خصوصی‌سازی کژکارکرد

علی جعفری‌شهرستانی - اقتصاددان و پژوهشگر اقتصاد صنعتی

خصوصی‌سازی از اوایل دهه 1980 مورد توجه کشورهای صنعتی قرار گرفت و هدف از آن، افزایش کارایی و گذار از اقتصادهای متمرکز به‌ سمت اقتصادهای بازارمحور با کاهش نقش دولت و رهایی از مشکلات شرکت‌های دولتی بود. این سیاست، با ارائه بسته تعدیل ساختاری برای رفع مشکلات کشورهای آمریکای لاتین و سپس کشورهای تازه‌ استقلال‌یافته پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، در دستور کار صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی قرار گرفت و به دولت‌های دچار بحران بدهی تحمیل شد و البته بعدها با بازنگری بسته سیاستی تعدیل ساختاری، در بسته سیاستی حکمرانی خوب نیز بر آن تأکید شد.

نتایج حاصل از اجرای بسته تعدیل ساختاری از جمله خصوصی‌سازی در دهه 1990 در کشورهای هدف، به حدی فاجعه‌بار بود که در ادبیات توسعه از آن به‌عنوان «دهه ازدست‌رفته» یاد شده است. در موارد قابل توجهی خصوصی‌سازی منجر به تغییرات اجتماعی زیادی در کوتاه‌مدت شد و با ایجاد نابرابری در توزیع درآمد و رفاه، به‌طور بالقوه بی‌ثباتی اقتصادی را به‌ همراه داشت و حتی منجر به نابودی بنگاه‌های واگذارشده شد.

پژوهش‌های اقتصادی نشان داده خصوصی‌سازی، به‌‌ عنوان یک سیاست اقتصادی، فاقد حسن و قبح ذاتی است و فقط در بستر مجموعه‌ای از سیاست‌ها می‌تواند به نحو مشروط و درصورت وجود پیش‌شرط‌ها و سیاست‌های تکمیلی، مانند تثبیت اقتصادی، ایفای درست نقش تنظیم‌گری توسط دولت (مقررات‌گذاری مجدد یا مقررات‌زدایی) و بهبود فضای کسب‌وکار، به موفقیت برسد.

در واقع بعد از نتایج و تجربیات حاصل از چندین موج خصوصی‌سازی، مشخص شده است تأکید سیاست‌گذار بر تبدیل مالکیت دولتی به مالکیت خصوصی، به عنوان راهبرد اصلی ارتقای کارایی بنگاه، اگر نگوییم نادرست بوده، دست‌کم فاقد شواهد تجربی متقن و مستدل است. به بیان صریح مایکل اینتریلیگیتور: «اگر رمزی در اقتصاد بازار وجود دارد، این رمز در صرف مالکیت خصوصی نیست، بلکه در رقابت است».

پژوهش‌های اقتصادی دو دسته عوامل محیطی (در سطح کلان و در سطح شرکت و بازار) و ویژگی‌های بازیگران را به عنوان پیش‌شرط موفقیت خصوصی‌سازی شناسایی کرده‌اند. در این چارچوب ثبات سیاسی و اقتصادی کشور، پیش‌شرط مهم اجرای خصوصی‌سازی است و البته خصوصی‌سازی باید جزئی از بسته اصلاحات اقتصادی در راستای بازاری‌کردن فعالیت‌ها و تصمیم‌گیری‌های اقتصادی باشد و دولت به‌طور کامل، متعهد به ایجاد چنین فضایی باشد. در سطح بازار تمهیدات نهادی ایفای نقش دولت یا سازمان‌های مستقل در مقام تنظیم‌گری لازمه اجرای خصوصی‌سازی است. در سطح شرکت نیز ویژگی‌های شرکت‌های مورد هدف برای واگذاری حائز اهمیت هستند. چنانچه این شرکت‌ها ویژگی‌های لازم را نداشته باشند، دولت باید به‌عنوان مالک آنها قبل از واگذاری، شرایط مدنظر را براساس معیارهای قانونی فراهم و برای رعایت آن، بعد از واگذاری نیز اقداماتی نظارتی انجام دهد. بنابراین تحقق اهداف خصوصی‌سازی نیازمند وجود دولتی توانمند است.

