لایحه برنامه هفتم توسعه به مقوله مهاجرت چگونه نگاه می‌کند؟

رزگار سلیمی، کارشناس مهاجرت اندیشکده دیاران: از پیش‌نویس برنامه هفتم توسعه ایران که مدت‌ها بود افکار عمومی و کارشناسان در انتظار انتشار آن بودند، سرانجام در ۳۰ اردیبهشت ۱۴۰۲ رونمایی شد. لایحه برنامه هفتم دارای هفت بخش و 22 فصل است اما هیچ بخش یا فصل مجزایی در آن در زمینه مهاجرت ایرانیان و مسائل اتباع خارجی حاضر در ایران پیش‌بینی نشده. بااین‌حال، در لابه‌لای بخش‌های مختلف موادی وجود دارد که مرتبط با این موضوع است. شاید بهتر بود با توجه به اهمیت فزاینده مسئله مهاجرت و جابه‌جایی‌های بین‌المللی برای کشور ما، چه از بُعد مهاجرت از ایران و چه از بعد مهاجرت به ایران، فصل ویژه‌ای برای تبیین احکام مرتبط با این موضوع مقرر می‌شد. ایران کشوری است که هم‌اکنون از یک طرف میزبان حدود پنج‌میلیون تبعه خارجی است و از طرف دیگر بنا بر اعلام وزیر امور خارجه، بیش از پنج‌میلیون‌و صد هزار نفر تبعه ایرانی نیز به عنوان مهاجر در خارج از کشور زندگی می‌کنند. اکثر کشورهایی که با چنین جمعیتی از مهاجران (چه دایاسپورای خارج از وطن و چه مهاجران ورودی) روبه‌رو هستند، در اسناد بالادستی خود فصل جداگانه‌ای را در باب سیاست‌های مهاجرتی و اهداف و مأموریت‌های دستگاه‌های مربوطه تدوین می‌کنند.

تمرکز نگارنده در این یادداشت بر موادی از لایحه است که به صورت خاص با مسئله مهاجرت مرتبط است، ولی این را هم باید مدنظر داشت که سایر احکام بخش‌های مختلف برنامه هفتم اعم از سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی، حقوقی و...‌، بر مهاجران نیز مانند اتباع ایرانی تأثیرات جدی می‌گذارد. اگرچه متن منتشر‌شده برنامه هفتم هنوز به تصویب نرسیده و امکان تغییر مفاد آن در آینده بسیار زیاد است، اما به هر حال لازم است مواد پیشنهادی این لایحه که ناظر بر مهاجرت است، بررسی و نقاط قوت و ضعف آن بیان شود تا بلکه در جریان بررسی لایحه در مجلس، نقایص موجود برطرف شوند.

در یک نگاه کلی و در مقام مقایسه می‌توان گفت لایحه برنامه هفتم توسعه بیش از تمامی برنامه‌های توسعه پیشین به مقوله مهاجرت پرداخته است. همین امر نشان می‌دهد که نویسندگان این لایحه به اهمیت مسئله مهاجرت تا حدی واقف بوده‌اند و بیش از برنامه‌های توسعه سابق، دغدغه مدیریت امور مهاجران را داشته‌اند. دامنه موضوعات اشاره‌شده این لایحه در بحث مهاجران شایان توجه است و به ابعاد مختلف ازجمله اقتصادی، جمعیتی، بهداشتی-درمانی، آموزش عالی، حقوقی، انتظامی-امنیتی و... پدیده مهاجرت پرداخته شده است.

لایحه برای نخستین بار به نقش مهاجران در مدیریت جمعیت کشور توجه کرده و در ماده 166، مدیریت مهاجرت‌های داخلی و خارجی را به‌مثابه یک راهکار برای رشد نرخ باروری کشور معرفی کرده است. در راستای ساماندهی امور مهاجران ساکن کشور نیز لایحه در بندهای الف و ب ماده 174 به ایجاد پایگاه داده یکپارچه در مورد اطلاعات اتباع خارجی و ایجاد کارت هوشمند یکتا و چندکاربردی برای مهاجران ساکن در کشور اشاره کرده که نشان‌دهنده حرکت سیاست‌گذاران به سمت مدیریت هوشمند مهاجرت است.

