‌اند، هنوز تعریف روشنی از «برنامه فوق‌العاده» و شاخص مشخصی برای تشخیص آن وجود ندارد. همین ابهام باعث شده حتی در گزارش عملکرد سازمان نیز تصریح شود که بسیاری از برنامه‌های ارائه‌شده از سوی دستگاه‌ها، در عمل ادامه وظایف عادی آنها بوده و ویژگی یک برنامه فوق‌العاده را نداشته‌اند.

گزارش تأکید می‌کند در مقابل، برخی برنامه‌های ملی مبتنی بر شواهد، مانند «نظام مراقبت اجتماعی دانش‌آموزان (نماد)»، دفاتر تسهیلگری و توسعه محلی، آموزش‌های پیش از ازدواج و برنامه «تصمیم»، با وجود اثربخشی نسبی، به دلیل پراکندگی منابع و تمرکز بر برنامه‌های متعدد فوق‌العاده، نتوانسته‌اند به سطح مطلوبی از پایداری و فراگیری برسند.

در بخش دیگری از گزارش، فرایند تصویب این برنامه‌ها نیز مورد نقد قرار گرفته است. مرکز پژوهش‌ها می‌گوید سازوکاری که در سال‌های ابتدایی بر بررسی کارشناسی و اقناع اعضای کارگروه‌ها برای اثبات «فوق‌العاده» بودن برنامه‌ها استوار بود، به‌تدریج تضعیف شده و جای خود را به روندی داده که در آن، با تغییرات ظاهری در برنامه‌های جاری دستگاه‌ها نیز می‌توان عنوان «برنامه فوق‌العاده» دریافت کرد. 

از نگاه گزارش، این وضعیت، همراه با کوتاه بودن دوره مدیریت‌ها و اختلاف میان سازمان امور اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه بر سر سازوکار تصویب و تأمین اعتبار، موجب شده به جای ارزیابی و تقویت برنامه‌های موفق، طرح‌های جدید و متعدد جایگزین شوند؛ در حالی که هنوز برنامه‌ای بنیادین و فراگیر برای شناسایی زودهنگام، مداخله مؤثر و کاهش پایدار آسیب‌های اجتماعی، آن‌گونه که برای نمونه در ایده «سامان» پیش‌بینی شده بود، به مرحله اجرا و اثربخشی کامل نرسیده است.

ناکامی در اجرای برنامه‌ها

در نهایت، جمع‌بندی مرکز پژوهش‌های مجلس این است که اگرچه با ارتقای جایگاه شورای اجتماعی کشور و تشکیل سازمان امور اجتماعی، ظرفیت نهادی مناسبی برای سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری در حوزه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی ایجاد شد و اقداماتی مانند تدوین اسناد بالادستی، حرکت به سمت سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد، جلب مشارکت نهادهای مردمی و ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌ها در دستور کار قرار گرفت، اما بخش قابل توجهی از این سیاست‌ها در مرحله اجرا به نتیجه نرسیده‌اند. گزارش، مهم‌ترین دلایل این وضعیت را ضعف جایگاه قانونی سازمان امور اجتماعی، ضمانت اجرایی ناکافی مصوبات شورای اجتماعی، تعدد و تداخل نقش دستگاه‌های مسئول، موازی‌کاری و تکثر برنامه‌ها و نبود انسجام در حکمرانی اجتماعی می‌داند.

به اعتقاد مرکز پژوهش‌ها، بخشی از این ناکامی‌ها به نبود اجماع میان نهادهای تصمیم‌گیر درباره جایگاه سازمان امور اجتماعی بازمی‌گردد؛ موضوعی که موجب شده این سازمان از ابزارهای قانونی و اجرایی کافی برای هدایت و الزام دستگاه‌های مسئول برخوردار نباشد. گزارش همچنین عواملی مانند نفوذ ذی‌نفعان، جابه‌جایی‌های مکرر مدیران، ضعف بدنه کارشناسی و ناپایداری مدیریتی را از دیگر موانع تحقق سیاست‌های کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی برمی‌شمارد و تأکید می‌کند بدون تقویت هماهنگی نهادی و اقتدار تنظیم‌گر، دستیابی به اهداف این حوزه با دشواری روبه‌رو خواهد بود.

این مرکز معتقد است مسئله اصلی حوزه آسیب‌های اجتماعی دیگر کمبود سند و سیاست نیست؛ چرا که طی سال‌های گذشته اسناد و برنامه‌های متعددی تدوین شده، اما بخش مهمی از آنها در مرحله اجرا با مشکل مواجه شده‌اند. از این رو، چالش اصلی به «چگونگی اجرا» بازمی‌گردد؛ اینکه چه نهادی مسئول هدایت، هماهنگی، تأمین منابع و نظارت بر اجرای سیاست‌های اجتماعی باشد.

تاکید بر الگوی حکمرانی چندسطحی

بر همین اساس، گزارش بر ضرورت بازطراحی آرایش نهادی این حوزه و حرکت به سمت یک الگوی حکمرانی چندسطحی تأکید می‌کند؛ مدلی که در آن یک نهاد تنظیم‌گر در سطح ملی، مسئول تعیین سیاست‌های کلان، استانداردها، هماهنگی بین دستگاهی و نظارت باشد و در مقابل، سطوح استانی و محلی اختیار بیشتری برای طراحی و اجرای برنامه‌های متناسب با شرایط اجتماعی و فرهنگی مناطق داشته باشند.

این گزارش همچنین پیشنهاد می‌کند وظایف تخصصی حوزه رفاه و حمایت اجتماعی میان متولیان اصلی تفکیک شود؛ به‌گونه‌ای که خدمات اجتماعی بر عهده سازمان بهزیستی، خدمات سلامت جسمی و روانی بر عهده وزارت بهداشت، حمایت‌های اجتماعی بر عهده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و خدمات حقوقی بر عهده قوه قضائیه متمرکز شود. هدف از این تفکیک، حذف موازی‌کاری، تجمیع منابع و جلوگیری از تداخل وظایف دستگاه‌هاست.

در کنار نقش دولت، گزارش بر استفاده هدفمند از ظرفیت سازمان‌های مردم‌نهاد و بخش خصوصی نیز تأکید دارد؛ با این تفاوت که مشارکت این بخش‌ها باید در چارچوب مشخص و همراه با تضمین کیفیت خدمات صورت گیرد. همچنین در سطح محلی، تقویت شبکه خدمات اجتماعی و ایجاد مراکز جامع خدمات اجتماعی با محوریت سازمان بهزیستی، به‌عنوان یکی از الزامات افزایش دسترسی و اثربخشی خدمات پیشنهاد شده است.

در مجموع، پیشنهاد اصلی گزارش این است که به جای افزودن بر تعداد برنامه‌ها و اسناد، باید ساختار حکمرانی اجتماعی اصلاح شود؛ یعنی مسئولیت‌ها روشن، اختیارات متناسب و سازوکار هماهنگی میان بازیگران این حوزه ایجاد شود.