در این چارچوب، دولت در فرایند واگذاری، نهادی با چند کارکرد است؛ از یک طرف مالک شرکت‌های دولتی مشمول واگذاری به حساب می‌آید که وظایف آن در قبال شرکت تحت تملکش قبل، حین و بعد از واگذاری می‌تواند نتیجه خصوصی‌سازی را تغییر دهد و از طرف دیگر دولت نهادی اجتماعی و نهادساز است که به‌ویژه در کشورهای درحال‌گذار به اقتصاد بازار، وظیفه فراهم‌سازیِ هر آنچه به‌عنوان پیش‌شرط، سیاست‌های تکمیلی، ترتیبات نهادی و... مورد نیاز برای اجرای خصوصی‌سازی بیان شد را بر عهده دارد. این نهاد باید قادر به ایجاد نهادهای کارآمد و توانمند، محیطی مناسب برای تنظیم روابط اقتصادی افراد جامعه به گونه‌ای کم‌هزینه، ساده و به دور از اتلاف ‌باشد و از این رهگذر به‌ عنوان دست یاری‌دهنده بازار می‌تواند موجبات کارایی خصوصی‌سازی و رشد اقتصادی را فراهم کند. همچنین دولت با نقش تنظیم‌گیری ساختار بازار می‌تواند بر کارایی خصوصی‌سازی تأثیرگذار باشد. سیاست‌های دولت، چه در سطح ملی و چه در سطح محلی، باید شکل‌گیری شرکت‌های رقابتی جدید را ترغیب کند. چنین شرکت‌هایی هستند که می‌توانند پیشتاز یک اقتصاد بازار باشند و موجب ترغیب ابتکارات جدید برای سرمایه‌گذاری، تولید و اشتغال شوند.

اما راهبرد خصوصی‌سازی از طریق توانمندسازی دولت تنها شیوه توسعه بخش خصوصی نیست. تجارب جهانی نشان داده است که توانمندسازی بخش خصوصی از طریق بهبود فضای کسب‌وکار و رفع موانع فعالیت بخش خصوصی نیز راهبردی موفق در افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد است. ازاین‌رو در دو دهه اخیر این مفهوم با تأکید ویژه بر مقررات‌زدایی و تأمین امنیت حقوق مالکیت مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصادی و نهادهای بین‌المللی قرار گرفته است.

با ارائه این جمع‌بندی نظری، بهتر می‌توان برنامه خصوصی‌سازی در کشور را ارزیابی و لایحه برنامه هفتم توسعه را بررسی کرد.