ساماندهی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر مهاجران مانند زنان بی‌سرپرست، مهاجران معلول یا یتیم و اتباع خارجی نیازمند در بند «د» ماده 174 یکی از نکات درخور توجه این لایحه است. لایحه حتی به مسئله بیمه سلامت اتباع خارجی نیز پرداخته و در ماده 195 پوشش بیمه را برای همه اتباع خارجی ساکن ایران الزامی دانسته است. با توجه به وضعیت اقتصادی ضعیف اغلب مهاجران حاضر در ایران، ذکر چنین موادی بسیار امیدبخش است. تسهیل دسترسی اتباع به برخی خدمات پایه شهروندی مثل سامانه ثنا (تبصره 2 بند ز ماده 290) نیز جزء نقاط قوت لایحه پیشنهادی محسوب می‌شود.

یکی دیگر از نقاط مثبت لایحه، پرداختن مفصل به مقوله دانشجویان بین‌المللی است. در ماده 188 و به شکل جامع‌تر در ماده 226 راهکارهایی برای افزایش جذب دانشجویان خارجی معرفی شده و در زمینه تسهیل شرایط اقامت و دسترسی به خدمات شهروندی دانشجویان نیز قدم‌های خوبی برداشته شده است. از سوی دیگر، لایحه برای جذب و حمایت از نخبگان و متخصصان غیرایرانی نیز مقررات تأثیرگذاری وضع کرده است. ماده 226 در این زمینه به راهبردهایی مانند جذب دانشمندان غیرایرانی به عنوان عضو هیئت علمی، تقویت بازگشت و نگهداشت نخبگان و متخصصان ایرانی و تأمین امکانات لازم برای اشتغال، ارتباطات و اقامت نخبگان اشاره کرده است. جذب دانشجویان و متخصصان خارجی یکی از خلأهای سیاست‌‌های مهاجرتی ایران است و لایحه برنامه هفتم می‌تواند در این زمینه تحول‌آفرین باشد.

لایحه برنامه هفتم در راستای توجه به ابعاد اقتصادی مسئله مهاجرت، سعی کرده نگرشی سودمحور به موضوع جذب مهاجران، به‌ویژه دانشجویان بین‌المللی و نخبگان خارجی داشته باشد. علاوه بر این، در ماده 188 به موضوع گردشگری سلامت اشاره کرده و مقرراتی را برای افزایش درآمد سالانه کشور از گردشگری سلامت تعیین کرده است. با وجود این مقررات، لایحه در زمینه جذب سرمایه‌گذاری اتباع خارجی بسیار نحیف است و اگرچه در پیشگفتار لایحه بر افزایش سرمایه‌گذاری خارجی تأکید شده، اما احکام چندانی برای تسهیل سرمایه‌گذاری اتباع خارجی وضع نشده است. صرفا در بند «ج» ماده 246 به صدور ویزای الکترونیک برای تجار خارجی اشاره شده است. بهتر است در جریان تصویب لایحه در مجلس، برای تسهیل زیست کارآفرینان بین‌المللی در ایران و ارائه خدمات شهروندی و اقامت به آنان، مقررات بیشتر و بهتری در برنامه هفتم گنجانده شود.

علاوه بر موضوع سرمایه‌گذاری خارجی، باید به برخی خلأهای جدی دیگر لایحه هم اشاره کرد. مانند اینکه در مورد مدیریت مهاجرت‌های غیرمجاز و راهکارهای مقابله با این پدیده، نوعی غفلت به چشم می‌خورد و تنها در بند «ج» ماده 174 به موضوعاتی همچون بازگشت مهاجران غیرمجاز و...‌ پرداخته شده است. حتی درباره ساماندهی مهاجران مجاز نیز خلأهای بسیاری وجود دارد و برخی از موضوعات مهم مانند اقامت و اشتغال این مهاجران مورد بی‌توجهی قرار گرفته است. جالب‌تر از همه اینکه در لایحه کوچک‌ترین اشاره‌ای به مسئله بسیار مهم تحصیل کودکان و نوجوانان تبعه خارجی در مدارس ایران نشده و صرفا به آموزش دانشجویان خارجی پرداخته شده است. با توجه به تحصیل بیش از 670 هزار دانش‌آموز غیرایرانی در مدارس ایران، ضروری می‌نماید که احکامی در این زمینه در قانون برنامه توسعه وضع شود.