در کشور ما خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی با هدف افزایش کارایی و رونق اقتصادی و کاهش بار مالی دولت که پس از انقلاب اسلامی به‌طور عملی از سال 1368 و با در دستور کار قرارگرفتن بسته سیاستی تعدیل ساختاری آغاز شد و دولت به استناد اصل‌های 134 و 138 قانون اساسی و بندهای (37-4)، (1-8)، (2-8) و (3-8) قانون برنامه اول توسعه اقتصادی-اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1368، خصوصی‌سازی را سرلوحه کار خود قرار داد و بر اساس مصوبه شماره 5283/ت 109ه مورخ 29/3/1370 هیئت وزیران، خصوصی‌سازی را در زمینه‌های صنعتی، معدنی و تخصصی آغاز کرد. بر اساس مصوبه مذکور، سهام کلیه صنایع و واحدهای دولتی مشروط بر اینکه جزء صنایع مادر و بزرگ نباشند، قابل واگذاری به بخش خصوصی بود. این روند خصوصی‌سازی در تبصره 41 برنامه دوم توسعه نیز مورد تأکید قرار گرفت و سپس بر اساس مفاد برنامه سوم توسعه از جمله ماده 9، 10، 12 تا 16، 18و 19 و همچنین 24 تا 26 پیگیری شد. در قانون برنامه سوم توسعه، یک سازمان مستقل برای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت (سازمان خصوصی‌سازی) پیش‌بینی شد. بر این مبنا، سازمان خصوصی‌سازی به موجب ماده 15 قانون برنامه سوم توسعه کشور -مصوب 1379- با تغییر اساس‌نامه سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی سابق تشکیل شد؛ این سازمان یک شرکت سهامی دولتی وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی و دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است که رئیس هیئت عامل و مدیرعامل آن معاون وزیر امور اقتصاد و دارایی است. در برنامه چهارم توسعه اقتصادی-اجتماعی و فرهنگی کشور، خصوصی‌سازی در مواد 6 تا 9، 21، 25، 102، 145، 148 و 160 به انحاء گوناگون مورد تأکید قرار گرفت. در طول اجرای این برنامه با ابلاغیه رهبری درباره سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و تصویب و ابلاغ قانون اجرای سیاست‌های کلی این اصل، تغییر و تحولاتی در برنامه خصوصی‌سازی کشور ایجاد شد. بر این مبنا، حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل 44 از دولت سلب و دولت موظف شد هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت‌های قبلی و بهره‌برداری از آن) که مشمول عناوین صدر اصل چهل و چهارم نباشد را حداکثر تا پایان برنامه پنج‌ساله چهارم-سال 1394- (سالانه حداقل 20 درصد کاهش فعالیت) به بخش‌های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند.

خصوصی‌سازی در برنامه پنجم و ششم توسعه کشور نیز پیگیری شد. مواد 61، 74، 100، 105، 194 و 224 قانون برنامه پنج توسعه و مواد 10 و 12 قانون برنامه ششم توسعه در همین راستا تدوین شده‌اند.

اما بررسی عملکرد سیاست‌های خصوصی‌سازی در کشور مبین آن است که در ابعاد مالکیت و مدیریت عملا واگذاری به معنای واقعی کلمه به بخش خصوصی صورت نگرفته است.

بر مبنای آمار رسمی منتشرشده از سوی سازمان خصوصی‌سازی در دوره 1400-1370 بالغ بر 440 هزار میلیارد تومان به قیمت ثابت 1395، سهام شرکت‌های دولتی واگذار شده است که از این میان 10 درصد سهام عدالت، 40 درصد رد دیون و 50 درصد واگذاری به شیوه مزایده یا عرضه بورسی بوده است. بررسی‌های رسمی حاکی از آن است که سهم بخش خصوصی واقعی از این واگذاری‌ها بسیار اندک بوده و عموم سهام واگذارشده توسط شرکت‌های وابسته به بخش عمومی غیردولتی تملک شده است. بر مبنای گزارش رسمی سازمان خصوصی‌سازی (1396)، متوسط سهم بخش خصوصی از کل واگذاری‌های انجام‌شده در دوره 95-1383 حدود 19.1 درصد بوده است. شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی نیز در گزارشی (1399)، سهم بخش خصوصی واقعی از واگذاری‌ها را 13 درصد اعلام کرده است. در واقع هدف اولیه خصوصی‌سازی مبنی بر انتقال مالکیت به بخش خصوصی اتفاق نیفتاده و تنها دارایی دولت به بخش عمومی غیردولتی منتقل شده است. بدیهی است به‌واسطه تشابه ساختاری، در این قبیل واگذاری‌ها، عموم کژکارکردی‌های مترتب بر مدیریت دولتی کماکان پابرجا بوده و بنگاه‌های واگذارشده با تداوم بحران ناکارآمدی ساختار نهادی دست به گریبان هستند. لذا اهداف خصوصی‌سازی محقق نشده است.

بررسی عمیق‌تر حاکی از این است که دولت طی دو دهه عمر خصوصی‌سازی، فاقد استراتژی مشخص در واگذاری بنگاه‌ها بوده (مصوبات متعدد و بعضا متناقض هیئت واگذاری در مورد بنگاه‌ها، تغییر مکرر گروه‌بندی بنگاه‌ها) و پیش‌نیازهای واگذاری اعم از اصلاح ساختار بنگاه‌ها، قیمت‌گذاری شفاف، ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی و... را تأمین نکرده و فقط به دنبال کاهش کسری بودجه به کمک منابع حاصل از واگذاری‌ها بوده است.

ازاین‌رو وضعیت فعلی خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی نیازمند بازنگری جدی است. در این شرایط لایحه برنامه هفتم توسعه بدون توجه به سوابق اجرا و ضرورت‌های بازنگری در روند فعلی در بخش «مردمی‌سازی اقتصاد»، در مواد 5 و 29 مجددا بر خصوصی‌سازی تأکید و دستگاه‌های اجرایی را مکلف کرده است «تمامی‌ شرکت‌های متعلق‌ به‌ خود اعم‌ از شرکت‌های تولیدی، خدماتی‌ و بازرگانی‌، به‌ استثنای مواردی که‌ در سیاست‌های کلی‌ اصل‌ (٤٤) منع‌ واگذاری آنها تصریح‌ شده است‌ را به‌صورت تدریجی‌، حداکثر تا پایان سال سوم برنامه‌ واگذار کنند». در بند الف این ماده به سازمان خصوصی‌سازی اجازه داده شده «در صورتی‌که‌ در موعد مقرر اقدامات لازم از طریق‌ دستگاه‌های ذی‌ربط‌ انجام نشود، این‌ سازمان مکلف‌ است‌ رأسا نسبت‌ به‌ انجام فرایند خصوصی‌‌سازی در مورد واحدهای مشمول این‌ ماده، تا پایان برنامه‌ اقدام نماید».

پیش‌تر نیز در قانون برنامه چهارم توسعه ضرب‌العجلی تا پایان سال 1394 برای واگذاری بنگاه‌ها تعیین شده بود که عملا محقق نشد. در شرایط حاضر نیز به نظر می‌رسد باتوجه به اینکه دولت در سنوات گذشته تقریبا تمامی بنگاه‌های سودده خود را واگذار کرده، عموم بنگاه‌های باقیمانده فاقد جذابیت لازم برای بخش خصوصی و حتی بخش عمومی غیردولتی بوده و تقاضای چندانی برای آنها وجود ندارد. بنابراین بعید است در دوره سه‌ساله دولت بتواند شرکت‌های باقیمانده را واگذار کند. از این گذشته تعیین چنین ضرب‌العجلی، زمینه را برای واگذاری‌های بدون ضابطه به طرق ناصواب با توجیه تعهد قانونی فراهم خواهد آورد. در این شرایط کژکارکردی‌های فرایند واگذاری از جمله اصلاح ساختار بنگاه‌ها، حل‌وفصل مسائل و مشکلات حقوقی شرکت‌ها پیش از واگذاری و... با شدت بیشتری تداوم خواهد یافت. مکلف کردن سازمان خصوصی‌سازی به انجام واگذاری واحدهای مشمول حتی در شرایط عدم همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط نیز راه را برای تسریع در واگذاری بنگاه‌های دولتی بدون رعایت پیش‌نیازهای واگذاری بیشتر می‌گشاید.

قابل توجه است که در واگذاری‌های پیشین، یکی از دلایل کژکارکردی فرایندهای جاری خصوصی‌سازی به‌ویژه در حوزه شناسایی سیاهه اموال، شفافیت صورت‌های مالی و قیمت‌گذاری به‌تبع آن، ساختار روابط سازمان خصوصی‌سازی با شرکت‌های مادرتخصصی و سایر مالکین شرکت‌های مشمول واگذاری بوده و برای بهبود آن می‌بایست ساختار روابط و مناسبات فی‌مابین سازمان خصوصی‌سازی و نهادهای یادشده را بر پایه اصل اعتماد متقابل (به جای بدبینی) اصلاح کرد. امری که نه‌تنها در این ماده مورد توجه قرار نگرفته، بلکه با تشدید بدبینی، منجر به آسیب جدی‌تر بر روابط یادشده و در نتیجه کژکارکردی بیشتر فرایند خصوصی‌سازی خواهد شد.