لایحه برنامه هفتم به موضوع مهاجرت ایرانیان به خارج از کشور و دایاسپورای ایرانی نیز چندان نپرداخته و به‌صورت کلی توجه لایحه به مهاجرت‌ها به ایران بیشتر از مهاجرت‌ها از ایران است. این در حالی است که در سال‌های اخیر این موضوع بیش از پیش مورد توجه افکار عمومی و مقامات عالی کشور قرار گفته است. حتی اخیرا بحث تصویب لایحه جامع حمایت از ایرانیان خارج از کشور مطرح شده است. برنامه هفتم صرفا در بند «ه» ماده 259 تکالیفی کلی برای وزارت خارجه مانند حمایت از حقوق و هویت ایرانیان خارج از کشور، ترغیب مشارکت آنها در توسعه و پیشرفت کشور و تقویت جایگاه و عملکرد شورای عالی ایرانیان خارج از کشور مشخص کرده که اصلا موضوعات جدیدی نیستند و نیز اقداماتی درباره بازگشت و نگهداشت نخبگان ایرانی در بند «د» ماده 226 آمده است. ضروری است در آینده مفاد این حوزه تقویت شود و با توجه به خلأهای موجود، مواد دیگری در مورد سیاست‌گذاری دایاسپورای ایرانی اضافه شود.

نویسندگان لایحه در برخی موضوعات اشاره‌شده، تکالیف مهمی برای نهادهای مسئول تعیین کرده‌اند که اجرای این تکالیف می‌تواند منشأ تحولات مثبت در حوزه اتباع شود. بااین‌حال، در برخی موضوعات صرفا به اهدافی کلی اشاره کرده و راهبردها و اقدامات ویژه‌ای برای دستیابی به این اهداف معرفی نکرده‌اند. از آنجا که در برنامه‌های توسعه نمی‌توان به تفصیل به این راهکارها اشاره کرد، بهتر است سازوکارهای اجرائی این احکام در قوانین عادی مجلس و آیین‌نامه‌های دولت تعیین شود. ایرادهای نگارشی و ابهاماتی نیز در متن برخی مواد مشاهده می‌شود که باید در آینده اصلاح شود.

همچنین برخی مفاد لایحه با قوانین فعلی یا لوایح و طرح‌های در دست بررسی مجلس در تناقض هستند و باید هماهنگی دقیقی بین این اسناد ایجاد شود؛ به‌ویژه باید بین مفاد این لایحه با قانون سازمان ملی مهاجرت که کلیات آن در سال ۱۴۰۱ به تصویب رسید و جزئیات آن نیز اکنون در نوبت رسیدگی مجلس است، انطباق ایجاد شود و مفاد قانون سازمان ملی مهاجرت با توجه به خط‌مشی‌های کلی برنامه هفتم تغییر داده شود. نگرش حاکم بر لایحه برنامه هفتم در مورد اتباع و مهاجران به‌صورت کلی یک نگرش فرصت‌محور است‌ اما رویکرد قانون سازمان ملی مهاجرت مانند گذشته بیشتر تهدیدمحور است. امید است مجلس شورای اسلامی در بررسی‌های تفصیلی آتی لایحه، در تعامل با دولت، ایرادها و خلأهای این لایحه را برطرف کند و به پیشنهادهای کارشناسان در زمینه‌های مختلف از‌جمله موضوع مهاجرت ایرانیان به سایر کشورها و مهاجرت اتباع خارجی به ایران توجه جدی کند.