در مجموع به نظر می‌رسد هدف دولت از تدوین این بند ماده 5، تأمین کسری بودجه مورد نیاز بوده، نه نیل به اهداف اصلی واگذاری شرکت‌های دولتی.

در جزء 1 و 2 بند «ب» این ماده، به مسئله عدم حفظ حقوق سهام‌داران خرد در اثر ساختار مالکیت چندلایه هلدینگ‌های بزرگ اقتصادی پرداخته شده است. در بند 1 این ماده سازمان بورس و اوراق بهادار مکلف‌ شده «به‌منظور تقویت‌ جایگاه سهام‌داران خرد و سهام‌داران غیرحاکمیتی‌ در نظام حکمرانی‌ شرکتی‌، سازوکارهای مناسب‌ برای ارائه‌ پیشنهاد سهام‌داران خرد جهت‌ طرح در هیئت‌مدیره و مجامع‌ شرکت‌ها فراهم‌ نماید» و در بند 2 وزارت امور اقتصادی و دارایی‌ مکلف‌ شده‌ «برای مقابله‌ با ساختارهای سهام‌داری هرمی‌ و چندلایه‌، پس‌ از شناسایی‌ لایه‌های سهام‌داری، ذی‌نفعان واحد شرکت‌های مادر (هلدینگ‌ها) را مشخص‌ نماید» و دستگاه‌های دولتی‌ و نهادهای عمومی‌ غیردولتی‌ مکلفند «مطابق‌ با فهرست‌ اعلامی‌ این‌ وزارت، سهام موردنظر را تا پایان سال دوم برنامه‌ واگذار نمایند». تبصره این بند در راستای ایجاد محدودیت‌های قانونی با هدف جلوگیری از رویه فعلی تملک سهام توسط هلدینگ‌های بزرگ اقتصادی، حق اعمال کنترل مالکانه از این شرکت‌ها در مالکیت‌های جدید را سلب کرده است: «از تاریخ‌ ابلاغ این‌ قانون در صورت تملک‌ سهام شرکت‌‌های سهامی‌ عام توسط‌ شرکت‌های فرعی‌ یا وابسته‌ به‌ آنها، صاحبان این‌ سهام فاقد حق‌ رأی بوده و در نصاب‌های مربوط به‌ تشکیل‌ مجامع‌ عمومی‌ و تصمیمات آنها منظور نمی‌شوند. مدیران شرکت‌هایی‌ که‌ حداقل‌ یک‌ کرسی‌ مدیریتی‌ آن به‌طور مستقیم‌ یا غیرمستقیم‌ (باواسطه‌) تحت‌ مالکیت‌ شرکت‌های سهامی‌ عام ثبت‌شده نزد سازمان بورس و اوراق بهادار هستند، مکلفند فهرست‌ شرکت‌های تحت‌ تملک‌ و درصد مالکیت‌ خود در آنها را به‌ سازمان بورس و اوراق بهادار ارائه‌ دهند. سازمان بورس و اوراق بهادار مکلف‌ است‌ به‌ نحوی اقدام کند که‌ اعلام ترکیب‌ سهام‌داران دارای حق‌ رأی هر شرکت‌ توسط‌ شرکت‌ سپرده‌گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه‌ وجوه، با لحاظ مفاد این‌ ماده صورت پذیرد».

قابل توجه است که در شرایط فعلی سهام‌داری در بازار سرمایه، علی‌رغم اینکه مردم مالک غالب سهام شرکت‌های بورسی هستند، اما شواهد نشان می‌دهد که کنترل حدود دوسوم سهام شرکت‌ها به انحاء مختلف دست دولت و نهادهای حاکمیتی قرار دارد و در این شرایط طبیعتا اولویت در این شرکت‌ها الزاما سودآوری نبوده و اعمال کنترل‌های سیاستی و اقتضایی بر تحولات بازار بر اساس منافع حاکمیت، بیشتر مورد توجه است. ریشه‌های این وضعیت را باید در شکل واگذاری بنگاه‌های دولتی در دو دهه اخیر جست‌وجو کرد: سهام شرکت‌های بزرگ اغلب به شیوه رد دیون به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شده و نهایتا بخشی از سهام این بنگاه‌ها نیز در بورس عرضه و توسط سهام‌داران خرد تملک شده است. این وضعیت با ارائه بخشی از سهام غیرمدیریتی هلدینگ‌های بالاسری این شرکت‌ها در بازار سرمایه پیچیده‌تر شده و منجر به این واقعیت شده است که اگرچه مالکیت بخش قابل توجهی از سهام شرکت‌ها به سهام‌داران خرد واگذار شده، ولی کنترل آنها در دست دولت و نهادهای حاکمیتی باقی مانده است. صنایع خودروسازی، فلزات اساسی، بانک‌ها و پتروشیمی‌ها نمونه‌های بارزی از این وضعیت است که ثمره‌اش افزایش ریسک سهام‌داران خرد، قیمت پایین سهام، نسبت P/E پایین‌تر سهام و خدشه‌دار شدن اصول حاکمیت شرکتی است. ازاین‌رو به نظر می‌رسد هدف از این بند، اصلاح شکاف میان مالکیت و مدیریت در بازار سرمایه بوده است.

در بخش 1 بند «پ» این ماده با هدف «جلب‌ مشارکت‌ بخش‌ خصوصی‌ و تسهیل‌ فرایند واگذاری، استفاده از روش رد دیون از طریق‌ انتقال مالکیت‌ یا سهام شرکت‌های دولتی‌ به‌ نهادهای عمومی‌ غیردولتی‌، صندوق‌های بازنشستگی‌ و نظایر آن در واگذاری‌ها» ممنوع شده است‌. اما در بخش 2 همین بند «واگذاری اموال و دارایی‌های دولت‌ به‌ نهادهای عمومی‌ تنها پس‌ از دو بار فراخوان عمومی‌ و عدم استقبال بخش‌ خصوصی‌ از فراخوان» مجاز دانسته شده است‌. این در حالی است که پیش‌تر در « قانون اصلاح مواد (۱)، (۶) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسی» مصوب خرداد 1393، «تسویه، تهاتر و تأدیه بدهی‌های قانونی دولت به نهادهای عمومی غیردولتی موضوع این ماده و شرکت‌های وابسته به بانک‌های دولتی از طریق واگذاری سهام بنگاه‌ها، اموال و دارایی‌های دولت و شرکت‌های دولتی» ممنوع شده بود. بنابراین به نظر می‌رسد جزء 2 بند «پ» ماده 29 لایحه پیشنهادی برخلاف قانون مصوب فعلی بوده و با جزء 1 همین بند در تناقض است.

به بیان شفاف‌تر، به نظر می‌رسد در پس این تناقض، نیت دولت از این بند، گشایش مجدد مسیر قانونی رد دیون بوده است. زیرا همان‌گونه که گفته شد بنگاه‌های باقیمانده به صورت فعلی عموما فاقد جذابیت برای بخش خصوصی بوده و دولت نیز به واسطه تنگناهای مالی و زمان‌بری توانایی و تمایلی برای اصلاح ساختار بنگاه با هدف جذب بخش خصوصی ندارد. لذا کاملا محتمل است در این شرایط مشارکتی از سوی بخش خصوصی در فراخوان‌های واگذاری انجام نشود و در نهایت بنگاه‌ها به عنوان رد دیون به بخش عمومی غیردولتی واگذار شوند.

شایان ذکر است پذیرندگان این بنگاه‌ها در شیوه رد دیون، عموما به تملک بنگاه علاقه‌ای نداشته و فقط به واسطه ناتوانی در وصول مطالبات خود از دولت به شیوه نقد، حاضر به پذیرش سهام این بنگاه‌ها می‌شوند.

بخش عمده این رد دیون، مربوط به صندوق‌های بازنشستگی به علت رشد بالای بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی طی سه دهه اخیر با تصویب قوانین متعدد در راستای گسترش حمایت‌های بیمه‌ای بوده است. این انحراف آشکار از اهداف سیاست خصوصی‌سازی، حتی پس از اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1393 و ممنوعیت رد دیون، همچنان در دستور کار دولت بوده و از طریق آن بخشی از بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی پرداخت شده است.

مقایسه بند «ب» و بند «پ» این ماده نیز نمایانگر تناقضی جدی است: ایجاد محدودیت در بنگاه‌داری نهادهای عمومی غیردولتی بر اساس بند «ب» و افزایش سهام در تملک این بنگاه‌ها در نتیجه بند «پ».

علاوه بر ماده 5، در بند «ب» ماده 29 لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه، رد دیون به رسمیت شناخته شده و با هدف اصلاح صندوق‌های بازنشستگی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی‌ مکلف‌ شده «در سال‌های اجرای این‌ قانون نسبت‌ به‌ تأدیه‌ بدهی‌ حسابرسی‌‌شده (به‌صورت غیرمرکب‌) خود به‌ سازمان تأمین‌ اجتماعی‌ و صندوق بیمه‌ اجتماعی‌ کشاورزان، روستاییان و عشایر از محل‌ سهام قابل‌ واگذاری دولت‌، اوراق بهادار، سایر روش‌های مورد توافق‌ یا تأدیه‌ نقدی در قالب‌ بودجه‌های سنواتی‌ اقدام نماید».

انتقال سهام بنگاه‌های دولتی به روش رد دیون، علاوه بر اثرات سوء آن بر اقتصاد ملی، مدیریت بنگاه‌ها و صندوق‌های بازنشستگی را توأمان به شیوه‌ای زیان‌بار متأثر می‌کند: از یک سو، صندوق‌ها به ناچار به بنگاه‌داری و اداره مستقیم شرکت‌ها روی آورده و از این رهگذر با مشکلات و چالش‌های جدی مواجه شده‌اند، از جمله: تحمیل هزینه‌های بالای ستادی، افزایش مداخلات و بهره‌برداری‌های سیاسی یا فساد اداری، به‌ویژه هنگامی که صندوق با دراختیارداشتن درصد بالایی از سهام شرکت‌ها، اختیار تعیین اعضای هیئت‌مدیره و مدیرعامل آنها را داشته باشد، همچنین کاهش نظارت مؤثر بر عملکرد بنگاه‌ها به گونه‌ای که صندوق‌ها ناچار شوند برای دفاع از عملکرد خود یا فرار از پاسخ‌گویی، برخی از کاستی‌ها و رفتارهای نادرست بنگاه‌های اقتصادی تابعه خود را بپوشانند یا توجیه کنند.

مضافا اینکه ادامه این روند، با ماده 26 قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر لزوم خروج صندوق‌های بازنشستگی از بنگاه‌داری و همچنین بند (2) و (3) ماده (6) اصلاحیه قانون اجرای سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی که بیان می‌دارد مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم مجموعه حداکثر تا چهل درصد (40) سهم بازار هر کالا یا خدمت را دارند و مجموع حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم سهام و کرسی مدیریتی (سهم در هیئت‌مدیره) در هر بنگاه اقتصادی تا سقف چهل درصد (40) برای هر مؤسسه و نهاد عمومی غیردولتی که قانون مجوز فعالیت اقتصادی دارند مجاز است، در تضاد می‌باشد.